甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

張紅霞　韓旭峰　陸春麗

摘 要：最低生活保障制度是政府為社會(huì)設(shè)立的最大的也是最底下的一張“安全網(wǎng)”，是保障公民生活的最后一道防線。最低生活保障制度是社會(huì)救助的核心，在保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)和諧等方面起著關(guān)鍵的作用。然而，目前廣大的農(nóng)村地區(qū)卻尚未建立起完善的最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障制度存在著起步晚，起點(diǎn)低，發(fā)展滯后等諸多問題。該文試圖從甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀入手，提出相關(guān)的對(duì)策建議，促進(jìn)甘肅省盡快建立起完善的農(nóng)村最低生活保障制度。

關(guān)鍵詞：甘肅省；農(nóng)村最低生活保障制度；現(xiàn)狀；對(duì)策

中圖分類號(hào) C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）01-02-04-04

最低生活保障制度是國(guó)家對(duì)家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度。它是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全線”。鑒于我國(guó)特殊的國(guó)情，最低生活保障制度又劃分為城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度。近年來，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的日益重視，農(nóng)村最低生活保障制度也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，見表1。截至2012年底，全國(guó)農(nóng)村低保人數(shù)達(dá)到2 528.7萬戶、5 214.0萬人，比上年增加了454.0萬人，增長(zhǎng)了9.5%。同時(shí)全國(guó)共發(fā)放農(nóng)村低保資金445.0億元，比上年增長(zhǎng)22.6%。2012年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)117.0元/人·月，比上年同期提高了16.2元，增長(zhǎng)了16.1%。農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展的日益完善，在救助農(nóng)村貧困人口，緩解農(nóng)村貧困方面起了不可替代的作用。

注：數(shù)據(jù)來源于民政部發(fā)布2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

1 甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)狀

甘肅省是較早建立起農(nóng)村最低生活保障制度的省份之一。從1996年開始起步探索，到2006年正式建立農(nóng)村最低生活保障制度。甘肅省農(nóng)村低保的覆蓋面不斷擴(kuò)大，低保的人數(shù)不斷增加，低保的標(biāo)準(zhǔn)也隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展不斷提高。2007年底全省享受農(nóng)村低保的人數(shù)為581.2萬人，覆蓋面41.67%。2011年和2012年達(dá)到329.1萬人和343.8萬人。同時(shí)農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)也從2006年的600元增加到了2011年的1 096元，標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)了83%。2006年到2012年7a時(shí)間里，甘肅省農(nóng)村低保人數(shù)增長(zhǎng)了近5.91倍，覆蓋面擴(kuò)大近2倍見表2。2000年，甘肅省經(jīng)過努力使1 000多萬貧困人口圓了時(shí)代的溫飽夢(mèng)。2011年全省貧困人口由756萬人下降至389萬人。甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的建立與完善，有效地遏制了貧困的發(fā)生，更好的保障了貧困人口的基本生活。

注：數(shù)據(jù)來源于2006-2012年甘肅省統(tǒng)計(jì)年鑒。

2 甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低 甘肅省作為西部典型的貧困省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于東中部發(fā)達(dá)省市。2012年甘肅省GDP總量5 650.3億元，在全國(guó)31個(gè)省市中排名第27位。同排名第一的廣東省的57 067.92億元的GDP總量總比，相差近10倍。在農(nóng)村低保資金的投入方面，甘肅省對(duì)農(nóng)村低保資金的投入逐年增加：2007年，甘肅省農(nóng)村低保資金支出25 686.7萬元。2010年和2011年分別達(dá)到226 605.5萬元、307 305.4萬元。雖然甘肅省不斷加大低保資金投入力度，但甘肅省需要救助的貧困人口多，貧困發(fā)生率高，低保資金入不敷出。具體表現(xiàn)在同全國(guó)發(fā)達(dá)省市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相比仍處于較低的發(fā)展水平：北京市2012年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為5 110.15元/人，浙江省為3 857.50元/人。中部地區(qū)的內(nèi)蒙古和山西省分別是2 699.64元/人和

