建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度

文/尹蔚民

建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度

文/尹蔚民

作者近照

按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的總體部署，在全面建成小康社會(huì)的決定性階段，必須緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。加快推進(jìn)社會(huì)保障領(lǐng)域的制度改革和創(chuàng)新，應(yīng)準(zhǔn)確把握新形勢(shì)新要求，明確改革的基本原則和主要任務(wù)。

我國(guó)社會(huì)保障制度改革的歷史進(jìn)程

社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)等內(nèi)容，其中社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心部分。改革開放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深刻轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障向社會(huì)保障、由職工保障向城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。

從黨的十二大到黨的十四大，作為經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制改革的配套措施，社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革探索時(shí)期。這一時(shí)期，為配合國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制和實(shí)行勞動(dòng)合同制，落實(shí)企業(yè)在勞動(dòng)、人事、分配方面的自主權(quán)，社會(huì)保障改革試點(diǎn)主要是立足于通過退休、待業(yè)等費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)解決企業(yè)負(fù)擔(dān)畸輕畸重問題。

從黨的十四大到黨的十六大，以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為總體目標(biāo)，社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入各項(xiàng)制度全面改革和創(chuàng)新時(shí)期。黨的十四大開啟了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革征程，黨的十四屆三中全會(huì)把社會(huì)保障制度列為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架的五大支柱之一，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度改革進(jìn)入一個(gè)重大轉(zhuǎn)折時(shí)期。黨的十四屆三中全會(huì)明確提出了建立社會(huì)保障制度的基本原則、主要任務(wù)和總體目標(biāo)，確立了實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度模式，要求進(jìn)一步健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，普遍建立企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度，建立政事分開、統(tǒng)一管理的社會(huì)保障管理體制。經(jīng)過改革試點(diǎn)，1994年頒布的勞動(dòng)法專章規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)。1994年和1996年勞動(dòng)部先后頒布《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》和《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，規(guī)范建立了社會(huì)化的職工工傷、生育保險(xiǎn)制度。1995年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見，提出探索建立以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主、集體繳費(fèi)為輔、國(guó)家政策扶持的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（老農(nóng)保）。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶規(guī)模、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和基金管理辦法。1998年國(guó)務(wù)院作出關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定，開始對(duì)原公費(fèi)、勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革，明確要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工。1994年國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，1998年又對(duì)進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革作出部署，提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，以法規(guī)形式規(guī)范完善了失業(yè)保險(xiǎn)制度，將原來(lái)只適用于國(guó)有企業(yè)的“待業(yè)保險(xiǎn)制度”擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工，將只由企業(yè)繳費(fèi)改為由用人單位和職工個(gè)人共同繳費(fèi)；頒布《城市居民最低生活保障條例》，規(guī)范了城市貧困居民社會(huì)救助工作；頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，明確了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳和基金實(shí)行收支兩條線管理等政策，建立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定在原勞動(dòng)部基礎(chǔ)上成立勞動(dòng)和社會(huì)保障部，初步理順了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制。

從黨的十六大到黨的十八大，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為顯著標(biāo)志，社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、全面發(fā)展時(shí)期。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，將社會(huì)保障體系比較健全作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革提出新的要求。黨的十六屆三中全會(huì)和黨的十七大把社會(huì)保障制度改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、保障和改善民生的重點(diǎn)任務(wù)并作出部署。在總結(jié)東北三省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策措施，要求逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，解決農(nóng)民工、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，制定城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，普遍建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。2003年國(guó)務(wù)院決定開展建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)，2007年開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。2007年國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，到2012年底總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保應(yīng)保盡保。2009年國(guó)務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2011年開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年底實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。2003年國(guó)務(wù)院提出加快建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的住房保障制度，2007年開始加快推進(jìn)住房保障制度改革，加大政府對(duì)城市保障性住房、城市棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造的投入力度，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)住房困難群體的住房問題。在此期間，國(guó)家還制定實(shí)施了支持發(fā)展企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的政策措施，多層次的社會(huì)保障體系框架初步形成。

推進(jìn)社會(huì)保障制度改革必須把握的基本原則

社會(huì)保障制度建設(shè)關(guān)乎基本民生改善和社會(huì)公平正義，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要體現(xiàn)，社會(huì)關(guān)注度高，利益訴求多樣。特別是在我國(guó)人口老齡化加劇和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的新形勢(shì)下，深化社會(huì)保障制度改革的任務(wù)更加艱巨和緊迫。為確保改革穩(wěn)步推進(jìn)、取得實(shí)效，必須牢牢把握以下基本原則。

堅(jiān)持從基本國(guó)情出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋、?；緸閮?yōu)先目標(biāo)。我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平總體上還比較低，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間發(fā)展差距比較大，社會(huì)保障制度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然比較薄弱，統(tǒng)籌兼顧的難度依然很大。在社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中，要善于把我國(guó)基本國(guó)情與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展規(guī)律結(jié)合起來(lái)，鞏固完善具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度模式。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)制度的公平性和可持續(xù)性，增強(qiáng)改革的整體性和協(xié)調(diào)性。社會(huì)保障是由多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的制度體系，各項(xiàng)制度既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系，既關(guān)乎當(dāng)前又涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)。社會(huì)保障制度改革必須充分考慮這些基本特點(diǎn)。在堅(jiān)持公平與效率、權(quán)利與義務(wù)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障；更加注重增強(qiáng)制度的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行；注重從整體上進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的有效整合和成熟定型；更加注重各項(xiàng)制度之間的相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)不同制度之間的順利轉(zhuǎn)換銜接。

