山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理探析

楊 濤

(山東省審計(jì)廳社保處，山東濟(jì)南250012)

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是根據(jù)國家社會(huì)保險(xiǎn)和預(yù)算管理法律法規(guī)建立的、反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的年度計(jì)劃①單曉紅:《社保基金預(yù)算的方法、路徑與機(jī)制解析》，《中國社會(huì)保障》，2010年第3期。。2010年1月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》(國發(fā)［2010］2號(hào))，標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算正式納入國家預(yù)算管理體系。而早在2006年，山東省開始試編全省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，數(shù)年來社?；痤A(yù)算編制質(zhì)量顯著提高。但是，從近年全省社會(huì)保障資金審計(jì)情況來看，山東省企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)除養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療在個(gè)別地市實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌外，基本都是縣級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次過低，與之相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算編制的決定權(quán)和控制權(quán)也隨之下移，上級(jí)政府和財(cái)政的實(shí)權(quán)被剝奪，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的執(zhí)行效率將受到嚴(yán)重影響②賈美艷:《完善我國社會(huì)保險(xiǎn)基金管理制度的思考——基于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的角度》，《鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。。本文結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算工作實(shí)際，試圖分析山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算框架，概括山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算現(xiàn)狀特征，提煉社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題，并提出解決突出問題的對(duì)策建議。

一、山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理體制

(一)預(yù)算編報(bào)體制及運(yùn)行

圖1 預(yù)算編報(bào)流程

編報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，首先按險(xiǎn)種進(jìn)行劃分，然后根據(jù)不同險(xiǎn)種的統(tǒng)籌層次，由統(tǒng)籌地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。統(tǒng)籌地區(qū)所屬的人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)生等部門配合同級(jí)財(cái)政部門，下達(dá)本行政地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金年度預(yù)算編制，審核匯總社會(huì)保險(xiǎn)基金年度預(yù)算草案，向本級(jí)政府報(bào)送社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等。財(cái)政部門審核和監(jiān)督各險(xiǎn)種社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，聯(lián)絡(luò)人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)生等部門，向本級(jí)政府報(bào)告，最終形成“財(cái)政牽頭、部門配合、溝通協(xié)商、共同推進(jìn)”的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編報(bào)體制(如圖1所示)。山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的周期一般為一年。在年初，由省財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障等部門聯(lián)合發(fā)文，召開全省預(yù)算編制部署會(huì)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制工作統(tǒng)一部署，提出具體要求。

(二)預(yù)算審核體制及運(yùn)行

審核各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算采取“兩上兩下”方法?！皟缮蟽上隆钡捻樞?yàn)?，“一上”－“一下”－“二上”－“二下”。具體來說，“一上”，指市縣區(qū)級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)把本級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案，報(bào)同級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門審核。財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門審核匯總形成報(bào)送稿，送各市級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門。各市級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門將匯審?fù)ㄟ^的全市基金預(yù)算草案報(bào)送省級(jí)(如圖2所示)?！耙幌隆保甘〖?jí)對(duì)各市基金預(yù)算草案進(jìn)行審核，將審核意見及時(shí)返回修改調(diào)整(如圖2所示)?！岸稀?，指各市根據(jù)省級(jí)審核意見，對(duì)本市基金預(yù)算草案做出深入說明，視情況修改調(diào)整，再次上報(bào)省級(jí)(如圖3所示)?！岸隆?，指省級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門分別將全省基金預(yù)算草案報(bào)送財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部，并按照反饋意見進(jìn)行修改、調(diào)整和說明，審核通過后及時(shí)反饋到各市。各市縣區(qū)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門將省級(jí)反饋稿及時(shí)報(bào)本級(jí)政府審批，然后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將全市社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算分別報(bào)至省級(jí)財(cái)政、人力資源社會(huì)保障部門(如圖3所示)。省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同省人力資源和社會(huì)保障部門將全省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)省政府審批。省政府審批后，省級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門將全省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按規(guī)定時(shí)間分別報(bào)送國家財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部，并批復(fù)給省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