1 719.94元/人，而甘肅省2012年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅為1 424.83年/人。雖然，2008年至2012年甘肅省連續(xù)5a上調(diào)農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，但是同全國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均水平相比，甘肅省的農(nóng)村低保仍存在著保障標(biāo)準(zhǔn)過低，保障覆蓋面過窄的問題，見圖1。

2.2 城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異大 由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)時(shí)期為工業(yè)發(fā)展服務(wù)，從而導(dǎo)致了中國(guó)非均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系。也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展長(zhǎng)期滯后，對(duì)農(nóng)村發(fā)展的投入不足，農(nóng)村貧困人口集中。鑒于此，社會(huì)保障的傾斜面應(yīng)該側(cè)重于農(nóng)村，但是目前城鎮(zhèn)的社會(huì)保障水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的社會(huì)保障水平。2010年，全國(guó)城市低保月保障標(biāo)準(zhǔn)為251元，農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)年平均標(biāo)準(zhǔn)為1 404元，平均每月為117元。而且，城鎮(zhèn)居民在其他的保障項(xiàng)目，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村人口，同時(shí)城鎮(zhèn)居民還享受各種社會(huì)福利和住房保障等優(yōu)惠政策。

從甘肅省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的具體水平來看，城鄉(xiāng)低保的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，見表3。從2007年開始甘肅省連續(xù)5a上調(diào)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，使全省的低保水平不斷提高。2006年到2011年城市低保月平均保障標(biāo)準(zhǔn)從153元上升到225元，農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)從600元上升為1 096元，使保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差水平都接近了全國(guó)的平均水平。雖然城鄉(xiāng)低保的標(biāo)準(zhǔn)都不斷的提高，但是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差異也在不斷的擴(kuò)大。甘肅省年低保標(biāo)準(zhǔn)最高的蘭州市城關(guān)區(qū)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)看分別是3 676/a，1 406/a，城市的低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的2.6倍。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的不同待遇不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于提高農(nóng)民的積極性。

2.3 實(shí)施過程難以做到公開、透明、公正 2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的最權(quán)威性條款。該《通知》對(duì)農(nóng)村低保的對(duì)象范圍、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、資金發(fā)放及實(shí)施原則均作了詳細(xì)的規(guī)定。很大程度上，指導(dǎo)了各地農(nóng)村低保工作實(shí)施的規(guī)范化。甘肅省人民政府在2013年2月17日第二次常務(wù)會(huì)議上討論通過《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》，成為目前甘肅省農(nóng)村低保工作的指導(dǎo)指針。但是，在具體的實(shí)施過程中仍然出現(xiàn)了不少的問題。（1）在低保對(duì)象的確立上。《通知》明確規(guī)定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病、傷殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民?！陡拭C省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》第七條也規(guī)定：農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)行分類施保，根據(jù)具體的情況把低保對(duì)象劃分為三類?？偟膩碚f低保對(duì)象確立的方針就是保障特困家庭的基本生活。根據(jù)當(dāng)?shù)貏澐值摹柏毨Ь€”，低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的即確立為低保對(duì)象。而在具體的實(shí)施中，很難科學(xué)合理的確立低保對(duì)象，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。尤其是在甘肅省，個(gè)別農(nóng)村的貧困人口相對(duì)集中，需要救助的對(duì)象很多，但救助的名額有限。如何確立低保對(duì)象，使真正需要救助的對(duì)象在第一時(shí)間得到救助就成為低保工作的難題。因?yàn)?，我?guó)尚未有一個(gè)統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，各地確立的標(biāo)準(zhǔn)也未必科學(xué)合理，所以在一定程度上使許多貧困對(duì)象被排除在低保范圍內(nèi)。（2）低保的評(píng)選過程不夠公開、透明?！陡拭C省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》第三條規(guī)定，農(nóng)村居民最低生活保障堅(jiān)持?；?，可持續(xù)，重公平，求實(shí)效的方針和應(yīng)保盡保、公平、公正、動(dòng)態(tài)管理的原則。要求受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主評(píng)議后提出初步意見，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批。然后再全村進(jìn)行公示，對(duì)有爭(zhēng)議的對(duì)象要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，認(rèn)真處理。但是在實(shí)際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)低保的評(píng)選過程不甚了解，對(duì)低保的評(píng)選結(jié)果存在著很大的爭(zhēng)議。這都是低保工作在實(shí)施過程中普遍存在的問題。

