土改探索之一：廣東南海土地股份合作制

張宏

在上世紀90年代鄧小平“南方談話”后，大量外資搶灘廣東，再加上本地大批家庭作坊式小五金廠的涌現(xiàn)，珠三角的土地市場告急，“向農村要土地”成為大勢所趨。1992年，佛山南海在全國率先啟動集體土地股權制改革的探索，在不改變集體土地性質的前提下，將農民承包的土地以使用權入股，組建起集體經(jīng)濟組織，村集體在土地上“種房子”獲得收益，農民則依據(jù)股份享受分紅。這種做法被稱為“南海模式”，并迅速風靡廣東珠三角地區(qū)，佛山、廣州、深圳等地的農村地區(qū)相繼進行了土地股份制改革，有效推動了當?shù)氐墓I(yè)化進程。

如何保障農村集體經(jīng)濟組織和村民所享有的土地增值權益，這是當前土地改革所面臨的現(xiàn)實難題，亦是十八屆三中全會關于土地改革所著重強調的。南海從當初的土地“包產到戶”轉向土地股份制，就是為了應對土地非農化后集體成員的收益分享問題。

時至今日，南海以“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房）改造為突破口，嘗試推動農村集體建設用地流轉，被視為南海的“第三次土地革命”。

集體土地上建新城

冬日的暖陽下，位于南海城市中軸線上的廣佛商貿城中心區(qū)一派繁忙，頗具現(xiàn)代氣息的高層住宅和商品樓在陽光照耀下熠熠生輝。如此場景，讓人難以想象，七年前，這里每天從早到晚都彌漫著塑料燃燒后的刺鼻味，河水發(fā)黑發(fā)臭，位于該片區(qū)的南海大瀝鎮(zhèn)聯(lián)滘社區(qū)更是被稱為“一個被垃圾左右的村莊”。

2007年，在政府主導下，聯(lián)滘片區(qū)開始著手進行“三舊”改造，因牽涉五個村委會15個產權單位的土地，如何進行土地整合、采用何種開發(fā)模式、收益如何分配成為一大難題。聯(lián)滘社區(qū)經(jīng)聯(lián)社社長黃樹榮發(fā)現(xiàn)，平衡各方利益是其中關鍵，“磨破嘴皮，跑斷腿”成為他對那段時光的深刻印象。最終在2008年的最后一天，聯(lián)滘社區(qū)社員股東簽下了土地征用及出租協(xié)議，確定了“將土地以市場價租給政府，社區(qū)只收取土地租金，且租金每三年遞增10%”的開發(fā)方案。

值得一提的是，在土地集體轉國有的過程中，聯(lián)滘人再一次分享地區(qū)發(fā)展紅利——按照南海區(qū)、大瀝鎮(zhèn)的“三舊”改造政策，土地出讓金中的七成返還聯(lián)滘社區(qū)，在提留部分發(fā)展資金后，聯(lián)滘將大部分資金用于居民分紅及福利發(fā)放。“每個股民拿到六萬元的土地出讓金。”聯(lián)滘社區(qū)黨總支書記鐘卓威說。

廣佛商貿城中心區(qū)發(fā)展的利好，讓聯(lián)滘看到了另一種可能——告別初級的土地租賃模式，直接參與到土地終端市場，分享土地利益“大頭”。具體的操作模式，是將集體土地轉為國有建設用地進入市場流轉，并按最終拍賣價格計算總體收益，入股項目開發(fā)，并據(jù)此獲得商貿城中心區(qū)5號、6號、7號地塊物業(yè)建筑面積35%的商業(yè)物業(yè)產權。據(jù)黃樹榮估算，這個面積將達到15萬平方米，收益至少是原本土地租金的七倍以上。

聯(lián)滘村使用的這種開發(fā)模式，被南海其他的片區(qū)廣泛采用。這一模式，既實現(xiàn)了農村集體建設土地與國有用地的同價同權，也保障了社區(qū)成員的正當收益，且收益更為增加。有專家就表示，南海這一做法對不少城鄉(xiāng)接合部“如何對待集體土地”的問題有普遍的借鑒意義。