圖2 “一上一下”預(yù)算審核流程

圖3 “二上二下”預(yù)算審核流程

(三)預(yù)算調(diào)整體制及運(yùn)行

預(yù)算審核結(jié)束以后，對(duì)經(jīng)省政府審定的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，明確要求各級(jí)原則上不得隨意調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行期間，因特殊原因確需調(diào)整的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出具體調(diào)整方案，送同級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門核準(zhǔn)，并送同級(jí)財(cái)政部門審核后，報(bào)同級(jí)政府審定。調(diào)整后的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，由同級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逐級(jí)報(bào)送至省財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門，省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)備案。

二、山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理現(xiàn)狀

(一)預(yù)算編報(bào)范圍基本覆蓋全部險(xiǎn)種

截至目前，山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金編報(bào)的范圍涵蓋了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)合)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)，部分市縣的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)也納入了預(yù)算編報(bào)范圍。2012年增加了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?？傮w上看，山東省社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了各險(xiǎn)種基金全覆蓋。

(二)編報(bào)預(yù)算的主體分為人力資源和社會(huì)保障部門及衛(wèi)生部門兩部分

山東省社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算管理，本著“誰經(jīng)辦誰負(fù)責(zé)”原則，其編報(bào)主體可分為，人力資源和社會(huì)保障社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)等基金預(yù)算由統(tǒng)籌地區(qū)人力資源和社會(huì)保障部門所屬社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，同級(jí)人力資源社會(huì)保障部門審核匯總。省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制省本級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。新農(nóng)合全部為縣級(jí)統(tǒng)籌，由縣級(jí)衛(wèi)生部門下設(shè)的新農(nóng)合辦公室具體負(fù)責(zé)編報(bào)，同級(jí)衛(wèi)生部門進(jìn)行審核匯總。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)把編制的各項(xiàng)基金預(yù)算報(bào)同級(jí)主管部門，由主管部門報(bào)同級(jí)財(cái)政部門，經(jīng)過“兩上兩下”審核后，由統(tǒng)籌地區(qū)財(cái)政會(huì)同主管部門向本級(jí)政府上報(bào)基金年度預(yù)算。

(三)確立了收入預(yù)算編報(bào)的具體指標(biāo)

各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入預(yù)算指標(biāo)主要包括:保險(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)助收入、其他收入、轉(zhuǎn)移收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入等。其中保險(xiǎn)費(fèi)收入包括當(dāng)期征繳收入、清欠收入、預(yù)繳收入、補(bǔ)繳收入、其他征繳收入。山東省在《山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制暫行辦法》中統(tǒng)一規(guī)定了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等基金預(yù)算編制中基金收支的測(cè)算辦法和公式(N+1年預(yù)算數(shù)=第N年執(zhí)行數(shù)×(1+綜合增長(zhǎng)率)+修正值)。同時(shí)，建立了增長(zhǎng)測(cè)算的數(shù)學(xué)模型，要求基金收入增長(zhǎng)統(tǒng)一按照綜合增長(zhǎng)率測(cè)算(綜合增長(zhǎng)率=同比增長(zhǎng)率×權(quán)重1+三年平均增長(zhǎng)率×權(quán)重2)。近期增長(zhǎng)趨勢(shì)以同比增長(zhǎng)率為準(zhǔn)，中長(zhǎng)期增長(zhǎng)趨勢(shì)以近三年平均增長(zhǎng)率為準(zhǔn)。在各項(xiàng)基金預(yù)算收入(新農(nóng)合基金除外)實(shí)際編制過程中，各統(tǒng)籌地區(qū)基金預(yù)算報(bào)省財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門后，在省財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障聯(lián)合匯審過程中，省財(cái)政廳要求基金收入增長(zhǎng)必須保持在一定增長(zhǎng)水平，一直沿用全省統(tǒng)一的綜合增長(zhǎng)率計(jì)算基金預(yù)算收入的方法，如企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，規(guī)定與上年的實(shí)際執(zhí)行數(shù)相比，當(dāng)年的預(yù)算增長(zhǎng)率不得低于10%，低于此增長(zhǎng)率計(jì)算收入的無法通過審核，必須予以調(diào)整。