2.4 缺乏相配套的法律、法規(guī) 2007年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性文件。到目前我國(guó)尚未建立一部完整的《社會(huì)救助法》，有關(guān)農(nóng)村低保的立法方面也較滯后，有關(guān)農(nóng)村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的通知》、《甘肅省建立農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補(bǔ)了關(guān)于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運(yùn)行中凸顯的各種問題，以及從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求入手，我們亟需一部專門的法律法規(guī)的出臺(tái)。使最低生活保障制度在實(shí)行中真正做到有法可依，以期適應(yīng)最低生活保障制度建設(shè)的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)政府和民政部門要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)民生事業(yè)日益重視，在社會(huì)保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會(huì)保障事業(yè)順利進(jìn)行的保證，反之社保事業(yè)將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經(jīng)濟(jì)狀況直接導(dǎo)致了最低生活保障制度在保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省市的水平。在社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行中面臨的最大挑戰(zhàn)就是資金匱乏，籌資渠道單一。因?yàn)橘Y金匱乏，許多地方對(duì)貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補(bǔ)，錢少少補(bǔ)，沒錢不補(bǔ)”的政策。因社保資金投入的不足，導(dǎo)致了最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴(yán)重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進(jìn)程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵。

3 對(duì)策建議

3.1 盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī) 目前全國(guó)尚未建立關(guān)于最低生活保障制度的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地“各自為政”的局面不利于農(nóng)村最低生活保障制度的施行與統(tǒng)一建制?，F(xiàn)有關(guān)低保制度的規(guī)定，效力層次均不高。分別為地方性法規(guī)級(jí)別、地方性規(guī)章級(jí)別、其他規(guī)范性文件級(jí)別。完善立法體系建設(shè)，是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中迫切而重要的一項(xiàng)工作。建立統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》是完善社會(huì)救助制度的關(guān)鍵。最低生活保障制度建設(shè)必須高度重視法制化和規(guī)范化進(jìn)程。要盡快出臺(tái)一部對(duì)低保的對(duì)象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)預(yù)算和管理體制等均做出詳細(xì)規(guī)定的法律。使低保制度在實(shí)施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監(jiān)督、監(jiān)管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實(shí)原則是最低生活保障制度在實(shí)施過程中必須堅(jiān)持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內(nèi)在要求，更是廣大人民的切實(shí)利益所在。因此，我們必須從各個(gè)層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定行使自己的權(quán)利。同時(shí)應(yīng)大力鼓勵(lì)一批專業(yè)化的人才補(bǔ)充到基層的社保隊(duì)伍中，為社保隊(duì)伍增添新鮮的“血液”，使社保隊(duì)伍真正做到組織過硬，專業(yè)化程度高。這樣，在社保制度的具體實(shí)施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。其次，加強(qiáng)群眾對(duì)低保制度的科學(xué)認(rèn)識(shí)。要廣泛的運(yùn)用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒介，使廣大的人民群眾對(duì)最低生活保障制度樹立科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在廣大的農(nóng)村，使更多的農(nóng)民樹立正確的“低保觀”?！安或_保”、不通過非正常渠道搞“人情?！保桓恪拜喠髯f”的“平均主義”。在農(nóng)村中形成“促發(fā)展、反貧困”的進(jìn)取意識(shí)，從根源上解決貧困問題才是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。再者相關(guān)部門一定要加強(qiáng)對(duì)最低生活保障工作的監(jiān)督、監(jiān)管力度。要鼓勵(lì)更多的公民自覺地加入到低保工作的監(jiān)督當(dāng)中。尤其是在低保對(duì)象的評(píng)選過程中，要評(píng)選出在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ拇迕駬?dān)任村干部，參加評(píng)選。要加強(qiáng)信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會(huì)，使每一位村民都積極地參與到低保的評(píng)定過程中?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，要保證他們的合法權(quán)利，這樣才能評(píng)選出大家“認(rèn)可”的低保對(duì)象。另外，要做好低保的“公示”工作，對(duì)有爭(zhēng)議的農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查。相關(guān)監(jiān)督部門要加大檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)的人員，對(duì)低保戶定期走訪、調(diào)查，完善低保的“退出”機(jī)制。真正做到低保制度的公開、公平、真實(shí)、透明，實(shí)現(xiàn)低保工作的動(dòng)態(tài)管理。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度 我國(guó)的社會(huì)救助制度起源于城市，現(xiàn)已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度由于起步晚、起點(diǎn)低，在短時(shí)間內(nèi)很難趕上城市最低生活保障制度的建設(shè)。我們必須分階段，分時(shí)期逐步實(shí)現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經(jīng)過試點(diǎn)、推廣、普及到進(jìn)一步的完善的階段。而農(nóng)村最低生活保障制度啟動(dòng)于1995年，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)停滯不前，發(fā)展緩慢，直到2007年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)完成了建制。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中必須分步驟，有條理的進(jìn)行。鑒于我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致各地的低保水平層次不齊。因此我們應(yīng)首先在農(nóng)村地區(qū)全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應(yīng)該提高低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低保的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌。

