謝楠
第二次世界大戰(zhàn)之后,中國臺灣地區(qū)人口增長勢頭迅猛。為有效控制人口增長,臺灣推行了與大陸計劃生育政策類似的“家庭計劃”政策,取得顯著效果。
緣起
臺灣地區(qū)在1945年光復(fù)后,受戰(zhàn)后“嬰兒潮”、死亡率下降及國民黨退臺等諸多因素影響,人口呈現(xiàn)快速增長趨勢,人口自然增長率長期保持在36‰左右,并在1951年達到了38.4‰的歷史最高值(見圖1)。臺灣地區(qū)人口總數(shù)也從1945年的600萬迅速增加到1951年的800多萬,并在1958年突破1000萬。
迅速膨脹的人口給臺灣社會帶來了巨大的壓力,島內(nèi)部分有識之士如臺灣大學(xué)教授陳正祥開始在媒體上發(fā)文呼吁,主張節(jié)制生育、控制人口。島內(nèi)“中國農(nóng)村復(fù)興委員會”(下簡稱“農(nóng)復(fù)會”)向社會發(fā)行《幸福家庭》小冊子,提倡生育安全期方法,推行“家庭計劃”,但反響并不好。當(dāng)時臺當(dāng)局還一直夢想“反攻大陸”,強調(diào)民眾必須“增產(chǎn)報國”,同意節(jié)制生育的政府官員極少。但主張節(jié)制生育的人士并沒有放棄,一方面與美國合作開展人口研究工作,研究婦女生育率、嬰兒死亡率等問題,為倡導(dǎo)節(jié)制生育做理論準(zhǔn)備;另一方面,于1954年成立民間團體“中國家庭計劃協(xié)會”(FPAC),在“農(nóng)復(fù)會”的支持下,率先在部分鄉(xiāng)村地區(qū)作小規(guī)模節(jié)育宣傳。(見圖1)
1955年,臺灣稻米減產(chǎn)導(dǎo)致糧食供應(yīng)緊張,這引起了島內(nèi)部分“民意代表”對人口政策的關(guān)切。臺當(dāng)局對節(jié)制生育的態(tài)度有所松動,“臺灣省主席”嚴(yán)家淦表示民間組織推行的“家庭計劃”并不違法。1956年臺灣第一次人口普查結(jié)果公布,顯示二戰(zhàn)后10年間人口平均出生率為44‰,這進一步引發(fā)了島內(nèi)輿論對人口過快增長的憂慮。1959年,擔(dān)任“農(nóng)復(fù)會”主委的蔣夢麟發(fā)表“讓我們面對日益迫切的臺灣人口問題”一文,再度呼吁推行家庭計劃及節(jié)制生育的必要性,激起各界熱烈討論。1964年,臺當(dāng)局開始全面推行“家庭計劃”工作,專門成立“臺灣省衛(wèi)生處家庭衛(wèi)生委員會”,負(fù)責(zé)策劃、推動并執(zhí)行“家庭計劃”。第二年,臺“行政院”首次將“家庭計劃”列入“臺灣經(jīng)濟建設(shè)四年計劃”。至此,臺灣“家庭計劃”從民間呼吁正式成為政府行為,開始在島內(nèi)全面實施。
特征
臺灣地區(qū)實施的“家庭計劃”政策具有重視宣傳教育、普遍使用計生產(chǎn)品、配套政策嚴(yán)密、強制性較小的特點,對抑制島內(nèi)人口過快增長、推動婦女生育率快速下降起到了積極的作用。與大陸自上而下強力推動的計劃生育相比,臺灣實施的“家庭計劃”堪稱是一場靜悄悄的生育革命。
臺灣“家庭計劃”的實施內(nèi)容主要包括兩個方面:首先是自上而下通過深入宣傳教育,使民眾了解“家庭計劃”的意義和內(nèi)容;其次是為愿意實施節(jié)育的家庭提供低價的有效避孕工具,包括宮內(nèi)避孕器“樂普”等計生產(chǎn)品。