(四)初步形成了預(yù)算編制制度體系和預(yù)算編制工作機(jī)制

2006年山東省探索制定了《山東省社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算編制管理試行辦法》、《山東省社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算管理規(guī)程》等規(guī)范性文件。2010年，為解決好預(yù)算編制方法不統(tǒng)一的問題，出臺(tái)了《山東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算編制管理暫行辦法》、《山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)、決算考核管理暫行辦法》，對(duì)基金預(yù)算的編制范圍、編制內(nèi)容、編制審批、執(zhí)行與調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等問題做出明確規(guī)定。2011年印發(fā)了《山東省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制手冊(cè)》，初步形成了比較完善的預(yù)算編制制度體系。在社會(huì)保障基金預(yù)算編制實(shí)踐中，做到了“六個(gè)聯(lián)合”:聯(lián)合部署、聯(lián)合編制、聯(lián)合匯審、聯(lián)合編寫手冊(cè)、聯(lián)合表彰、聯(lián)合組織稽查;進(jìn)一步完善了“財(cái)政牽頭，部門配合，協(xié)商溝通，共同推進(jìn)”的預(yù)算編制工作機(jī)制。

三、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理存在的問題

(一)預(yù)算編制分工不明，缺乏協(xié)同配合，影響預(yù)算編報(bào)效率

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制已經(jīng)成為需要社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各部門相互協(xié)作、共同完成的綜合性分析管理工作。以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算編制為例①李阜東:《社?；痤A(yù)算編制亟待完善》，《山東人力資源和社會(huì)保障》，2012年第4期。，其所需的上百個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及財(cái)務(wù)、稽核、養(yǎng)老、退休管理等多個(gè)部門。尤其是當(dāng)期征繳收入、基本養(yǎng)老金支出等項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)據(jù)，是建立在對(duì)本年度在職職工、離退休職工的人數(shù)增減，繳費(fèi)工資基數(shù)、離退休金漲幅等多方面因素綜合考慮的基礎(chǔ)之上。這些因素需要社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各部門，根據(jù)崗位職責(zé)分別進(jìn)行測(cè)算和分析。但此工作往往完全由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，缺乏相關(guān)部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的有力支持。另一方面，山東省各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算由統(tǒng)籌區(qū)來編報(bào)。有關(guān)的法規(guī)文件雖然規(guī)定了程序和各部門的職責(zé)，但在實(shí)際的基金預(yù)算編報(bào)管理過程中，仍然存在部門權(quán)限不明確的問題，給行政效能的提高帶來一定影響。

(二)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，影響了預(yù)算的準(zhǔn)確度

在山東省各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金縣級(jí)統(tǒng)籌的情況下，社保基金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高受經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件等多種因素影響。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化水平不高，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。如，由于啟動(dòng)社保基金電子信息化管理之前的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)未錄入信息系統(tǒng)，對(duì)這部分的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和分析，仍然通過手工的方式，難免出現(xiàn)人為失誤，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度不高。二是信息系統(tǒng)不提供相關(guān)的查詢，造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。

(三)統(tǒng)籌層次低影響了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算效率

低統(tǒng)籌層次社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍小、基金來源少、調(diào)劑能力差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，社會(huì)保險(xiǎn)基金處于分散監(jiān)管狀態(tài)，很容易導(dǎo)致地方利益至上的現(xiàn)象，造成非法挪用、擠占保險(xiǎn)金的違法或犯罪行為。而且從管理上看，統(tǒng)籌層次低造成的社會(huì)保險(xiǎn)基金不能轉(zhuǎn)移、不能續(xù)接，收支不實(shí)、負(fù)擔(dān)不均等問題，在一定程度上強(qiáng)化了地方利益，給社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理帶來諸多不便。這種狀況導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，降低了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的科學(xué)性和規(guī)范性，主要表現(xiàn)在:一是社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制決定權(quán)、控制權(quán)下移，上級(jí)政府和財(cái)政只有建議權(quán)，影響預(yù)算的執(zhí)行效率;二是做小社會(huì)保險(xiǎn)收入預(yù)算、做大社會(huì)保險(xiǎn)支出預(yù)算，達(dá)到地方多拿超收獎(jiǎng)、多從上級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取補(bǔ)貼的目的，使預(yù)算控制名存實(shí)亡。