3.4 構(gòu)建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行 充足的資金來源是社保制度平穩(wěn)運(yùn)行的保障?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財(cái)政吃緊，社保資金的投入嚴(yán)重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進(jìn)一步健全社會(huì)保障費(fèi)的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵(lì)社會(huì)慈善群體對(duì)低保的參與力度，鼓勵(lì)企業(yè)參與與個(gè)人參與等；再者開展社會(huì)捐贈(zèng)，開展“獻(xiàn)愛心”活動(dòng)?？傊挥匈Y金到位，才能保證低保制度的運(yùn)行朝著健康、有序的方向發(fā)展。

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[7]鄭功成.農(nóng)村社會(huì)保障的誤區(qū)與政策取向[J].理論與實(shí)踐，2003（9）：20-21.

[8]趙海霞，等.甘肅省建立農(nóng)村低保制度的問題和建議[J].中國(guó)農(nóng)業(yè).2007（3）.

[9]孫曉娟.甘肅農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（3）.

[10]王磊.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述（J].理論與改革，2008（6）. （責(zé)編：徐煥斗）

2.4 缺乏相配套的法律、法規(guī) 2007年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性文件。到目前我國(guó)尚未建立一部完整的《社會(huì)救助法》，有關(guān)農(nóng)村低保的立法方面也較滯后，有關(guān)農(nóng)村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的通知》、《甘肅省建立農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補(bǔ)了關(guān)于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運(yùn)行中凸顯的各種問題，以及從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求入手，我們亟需一部專門的法律法規(guī)的出臺(tái)。使最低生活保障制度在實(shí)行中真正做到有法可依，以期適應(yīng)最低生活保障制度建設(shè)的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)政府和民政部門要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)民生事業(yè)日益重視，在社會(huì)保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會(huì)保障事業(yè)順利進(jìn)行的保證，反之社保事業(yè)將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經(jīng)濟(jì)狀況直接導(dǎo)致了最低生活保障制度在保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省市的水平。在社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行中面臨的最大挑戰(zhàn)就是資金匱乏，籌資渠道單一。因?yàn)橘Y金匱乏，許多地方對(duì)貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補(bǔ)，錢少少補(bǔ)，沒錢不補(bǔ)”的政策。因社保資金投入的不足，導(dǎo)致了最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴(yán)重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進(jìn)程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵。

