收益分配是土地改革的核心

張曉山

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。農(nóng)民擁有的最大的財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地，包括農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、未利用地等。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。

農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)村村民自治制度等制度的創(chuàng)立與發(fā)展都與農(nóng)村土地制度息息相關(guān)，農(nóng)村土地制度的變革將會(huì)引發(fā)其他基本制度的相應(yīng)變化?！稕Q定》就農(nóng)村土地制度的變革提出了一系列具有創(chuàng)新性和突破性的政策舉措?！稕Q定》提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)?！?/p>

《決定》的提法具有重大的政策含義，抓住了當(dāng)前我國(guó)土地制度的核心矛盾，但是具體落實(shí)則需要全面綜合的政策措施來(lái)配套。

五年前，十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2011年12月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出：我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

但是，五年來(lái)，這方面的政策措施進(jìn)展緩慢。原因可能在于這個(gè)問(wèn)題涉及全局性、深層次的矛盾和問(wèn)題，只有全面深化改革，才有可能推進(jìn)。

大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額，這就必然涉及中央政府與地方政府之間財(cái)力與事權(quán)的劃分、土地財(cái)政和土地金融等關(guān)鍵性問(wèn)題。

土地財(cái)政和土地金融難以持續(xù)

2004年后，國(guó)有土地“招拍掛”政策出臺(tái)，土地出讓的市場(chǎng)化進(jìn)程加速。此后土地出讓收入便不斷創(chuàng)下新高，在國(guó)民收入分配格局扭曲的情況下，土地財(cái)政與土地金融逐漸成為地方政府謀發(fā)展的重要財(cái)源。

根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，征地和拆遷補(bǔ)償支出與補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出兩項(xiàng)之和占國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出總額的比例從2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2011年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出為32931.99億元，包括征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?3629.97億元，占支出的71.8%。2012年，土地出讓收入安排的支出28418億元，其中征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘蚤_(kāi)支占地方土地出讓支出總額的比重上升到79.6%。

土地補(bǔ)償支出所占比例越來(lái)越高，甚至收不抵支。同時(shí)，在征收農(nóng)民土地補(bǔ)償問(wèn)題上，“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的方法并不能從根本上解決問(wèn)題，反而給群眾提供了一種誤導(dǎo)性的預(yù)期，陷入“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的怪圈，導(dǎo)致社會(huì)矛盾越加激烈。很明顯土地財(cái)政和土地金融已經(jīng)不可持續(xù)。

從被動(dòng)增加補(bǔ)償?shù)街鲃?dòng)實(shí)現(xiàn)雙贏

我們不妨來(lái)看看這樣一個(gè)例子。2013年12月20日，深圳歷史上第一塊原農(nóng)村集體用地成功上市。該地歸寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)所有，占地面積為1.45萬(wàn)平方米，由深圳市方格精密器件有限公司以底價(jià)1.16億元競(jìng)得。土地收益的70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區(qū)股份有限公司所有。

對(duì)于村集體土地出讓收益，政府提供了兩種分配方式，一種是由政府和村集體各分50%，另一種則是政府分70%、村集體分30%，另外，村里再持有20%的物業(yè)面積，而鳳凰社區(qū)選擇的是第二種。鳳凰社區(qū)主任文永昌認(rèn)為，第一種方式是一錘子買賣，第二種方式則為社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了來(lái)源。項(xiàng)目建成后，該項(xiàng)目總建筑面積的20%由競(jìng)得人無(wú)償移交鳳凰股份合作公司。這20%的建筑面積——即13980平方米產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)中，食堂2000平方米、宿舍11980平方米，建筑成本按食堂每平方米2500元、宿舍每平方米2600元計(jì)算，該部分產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)合計(jì)建造成本達(dá)3614.8萬(wàn)元。

如果按照深圳寶安的這種方案，地方政府與農(nóng)村集體在土地收益上基本上還是對(duì)半分成，參照2012年征地和拆遷補(bǔ)償支出與補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出兩項(xiàng)之和占國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出總額53.8%的比例，地方政府的凈收益并沒(méi)有減少，但地方政府避免了大量交易成本和摩擦成本，社區(qū)集體獲得了可持續(xù)發(fā)展的資產(chǎn)收益。這可以說(shuō)是一種漸進(jìn)、平緩的改革方式，是一種雙贏的格局。

中央對(duì)保障農(nóng)民獲得土地增值收益，曾多次通過(guò)文件和講話加以明確。如2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》就提出：“必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害?！?/p>

法律法規(guī)亟待修改

隨著中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)疏解和輻射，以及郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，郊區(qū)土地級(jí)差地價(jià)正快速上升。

近年來(lái)，許多農(nóng)村地區(qū)都在進(jìn)行探索，通過(guò)農(nóng)民集體自主開(kāi)發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)，這既滿足了市場(chǎng)剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設(shè)用地資源。所獲土地增值的級(jí)差地價(jià)收益有利于農(nóng)民分享土地增值收益，能更好地保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益，增加農(nóng)民收入。

但是，包括前面談及的深圳寶安的案例等許多做法，實(shí)際上都違背了《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定。

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”，這就為地方的探索從政策上提供了依據(jù)。中央的政策導(dǎo)向意味著現(xiàn)有法律法規(guī)的一些規(guī)定已經(jīng)滯后于農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，需要盡快修改相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)的政策措施。