安徽銅陵探索城市社區(qū)居民自治的有效路徑

■ 方培虎

安徽銅陵探索城市社區(qū)居民自治的有效路徑

■ 方培虎

城市社區(qū)居民自治建設(shè)是健全基層群眾自治機(jī)制的重要內(nèi)容，是保障城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理，確保社區(qū)居民各項(xiàng)民主權(quán)利的重大基礎(chǔ)性工程。如何按照中央要求，推進(jìn)城市社區(qū)居民自治建設(shè)，已成為一項(xiàng)亟待研究的重要課題。

城市社區(qū)居民自治建設(shè)是健全基層群眾自治機(jī)制的重要內(nèi)容，是保障城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理，確保社區(qū)居民各項(xiàng)民主權(quán)利的重大基礎(chǔ)性工程。黨的十八大報(bào)告指出：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！比绾伟凑罩醒胍螅七M(jìn)城市社區(qū)居民自治建設(shè)，已成為一項(xiàng)亟待研究的重要課題。

近年來(lái)，安徽省銅陵市深入開(kāi)展社區(qū)體制改革實(shí)踐，城市社區(qū)居民自治建設(shè)取得了一定成效，得到了民政部、安徽省委省政府和專家學(xué)者的肯定，認(rèn)為銅陵的改革是“基層政府管理創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、社會(huì)管理創(chuàng)新的一次成功嘗試，符合黨中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)管理體系建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制、切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的要求，也為全國(guó)提供了第一個(gè)在城區(qū)范圍內(nèi)全面改革街道辦事處體制的鮮活樣板”。他們的做法值得借鑒。

明晰職責(zé)權(quán)利是前提

明晰職責(zé)權(quán)利，強(qiáng)化社區(qū)民主自治職能，這是社區(qū)居民自治的前提。銅陵模式的核心是撤銷街道辦事處，將原有的街道辦事處及所轄社區(qū)整合為若干個(gè)大社區(qū)。這是銅陵改革區(qū)別于全國(guó)其他城市社區(qū)管理體制改革的地方，它使一個(gè)市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的城市管理層級(jí)，從市-區(qū)-街道-社區(qū)四級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)槭?區(qū)-社區(qū)的三級(jí)管理。改革突出了社區(qū)民主自治，明晰了職責(zé)權(quán)利，強(qiáng)化了社區(qū)的社會(huì)功能。

一是理順關(guān)系。明確政府職能部門(mén)與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)和幫助，強(qiáng)調(diào)政府職能部門(mén)要支持社區(qū)居委會(huì)發(fā)揮自治功能，依法開(kāi)展好社區(qū)各項(xiàng)工作。各職能部門(mén)要將工作重心下移，履行各自職能，做好屬于本部門(mén)辦理的行政事務(wù)，支持和配合社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)等方面工作。

二是明確職權(quán)。明確社區(qū)自治組織依法擁有自主權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán)。自主權(quán)主要有：社區(qū)居委會(huì)成員選舉權(quán)、社區(qū)事務(wù)決策權(quán)、社區(qū)日常管理權(quán)、社區(qū)財(cái)務(wù)自主權(quán)等。協(xié)管權(quán)主要是：協(xié)助政府部門(mén)做好優(yōu)撫救濟(jì)、最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)治安綜合治理、民事調(diào)節(jié)、計(jì)劃生育等工作。監(jiān)督權(quán)主要是：對(duì)政府部門(mén)和機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作，特別是對(duì)公用事業(yè)單位的服務(wù)，提出意見(jiàn)和建議；對(duì)居住區(qū)內(nèi)的在職黨員干部進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議，并向其單位作出反映。

三是實(shí)施減輕社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)工作。對(duì)社區(qū)中一些不切實(shí)際和多余的組織和牌子進(jìn)行清理，對(duì)要求社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的各項(xiàng)工作、考核檢查、臺(tái)賬記錄、材料報(bào)表等，必須先報(bào)送社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審查，未經(jīng)批準(zhǔn)的，不再由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)。政府從微觀的直接管理中擺脫出來(lái)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政府對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)和服務(wù)，而不是領(lǐng)導(dǎo)和管理。

構(gòu)建組織架構(gòu)是基礎(chǔ)