3 對(duì)策建議

3.1 盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī) 目前全國(guó)尚未建立關(guān)于最低生活保障制度的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地“各自為政”的局面不利于農(nóng)村最低生活保障制度的施行與統(tǒng)一建制?，F(xiàn)有關(guān)低保制度的規(guī)定，效力層次均不高。分別為地方性法規(guī)級(jí)別、地方性規(guī)章級(jí)別、其他規(guī)范性文件級(jí)別。完善立法體系建設(shè)，是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中迫切而重要的一項(xiàng)工作。建立統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》是完善社會(huì)救助制度的關(guān)鍵。最低生活保障制度建設(shè)必須高度重視法制化和規(guī)范化進(jìn)程。要盡快出臺(tái)一部對(duì)低保的對(duì)象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)預(yù)算和管理體制等均做出詳細(xì)規(guī)定的法律。使低保制度在實(shí)施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監(jiān)督、監(jiān)管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實(shí)原則是最低生活保障制度在實(shí)施過程中必須堅(jiān)持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內(nèi)在要求，更是廣大人民的切實(shí)利益所在。因此，我們必須從各個(gè)層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定行使自己的權(quán)利。同時(shí)應(yīng)大力鼓勵(lì)一批專業(yè)化的人才補(bǔ)充到基層的社保隊(duì)伍中，為社保隊(duì)伍增添新鮮的“血液”，使社保隊(duì)伍真正做到組織過硬，專業(yè)化程度高。這樣，在社保制度的具體實(shí)施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。其次，加強(qiáng)群眾對(duì)低保制度的科學(xué)認(rèn)識(shí)。要廣泛的運(yùn)用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒介，使廣大的人民群眾對(duì)最低生活保障制度樹立科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在廣大的農(nóng)村，使更多的農(nóng)民樹立正確的“低保觀”?！安或_?！薄⒉煌ㄟ^非正常渠道搞“人情?！?，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農(nóng)村中形成“促發(fā)展、反貧困”的進(jìn)取意識(shí)，從根源上解決貧困問題才是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。再者相關(guān)部門一定要加強(qiáng)對(duì)最低生活保障工作的監(jiān)督、監(jiān)管力度。要鼓勵(lì)更多的公民自覺地加入到低保工作的監(jiān)督當(dāng)中。尤其是在低保對(duì)象的評(píng)選過程中，要評(píng)選出在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ拇迕駬?dān)任村干部，參加評(píng)選。要加強(qiáng)信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會(huì)，使每一位村民都積極地參與到低保的評(píng)定過程中。“群眾的眼睛是雪亮的”，要保證他們的合法權(quán)利，這樣才能評(píng)選出大家“認(rèn)可”的低保對(duì)象。另外，要做好低保的“公示”工作，對(duì)有爭(zhēng)議的農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查。相關(guān)監(jiān)督部門要加大檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)的人員，對(duì)低保戶定期走訪、調(diào)查，完善低保的“退出”機(jī)制。真正做到低保制度的公開、公平、真實(shí)、透明，實(shí)現(xiàn)低保工作的動(dòng)態(tài)管理。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度 我國(guó)的社會(huì)救助制度起源于城市，現(xiàn)已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度由于起步晚、起點(diǎn)低，在短時(shí)間內(nèi)很難趕上城市最低生活保障制度的建設(shè)。我們必須分階段，分時(shí)期逐步實(shí)現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經(jīng)過試點(diǎn)、推廣、普及到進(jìn)一步的完善的階段。而農(nóng)村最低生活保障制度啟動(dòng)于1995年，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)停滯不前，發(fā)展緩慢，直到2007年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)完成了建制。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中必須分步驟，有條理的進(jìn)行。鑒于我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致各地的低保水平層次不齊。因此我們應(yīng)首先在農(nóng)村地區(qū)全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應(yīng)該提高低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低保的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌。

3.4 構(gòu)建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行 充足的資金來源是社保制度平穩(wěn)運(yùn)行的保障?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財(cái)政吃緊，社保資金的投入嚴(yán)重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進(jìn)一步健全社會(huì)保障費(fèi)的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵(lì)社會(huì)慈善群體對(duì)低保的參與力度，鼓勵(lì)企業(yè)參與與個(gè)人參與等；再者開展社會(huì)捐贈(zèng)，開展“獻(xiàn)愛心”活動(dòng)?？傊?，只有資金到位，才能保證低保制度的運(yùn)行朝著健康、有序的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]謝瑞.甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究[D].蘭州大學(xué)，2009.