(四)“重計(jì)劃、輕預(yù)算”、基金“以收定支”等造成社會(huì)保險(xiǎn)效果大打折扣

“重計(jì)劃、輕預(yù)算”造成預(yù)算不準(zhǔn)確。如今，基金預(yù)算和基金征繳計(jì)劃實(shí)行“雙軌制”。由于對(duì)征繳計(jì)劃的考核重于對(duì)預(yù)算的考核，再加上有些地方對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算認(rèn)識(shí)不足，習(xí)慣于以往計(jì)劃管理模式，定計(jì)劃、下指標(biāo)，基金收支不講平衡，只求多收超收，多多益善。這樣以來，造成預(yù)算的編制數(shù)據(jù)偏低的情況非常普遍，其中，基金收入預(yù)算數(shù)據(jù)偏低情況尤為突出?；稹耙允斩ㄖА钡墓芾碓瓌t與財(cái)政僅對(duì)基金“缺口”補(bǔ)貼之間存在矛盾。制度規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)這三項(xiàng)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立時(shí)，在官方文件中都寫上了“以收定支、收支平衡”的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理原則。按照這個(gè)原則，基金預(yù)算不會(huì)存在“缺口”，那么財(cái)政除了對(duì)繳費(fèi)的補(bǔ)貼外，對(duì)基金本身的補(bǔ)貼政策就形同虛設(shè)了。這“以收定支”的原則不能給參保人帶來穩(wěn)定的、明確的保障預(yù)期，損害了保險(xiǎn)的本質(zhì)要求。

(五)預(yù)算執(zhí)行力有待于進(jìn)一步加強(qiáng)

首先，預(yù)算管理中存在“重編制、輕執(zhí)行”的傾向，預(yù)算指標(biāo)沒有約束力，而財(cái)政的約束大于預(yù)算的約束。由于執(zhí)行中缺乏有效的監(jiān)督，預(yù)算起不到剛性和權(quán)威的作用，導(dǎo)致預(yù)算與執(zhí)行兩張皮的現(xiàn)象發(fā)生。其次，由于預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算自試編以來，預(yù)算調(diào)整的程序和操作規(guī)程不明確，執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入時(shí)，沒有編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算調(diào)整。最后，按照基金的管理要求，要實(shí)現(xiàn)結(jié)余基金的增值保值最大化。這是社會(huì)保險(xiǎn)基金不同于其他資金的政策安排，是政府管理基金的重要工作目標(biāo)，也是《國務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》(國發(fā)〔2010〕2號(hào))中的指導(dǎo)思想和原則，而在基金預(yù)算實(shí)踐中，沒有基金結(jié)余增值保值預(yù)算安排的相關(guān)內(nèi)容。

四、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理的對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)社保基金預(yù)算法律制度與社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)的配套建設(shè)

為使社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制工作有章可循，制定和出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的法規(guī)制度成為預(yù)算工作推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算人大審批制度。按“人大監(jiān)督、群眾知情”的原則，基金預(yù)算由人大審議，讓老百姓對(duì)社?；稹捌奉^論足”。建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算信息公開制度。將基金預(yù)算監(jiān)督貫穿社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理全過程，公開性和透明性可大大提高對(duì)社?；鸩僮鞯挠行ПO(jiān)督。財(cái)政和人力資源和社會(huì)保障部門要抓緊制定有關(guān)配套制度和辦法，研究出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算條例或社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理辦法，為社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的具體實(shí)施提供參考。

(二)提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，強(qiáng)化社?；鸬募泄芾?/h3>

社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集應(yīng)當(dāng)實(shí)行“大數(shù)法則”和“平均準(zhǔn)則”。只有最大限度地集中社會(huì)力量，才能化解和承擔(dān)少數(shù)人和少數(shù)單位發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)安全，充分發(fā)揮其社會(huì)調(diào)劑功能的作用。最近，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出，“十二五”期間，要“全面落實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，“全面實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)地(市)級(jí)統(tǒng)籌，逐步建立省級(jí)基金調(diào)劑制度，積極推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌”。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，社?；鸬氖〖?jí)統(tǒng)籌既有利于調(diào)動(dòng)各省內(nèi)部的資金互濟(jì)性，也可以避免管理過程中出現(xiàn)的層級(jí)過多、管理成本過高、控制權(quán)下行時(shí)對(duì)政策執(zhí)行走樣等現(xiàn)象。社?；鸾y(tǒng)籌層次的高低影響其集中管理的程度。統(tǒng)籌層次越高，越便于對(duì)基金的集中管理與監(jiān)督，分散風(fēng)險(xiǎn)的功能也相應(yīng)越強(qiáng)。