根據(jù)《城市居民組織法》規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)作為一種城市社區(qū)群眾性自治組織，主要是實(shí)現(xiàn)社區(qū)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”，自治職能是社區(qū)居委會(huì)的一大職能。因此，創(chuàng)新社區(qū)居民自治的組織體系，實(shí)現(xiàn)居委會(huì)組織的歸位，也就是要把居委會(huì)從目前行政化傾向較嚴(yán)重的組織，回歸到法定的群眾性自治組織。

就銅陵改革而言，社區(qū)組織架構(gòu)包括四個(gè)層次：一是社區(qū)黨組織；二是社區(qū)居民委員會(huì)；三是社區(qū)公共服務(wù)中心；四是依托社區(qū)居民委員會(huì)成立的各類社會(huì)組織。其中，堅(jiān)持把強(qiáng)化居民自治、創(chuàng)新社會(huì)管理作為社區(qū)組織架構(gòu)改革的重中之重。著力完善社區(qū)的自治功能，推進(jìn)政社分開(kāi)，將不屬于社區(qū)居委會(huì)的職能進(jìn)行剝離，去其行政化，回歸居民自治本色。將城建執(zhí)法、市容衛(wèi)生、司法等不屬于社區(qū)居委會(huì)的職能上交區(qū)政府；把社會(huì)管理的全部職能下放到社區(qū)公共服務(wù)中心，落實(shí)到網(wǎng)格中，推行精細(xì)化、專業(yè)化、責(zé)任化服務(wù)；對(duì)社區(qū)承擔(dān)的公共服務(wù)中的養(yǎng)老服務(wù)、衛(wèi)生保健、社會(huì)福利、家政公益、心理咨詢等，轉(zhuǎn)換為社會(huì)中介或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)行項(xiàng)目運(yùn)作，由政府直接出資購(gòu)買(mǎi)，讓社區(qū)擠出更多的時(shí)間和精力，服務(wù)群眾，開(kāi)展自治。在完善社區(qū)自治功能的同時(shí)，同步完善社區(qū)自治的組織體系。居民自治組織體系由社區(qū)居民代表大會(huì)、議事協(xié)商委員會(huì)和社區(qū)評(píng)議委員會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)、居民委員會(huì)、居民議事小組構(gòu)成。在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，建立社區(qū)議事決策與執(zhí)行相分離的工作機(jī)制，落實(shí)社區(qū)自治組織民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督職能。重點(diǎn)探索“樓棟”式居民自治實(shí)踐，合理設(shè)置居民小組，配齊配強(qiáng)居民小組長(zhǎng)和樓棟長(zhǎng)。依托居民小組、樓棟，民主協(xié)商討論本居民小組本樓棟的群眾性公共事務(wù)，逐步形成社區(qū)居委會(huì)、居民小組、樓棟門(mén)院上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的社區(qū)自治體系新格局，切實(shí)增強(qiáng)居委會(huì)組織居民開(kāi)展自治活動(dòng)以及參與社會(huì)管理服務(wù)的能力水平。通過(guò)理順社區(qū)內(nèi)部各類關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

完善社區(qū)居民自治制度是保障

合理的居民自治組織架構(gòu)只是構(gòu)建了社區(qū)居民自治“健壯的骨骼”，科學(xué)的制度體系才能塑造社區(qū)居民自治“豐滿的血肉”。完善社區(qū)居民自治制度，就是要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法和法律的規(guī)定，健全和完善各項(xiàng)自治制度，通過(guò)實(shí)施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理，自我服務(wù)，自我教育。

——建立健全社區(qū)黨組織工作制度。通過(guò)社區(qū)體制改革，社區(qū)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)自治實(shí)體的回歸后，城市政府與社區(qū)層面維系依靠黨組織自上而下的領(lǐng)導(dǎo)作用更加突出。在充分尊重社區(qū)自治的原則，與發(fā)展社會(huì)主義民主政治建設(shè)的方向相一致的前提下，要積極發(fā)揮黨在社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)作用，通過(guò)制度安排，引領(lǐng)和帶動(dòng)社區(qū)民主向正確的方向發(fā)展。因此，必須建立健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的社區(qū)居民自治機(jī)制，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法按規(guī)辦事有機(jī)統(tǒng)一于社區(qū)居民自治的實(shí)踐之中。一是以提高黨員的知情權(quán)和參與權(quán)為重點(diǎn)，加強(qiáng)黨員教育管理。二是以保障社區(qū)黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)為基礎(chǔ)，建立健全黨內(nèi)選舉制度，擴(kuò)大差額選舉比例和范圍，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉過(guò)程，改革完善候選人提名制度。三是以擴(kuò)大黨員監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)為目標(biāo)，完善社區(qū)黨員代表議事會(huì)議制度。要支持社區(qū)黨員依法參與社區(qū)事務(wù)管理，監(jiān)督居務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的落實(shí)，尊重社區(qū)黨員的民主權(quán)利，執(zhí)行居務(wù)公開(kāi)民主管理的相關(guān)制度。社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織等要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力，做好居務(wù)公開(kāi)民主管理工作，促進(jìn)社區(qū)居民自治工作深入開(kāi)展。