與此同時，新的農地流轉方法也在不斷探索中。1月8日，南海區(qū)集體土地交易中心、集體產權交易中心、集體經(jīng)濟股權管理交易中心揭牌成立，標志著南海農村集體土地由鎮(zhèn)村兩級交易變?yōu)閰^(qū)鎮(zhèn)村三級平臺交易。特別是集體土地交易中心，其被定位為南海集體建設用地流轉交易場所?！拔磥恚诜弦?guī)劃和用途管制的前提下，已核發(fā)所有權和使用權證的集體建設用地，必須進入中心掛牌流轉，力爭實現(xiàn)與國有土地同地、同價、同權。”南海區(qū)相關負責人表示，“以前我們的流轉方式集中在出讓、出租的層面上，建立這個交易中心，也是想對土地流轉方式繼續(xù)深化和拓展，考慮轉讓、轉租和抵押。”

農村集體經(jīng)營性建設用地直接在交易平臺上“招拍掛”，提高了交易的公開化、透明度，也將有力促進土地交易的增值。在一份由國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長劉守英等四位專家署名的調研報告中，評價南海推動集體建設用地進入市場“開創(chuàng)了集體建設用地上的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式，也為農民分享城鎮(zhèn)化進程的土地增值收益提供了機遇”。

股權固化保收益

土地股份制改革的制度創(chuàng)新，促進了南海的快速工業(yè)化、城市化，也讓“南海模式”聞名全國，村民則憑股權分享土地非農化的增值收益，鼓了錢袋子。

但是，在推行農村土地股份制之初，南海等地并未對村集體經(jīng)濟的股權進行清晰劃分，而隨著村集體和經(jīng)濟組織通過出租物業(yè)、集約化經(jīng)營土地所獲得的收益不斷累積，農民的分紅也急速膨脹，一個50歲的村民，每年甚至可以拿到7萬—8萬元的分紅。高額分紅之下，利益糾紛如影隨形，“外嫁女”、“農轉非”等能不能分紅等問題引發(fā)多方爭議。

為此，南海從2010年開始探索以戶為單位進行“股權固化”改革試點。在股權固化之前，各試點地首先對農村集體經(jīng)濟資產產權和集體經(jīng)濟組織的成員身份進行了“兩確權”。然后，再按照村民年齡分發(fā)股份份額，份額一旦確定，以后永不改變，即使以后村內有小孩出生、家庭人員死亡、嫁入媳婦或嫁出女兒，整個村的總股權數(shù)也不再增加或減少。同時，村中分紅不再發(fā)到單個股東的賬戶，而是整個家庭的賬戶上，賬戶上標明每個股東所占數(shù)額。對于新增人口，雖沒有股份，但以自愿為原則，可一次性出錢購買村集體的福利。

當然，股權固化還只是第一步，如何保證農村集體經(jīng)濟的活力，促進集體資產的再積累、再投資是南海所面臨的下一步任務。劉守英認為，南海的股權固化改革是一次典型的帕累托制度改進，同時，他也指出，改革最終還必須進行成員權紐帶和資產股份制紐帶的分割，促進集體資產向現(xiàn)代企業(yè)制度轉軌。

對于南海的這一探索，如何傳導到全國范圍，其他地區(qū)如何學習借鑒。浙江大學土地管理系教授楊遴杰向記者表示，實行土地股份制改革是有前提條件的，沿海省份的農村，人多地少，人均耕地可能只有幾分，但經(jīng)濟發(fā)達，農民甚至有自己的工廠產業(yè)，不依靠種地為生，所以農民一般都愿意將土地流轉出去獲得收益。

南海區(qū)委政策研究室副主任莊少偉也指出，適合設立土地股份制的地區(qū)需滿足三個條件，一是農村干部管理水平高，二是農民無須依附于土地，三是要有分配。這既對基層組織的治理機制與能力提出了要求，也對農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化提出了要求。