[2]黃曉峰.對(duì)完善甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的調(diào)查研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2006，6.

[3]元姍姍.農(nóng)村居民最低生活保障探析[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2007（6）：24-27.

[4]賀大姣.構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，3.

[5]馬斌.積極建立農(nóng)村居民最低生活保障制度[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（7）：51-55.

[6]關(guān)信平.論建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的條件、原則及運(yùn)行機(jī)制[J].文史哲，2007（1）：127-133.

[7]鄭功成.農(nóng)村社會(huì)保障的誤區(qū)與政策取向[J].理論與實(shí)踐，2003（9）：20-21.

[8]趙海霞，等.甘肅省建立農(nóng)村低保制度的問題和建議[J].中國(guó)農(nóng)業(yè).2007（3）.

[9]孫曉娟.甘肅農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（3）.

[10]王磊.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述（J].理論與改革，2008（6）. （責(zé)編：徐煥斗）

2.4 缺乏相配套的法律、法規(guī) 2007年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性文件。到目前我國(guó)尚未建立一部完整的《社會(huì)救助法》，有關(guān)農(nóng)村低保的立法方面也較滯后，有關(guān)農(nóng)村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的通知》、《甘肅省建立農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補(bǔ)了關(guān)于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運(yùn)行中凸顯的各種問題，以及從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求入手，我們亟需一部專門的法律法規(guī)的出臺(tái)。使最低生活保障制度在實(shí)行中真正做到有法可依，以期適應(yīng)最低生活保障制度建設(shè)的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)政府和民政部門要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)民生事業(yè)日益重視，在社會(huì)保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會(huì)保障事業(yè)順利進(jìn)行的保證，反之社保事業(yè)將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經(jīng)濟(jì)狀況直接導(dǎo)致了最低生活保障制度在保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省市的水平。在社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行中面臨的最大挑戰(zhàn)就是資金匱乏，籌資渠道單一。因?yàn)橘Y金匱乏，許多地方對(duì)貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補(bǔ)，錢少少補(bǔ)，沒錢不補(bǔ)”的政策。因社保資金投入的不足，導(dǎo)致了最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴(yán)重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進(jìn)程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵。