——進(jìn)一步創(chuàng)新社區(qū)民主選舉制度。堅(jiān)持和發(fā)展社區(qū)民主選舉制度，按照“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法按規(guī)辦事”的原則做好社區(qū)民主選舉工作。進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)民主選舉程序，穩(wěn)步擴(kuò)大以居民直接選舉和戶代表直接選舉的覆蓋面。從社區(qū)居民自治與中國(guó)民主政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，創(chuàng)新社區(qū)民主選舉方式意義重大。2013年，銅陵市在社區(qū)居委會(huì)換屆選舉中，全部實(shí)行直接選舉制度，直接選舉率達(dá)100%，并在兩個(gè)社區(qū)實(shí)行候選人提名“海選”試點(diǎn)，有社區(qū)更是首次將外來(lái)務(wù)工人員提名為委員候選人且都順利當(dāng)選。此舉充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民參與社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的積極性，是社區(qū)居民自治建設(shè)的重要舉措。

——完善社區(qū)民主管理制度。銅陵經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐，探索了一些行之有效的做法。比如，初步建立了社區(qū)居民自治的組織體系，結(jié)合換屆選舉成立了居民代表大會(huì)、居民議事協(xié)商制度，通過(guò)舉辦聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)、居民論壇等，建立了議事、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的民主管理體系。建立了以居民公約、社區(qū)居民自治章程為主要內(nèi)容的民主管理章程，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的事，規(guī)則大家定，事情大家管。暢通了居民訴求表達(dá)機(jī)制的渠道，圍繞居民關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和涉及居民自身利益的事務(wù)，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)等，聽(tīng)取居民意見(jiàn)，接受居民監(jiān)督。

——實(shí)行嚴(yán)格的社區(qū)準(zhǔn)入制。實(shí)行嚴(yán)格的社區(qū)準(zhǔn)入制是規(guī)范和限制相關(guān)部門(mén)隨意進(jìn)入社區(qū)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和安排。銅陵就制定了“關(guān)于組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、創(chuàng)建評(píng)比考核進(jìn)社區(qū)實(shí)行申報(bào)準(zhǔn)入制度”。 其目的就是規(guī)范社區(qū)準(zhǔn)入內(nèi)容和程序。市直各部門(mén)擬將組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、創(chuàng)建評(píng)比考核等項(xiàng)目交給社區(qū)的，除法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)由基層自治組織承擔(dān)的以外，均實(shí)行準(zhǔn)入制度。按照全面準(zhǔn)入、依法進(jìn)入的原則，分級(jí)審批。對(duì)經(jīng)審批允許進(jìn)入社區(qū)的事項(xiàng)，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套”的原則，明確授權(quán)內(nèi)容、對(duì)象、權(quán)限、時(shí)限和撥付的經(jīng)費(fèi)。對(duì)經(jīng)審批進(jìn)入社區(qū)的項(xiàng)目，社區(qū)居民和社區(qū)專職工作者普遍不認(rèn)可的，按照準(zhǔn)入與退出相結(jié)合的原則，應(yīng)予退出。嚴(yán)格的社區(qū)準(zhǔn)入制使行政事務(wù)、各種考核不再通過(guò)行政命令的方式讓居委會(huì)承擔(dān)，規(guī)范了社區(qū)承接政府公共服務(wù)行為，增強(qiáng)了社區(qū)居民自治能力。