堅(jiān)持試點(diǎn)先行，及時(shí)總結(jié)推廣改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)保障制度改革關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。30多年來(lái)的實(shí)踐表明，社會(huì)保障制度改革必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行，通過試點(diǎn)掌握規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)、探索途徑，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推開，使各項(xiàng)社會(huì)保障制度在創(chuàng)新實(shí)踐中不斷完善。

堅(jiān)持科學(xué)民主決策，加強(qiáng)對(duì)改革方案的研究論證和改革實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)保障制度改革是一項(xiàng)涉及多領(lǐng)域、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，復(fù)雜性、敏感性都很強(qiáng)，必須按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、公開透明的程序進(jìn)行決策。在設(shè)計(jì)制訂改革方案前，要深入開展調(diào)查研究、反復(fù)進(jìn)行理論研究，使方案更加符合客觀實(shí)際、更好遵循客觀規(guī)律；在研究形成改革方案時(shí)，要充分聽取專家意見、廣泛征求公眾意見，使方案更加具有可行性、更好體現(xiàn)社會(huì)意愿；在發(fā)布實(shí)施改革方案后，要深入細(xì)致地進(jìn)行宣傳解讀、及時(shí)跟蹤督導(dǎo)改革進(jìn)程，實(shí)事求是地向社會(huì)通報(bào)改革成效和存在的矛盾，注重健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，使廣大人民群眾對(duì)改革擁有更加充分的知情權(quán)，以更高的熱情參與到社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中來(lái)。

新時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)任務(wù)

黨的十八大把社會(huì)保障全民覆蓋作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，要求堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的改革目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度改革進(jìn)入一個(gè)新的重要時(shí)期。在這一新的重要時(shí)期，改革的重點(diǎn)任務(wù)有以下幾項(xiàng)。

加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。一是堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則。穩(wěn)定統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度模式并逐漸定型。以健全機(jī)制、明確責(zé)任、確保參保人權(quán)益為主要內(nèi)容，進(jìn)一步完善個(gè)人賬戶制度。逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，以更高層次的社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)更充分地體現(xiàn)社會(huì)公平，更有效地利用社會(huì)保障資金造福人民群眾。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡進(jìn)行精算預(yù)測(cè)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行提供可靠依據(jù)。二是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。按照社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式，改革機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，破除養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，同時(shí)建立體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的職業(yè)年金制度。三是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。把現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，把現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。四是完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。適應(yīng)勞動(dòng)者就業(yè)流動(dòng)性增強(qiáng)的需要，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和異地就醫(yī)結(jié)算為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。在擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面、增強(qiáng)基金平衡能力的前提下，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，有效平衡國(guó)家、單位和個(gè)人的負(fù)擔(dān)。

加快建立健全保證社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。一是健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度。明確政府所承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，更好發(fā)揮公共財(cái)政在民生保障中的作用。通過實(shí)施預(yù)算管理，增強(qiáng)社會(huì)保障資金管理使用的透明度和約束力。二是建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。以職工和居民收入為基礎(chǔ)合理確定社會(huì)保障水平，建立綜合考慮收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)等主要因素的正常調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相聯(lián)系的持續(xù)、有序、合理增長(zhǎng)。三是加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)。在確保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放和保證基金安全的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基金的市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)，健全基金監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)保值增值。加強(qiáng)對(duì)社?；鸬姆杀O(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，確?；鸢踩陀行褂谩Ｋ氖茄芯恐贫u進(jìn)式延遲退休年齡政策。綜合考慮我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)和社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展要求，采取與此相適應(yīng)的漸進(jìn)式調(diào)整延遲退休年齡辦法，逐步完善職工退休年齡政策。五是健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系。根據(jù)社會(huì)保障制度新的改革發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整社會(huì)保障行政管理體制，著力整合行政管理職能，提高行政管理效率。加強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦管理服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)流程，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保障管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精確管理和便捷服務(wù)。

加快推進(jìn)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。在不斷完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度的同時(shí)，把著力點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)制度整合和待遇銜接。二是改革和完善住房保障制度。建立健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系，積極探索保障性住房建設(shè)、管理、分配的有效方式，更加公平有效地解決住房困難群眾的住房問題。建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制，著力提高住房公積金使用效率。三是積極發(fā)展補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)。制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金等補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)和各類商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。四是健全特殊群體的服務(wù)保障制度。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，更好滿足老年人特殊的服務(wù)保障需求。健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，重點(diǎn)圍繞留守人員的基本生活保障、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、思想情感等方面實(shí)施有效的關(guān)愛服務(wù)。健全殘疾人權(quán)益保障制度，大力營(yíng)造尊重殘疾人的良好社會(huì)氛圍，讓殘疾人平等享有各種社會(huì)權(quán)益。健全困境兒童分類保障制度，完善工作機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政策制度創(chuàng)新和服務(wù)體系建設(shè)。

（本文原載于《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月20日07版，此處有刪節(jié)，作者系人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)）