3 對(duì)策建議

3.1 盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī) 目前全國(guó)尚未建立關(guān)于最低生活保障制度的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地“各自為政”的局面不利于農(nóng)村最低生活保障制度的施行與統(tǒng)一建制?，F(xiàn)有關(guān)低保制度的規(guī)定，效力層次均不高。分別為地方性法規(guī)級(jí)別、地方性規(guī)章級(jí)別、其他規(guī)范性文件級(jí)別。完善立法體系建設(shè)，是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中迫切而重要的一項(xiàng)工作。建立統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》是完善社會(huì)救助制度的關(guān)鍵。最低生活保障制度建設(shè)必須高度重視法制化和規(guī)范化進(jìn)程。要盡快出臺(tái)一部對(duì)低保的對(duì)象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)預(yù)算和管理體制等均做出詳細(xì)規(guī)定的法律。使低保制度在實(shí)施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監(jiān)督、監(jiān)管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實(shí)原則是最低生活保障制度在實(shí)施過程中必須堅(jiān)持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內(nèi)在要求，更是廣大人民的切實(shí)利益所在。因此，我們必須從各個(gè)層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定行使自己的權(quán)利。同時(shí)應(yīng)大力鼓勵(lì)一批專業(yè)化的人才補(bǔ)充到基層的社保隊(duì)伍中，為社保隊(duì)伍增添新鮮的“血液”，使社保隊(duì)伍真正做到組織過硬，專業(yè)化程度高。這樣，在社保制度的具體實(shí)施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。其次，加強(qiáng)群眾對(duì)低保制度的科學(xué)認(rèn)識(shí)。要廣泛的運(yùn)用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒介，使廣大的人民群眾對(duì)最低生活保障制度樹立科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在廣大的農(nóng)村，使更多的農(nóng)民樹立正確的“低保觀”。“不騙?！薄⒉煌ㄟ^非正常渠道搞“人情?！保桓恪拜喠髯f”的“平均主義”。在農(nóng)村中形成“促發(fā)展、反貧困”的進(jìn)取意識(shí)，從根源上解決貧困問題才是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。再者相關(guān)部門一定要加強(qiáng)對(duì)最低生活保障工作的監(jiān)督、監(jiān)管力度。要鼓勵(lì)更多的公民自覺地加入到低保工作的監(jiān)督當(dāng)中。尤其是在低保對(duì)象的評(píng)選過程中，要評(píng)選出在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ拇迕駬?dān)任村干部，參加評(píng)選。要加強(qiáng)信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會(huì)，使每一位村民都積極地參與到低保的評(píng)定過程中?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，要保證他們的合法權(quán)利，這樣才能評(píng)選出大家“認(rèn)可”的低保對(duì)象。另外，要做好低保的“公示”工作，對(duì)有爭(zhēng)議的農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查。相關(guān)監(jiān)督部門要加大檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)的人員，對(duì)低保戶定期走訪、調(diào)查，完善低保的“退出”機(jī)制。真正做到低保制度的公開、公平、真實(shí)、透明，實(shí)現(xiàn)低保工作的動(dòng)態(tài)管理。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度 我國(guó)的社會(huì)救助制度起源于城市，現(xiàn)已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度由于起步晚、起點(diǎn)低，在短時(shí)間內(nèi)很難趕上城市最低生活保障制度的建設(shè)。我們必須分階段，分時(shí)期逐步實(shí)現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經(jīng)過試點(diǎn)、推廣、普及到進(jìn)一步的完善的階段。而農(nóng)村最低生活保障制度啟動(dòng)于1995年，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)停滯不前，發(fā)展緩慢，直到2007年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)完成了建制。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中必須分步驟，有條理的進(jìn)行。鑒于我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致各地的低保水平層次不齊。因此我們應(yīng)首先在農(nóng)村地區(qū)全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應(yīng)該提高低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低保的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌。

3.4 構(gòu)建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行 充足的資金來源是社保制度平穩(wěn)運(yùn)行的保障?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財(cái)政吃緊，社保資金的投入嚴(yán)重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進(jìn)一步健全社會(huì)保障費(fèi)的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵(lì)社會(huì)慈善群體對(duì)低保的參與力度，鼓勵(lì)企業(yè)參與與個(gè)人參與等；再者開展社會(huì)捐贈(zèng)，開展“獻(xiàn)愛心”活動(dòng)?？傊?，只有資金到位，才能保證低保制度的運(yùn)行朝著健康、有序的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]謝瑞.甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究[D].蘭州大學(xué)，2009.

[2]黃曉峰.對(duì)完善甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的調(diào)查研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2006，6.

[3]元姍姍.農(nóng)村居民最低生活保障探析[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2007（6）：24-27.

[4]賀大姣.構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，3.

[5]馬斌.積極建立農(nóng)村居民最低生活保障制度[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（7）：51-55.

[6]關(guān)信平.論建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的條件、原則及運(yùn)行機(jī)制[J].文史哲，2007（1）：127-133.

[7]鄭功成.農(nóng)村社會(huì)保障的誤區(qū)與政策取向[J].理論與實(shí)踐，2003（9）：20-21.

[8]趙海霞，等.甘肅省建立農(nóng)村低保制度的問題和建議[J].中國(guó)農(nóng)業(yè).2007（3）.

[9]孫曉娟.甘肅農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（3）.

[10]王磊.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述（J].理論與改革，2008（6）. （責(zé)編：徐煥斗）