培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織是內(nèi)在活力

社區(qū)自治力的高低，取決于社會(huì)組織的發(fā)育程度。只有大力培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，才能成為推動(dòng)社區(qū)居民自治重要力量，擴(kuò)大居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理、幫助居民表達(dá)意愿和維護(hù)自身合法權(quán)益、提高社區(qū)服務(wù)和社區(qū)自治能力、促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。

一是放寬準(zhǔn)入條件，實(shí)行登記和備案相結(jié)合。對(duì)社會(huì)組織實(shí)行分類登記管理，降低登記門(mén)檻，放寬準(zhǔn)入條件，縮短登記時(shí)限，為社會(huì)組織創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。鼓勵(lì)和支持社區(qū)居民成立形式多樣的慈善公益、志愿服務(wù)、社區(qū)事務(wù)、文體活動(dòng)、科普組織和為老年人、殘疾人、困難群眾提供生活服務(wù)的社會(huì)組織，提升社區(qū)自治水平和社區(qū)服務(wù)品質(zhì)。對(duì)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)行登記和備案“雙軌并行”的管理模式，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，放寬社區(qū)社會(huì)組織的登記條件。對(duì)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)施“樞紐式”管理服務(wù)，開(kāi)展社區(qū)社會(huì)組織示范建設(shè)活動(dòng)。扶持文體、維權(quán)、服務(wù)、社會(huì)救助等各類社區(qū)社會(huì)組織，逐步承接剝離的部分政府事務(wù)性、服務(wù)性工作。

二是建立社會(huì)組織孵化機(jī)制。探索打造社會(huì)組織孵化基地，籌建社會(huì)組織培育中心，引入“企業(yè)孵化器”理念，對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)組織進(jìn)行專業(yè)化、多層次培育，促成其轉(zhuǎn)化為專業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)作規(guī)范的社會(huì)組織。社會(huì)組織培育中心在政府主導(dǎo)下，利用社會(huì)資源培育扶持社會(huì)組織發(fā)展，積極解決社會(huì)組織發(fā)展中的困難和問(wèn)題，以萌芽期和初創(chuàng)期的公益性社會(huì)組織為重點(diǎn)，提供注冊(cè)協(xié)助、組織規(guī)劃、項(xiàng)目管理、教育培訓(xùn)、能力評(píng)估等一系列服務(wù)，幫助建立健全以章程為核心的信息披露、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部治理等各項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)行規(guī)范化建設(shè)等。

銅陵的社區(qū)體制改革雖然還存在一些需要進(jìn)一步深化和有待商榷的問(wèn)題，但仍然體現(xiàn)出當(dāng)代城市社區(qū)居民自治建設(shè)在理論上和實(shí)踐操作上的價(jià)值，具有重要的啟示意義。

三是建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制。推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)常態(tài)化，對(duì)公益性、慈善性等符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式予以重點(diǎn)扶持，細(xì)化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程，強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估。根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核后支付費(fèi)用，或采取“政府承擔(dān)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的契約方式進(jìn)行。將購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的費(fèi)用，列入部門(mén)年度預(yù)算。只有“在社區(qū)事務(wù)管理中必須使社區(qū)公共服務(wù)供給進(jìn)一步市場(chǎng)化，發(fā)展和壯大社區(qū)公共服務(wù)供給力量，吸引更多的社區(qū)服務(wù)組織和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給主體的多元化?！辈拍苓M(jìn)一步給社區(qū)居民的自治注入新的內(nèi)在活力。

關(guān)于銅陵社區(qū)體制改革，有人認(rèn)為“為城市社區(qū)管理體制改革探索了新的發(fā)展路徑”。有人認(rèn)為“銅陵撤銷街道辦的改革，為全國(guó)提供了一個(gè)在城區(qū)范圍內(nèi)全面改革街道辦事處體制的樣板，是通往一個(gè)‘大社會(huì)’的必由之路”。但改革也并非完美無(wú)缺，“如果將減少行政管理層級(jí)，簡(jiǎn)單地變成將街道辦的職能下沉到社區(qū)，這只不過(guò)是行政權(quán)力平移，并非真正意義上的居民自治”。 銅陵的社區(qū)體制改革雖然還存在一些需要進(jìn)一步深化和有待商榷的問(wèn)題，但仍然體現(xiàn)出當(dāng)代城市社區(qū)居民自治建設(shè)在理論上和實(shí)踐操作上的價(jià)值，具有重要的啟示意義。

（作者為銅陵市委黨校）