(三)全面提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量

高度重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，科學(xué)采集、分析相關(guān)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整理和數(shù)據(jù)分析，才能為科學(xué)地進(jìn)行社保基金預(yù)算編制提供基礎(chǔ)條件。社?；痤A(yù)算的編制離不開大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)主要來自于社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)，數(shù)據(jù)質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響對(duì)基金運(yùn)行情況及未來趨勢(shì)的判斷①單曉紅:《社?；痤A(yù)算的方法、路徑與機(jī)制解析》，《中國社會(huì)保障》，2010年第3期。。各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)確、及時(shí)地提供參保人員數(shù)量，及人員數(shù)量變動(dòng)的情況，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算管理部門得到了真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，才能使精準(zhǔn)預(yù)算成為可能。數(shù)據(jù)質(zhì)量好不好，是預(yù)算編制質(zhì)量的先決條件，如果數(shù)據(jù)質(zhì)量不好，利用再先進(jìn)的指標(biāo)和模型也難以反映事實(shí)。因此要全面提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，獲得可靠有效的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制文本。

(四)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的執(zhí)行力

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不得隨意調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應(yīng)當(dāng)編制社會(huì)保險(xiǎn)基金調(diào)整預(yù)算。應(yīng)以季度和半年度為單位開展社?；痤A(yù)算執(zhí)行分析，市縣應(yīng)根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)政策變化情況，嚴(yán)格按上級(jí)要求做好社?；痤A(yù)算調(diào)整工作，千方百計(jì)執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，彰顯社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的約束性內(nèi)涵。同時(shí)，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的透明化程度。社?；痤A(yù)算納入財(cái)政預(yù)算，應(yīng)向同級(jí)人大會(huì)議報(bào)告預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況。

(五)切實(shí)建立預(yù)算績(jī)效考核和激勵(lì)約束機(jī)制

社?；痤A(yù)算績(jī)效考核和激勵(lì)約束機(jī)制是預(yù)算制度運(yùn)行本身的一項(xiàng)機(jī)制，建立預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制是衡量預(yù)算編制與執(zhí)行質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，也是提高預(yù)算管理水平的重要保障。各統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，尤其是省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極配合相關(guān)部門，提出建立預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制的意見和建議，在系統(tǒng)內(nèi)部也應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算草案編制的考核工作，研究建立系統(tǒng)內(nèi)部的績(jī)效考核辦法，以推進(jìn)社?；痤A(yù)算制度的發(fā)展，提升社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算工作的效率。基金預(yù)算考核制度應(yīng)該遵循以下幾方面原則。第一，目標(biāo)原則:以預(yù)算目標(biāo)為基準(zhǔn)，按預(yù)算完成情況評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行者的業(yè)績(jī);第二，剛性原則:預(yù)算目標(biāo)一旦確定，不能隨意變更調(diào)整;第三，激勵(lì)原則:預(yù)算目標(biāo)是對(duì)預(yù)算執(zhí)行者業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要依據(jù)，考核必須與激勵(lì)制度相結(jié)合，采取激勵(lì)為主，扣罰為輔的原則，體現(xiàn)目標(biāo)、責(zé)任、利益的相互統(tǒng)一;第四，時(shí)效原則:預(yù)算考核是動(dòng)態(tài)考核，每期預(yù)算執(zhí)行完畢應(yīng)立即執(zhí)行;第五，例外原則:對(duì)一些阻礙預(yù)算執(zhí)行的重大因素，如市場(chǎng)環(huán)境的變化、政策變化、電網(wǎng)調(diào)度、重大意外災(zāi)害等，考核時(shí)應(yīng)作為特殊情況處理。