深入基層、宣傳“家庭計劃”的人員主要是“臺灣省衛(wèi)生處家庭衛(wèi)生委員會”雇傭培訓(xùn)的“家庭衛(wèi)生工作員”,其中絕大多數(shù)由護士、助產(chǎn)士擔(dān)任。對于當(dāng)時的臺灣基層社會而言,節(jié)育仍屬于禁忌話題,難以啟齒,加之傳統(tǒng)的“多子多?!庇^念根深蒂固,致使宣傳工作推廣極為艱難。因此,“家庭計劃”的領(lǐng)導(dǎo)者通過研究,決定先以30歲以上、已生育3個子女且其中至少1人為男孩的婦女作為主要宣傳對象,以宣傳孕前衛(wèi)生為名義,上門家訪傳授節(jié)育觀念和知識、推廣避孕工具,后期再逐步推廣至青年夫婦和適齡未婚男女青年。這種極富針對性和技巧性的宣傳策略逐漸打開了局面,使“家庭計劃”逐步在島內(nèi)基層社會扎下了根。
此外,“家庭計劃”的宣傳手段還包括給新婚夫婦發(fā)放《新婚家庭手冊》、設(shè)立節(jié)育知識咨詢電話專線、針對工人及在校學(xué)生等團體組織開展團體教育等多種形式,并特別針對不同人群特點制定相應(yīng)宣傳策略,如針對農(nóng)村不識字的女性,根據(jù)她們下午兩點到四點愛聽?wèi)蚯鷱V播的特點,購買廣播時段進行宣傳。
臺灣“家庭計劃”的另一個重要特點就是根據(jù)不同時期人口形勢的變化及時調(diào)整人口政策目標(biāo),同時更換針對性的宣傳口號。在19 64年前后開始啟動“家庭計劃”時,主要從衛(wèi)生角度進行推廣宣傳,口號為“實施家庭計劃,促進家庭幸?!?,并不直接提少生孩子。1967年,針對普遍存在的多胎生育情況,臺當(dāng)局提出“五三”口號,希望民眾婚后3年才生育、間隔3年再生育、最多不超過3個孩子、33歲前全部生完;1969年又進一步提出“子女少、幸福多”。1971年,隨著出生率的穩(wěn)步下降,臺當(dāng)局希望將總體生育水平穩(wěn)定在平均一對夫婦生兩個孩子的水平,因此“兩個孩子恰恰好,男孩女孩一樣好”及“三三三一”的口號被相繼提出?!叭弧敝富楹?年生第一個小孩,過3年再生一個。
從1984年開始,臺灣總和生育率降到人口替代率之下(一般而言,一對夫婦平均生育兩個孩子就能基本保證人群實現(xiàn)替代延續(xù))??紤]到生育率過低將導(dǎo)致人口老化、勞動力不足,臺當(dāng)局認(rèn)為不應(yīng)再強調(diào)緩和人口增長,而應(yīng)促進人口合理成長。1989年,臺灣家庭計劃的口號由“兩個孩子恰恰好,一個不嫌少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓚€孩子恰恰好,一個嫌太少”。臺“衛(wèi)生署”在制定1991至1994年的新家庭計劃時,把“施行避孕,計劃生育,優(yōu)生保健”的方針調(diào)整為“建立和諧家庭,認(rèn)識家庭生活周期,計劃生育及優(yōu)生保健”。家庭計劃的工作重點開始發(fā)生轉(zhuǎn)移,計劃生育降到第二位。
如果以“控制人口快速增長,有效節(jié)制生育”作為臺灣“家庭計劃”的主要政策目的,那么到上世紀(jì)90年代初,臺灣“家庭計劃”政策就已經(jīng)實現(xiàn)歷史使命,取而代之的是注重人口均衡發(fā)展、重視性別平等的新型人口政策。
臺灣“家庭計劃”政策強制性并不明顯,即便是在臺當(dāng)局節(jié)制生育愿望最迫切的上世紀(jì)六七十年代,1969年所頒布的第一個“家庭計劃”條文性政策法令“人口政策綱領(lǐng)”也明確指出,“國民得依其自由意愿,實施家庭計劃”,但這并不意味著臺當(dāng)局只有宣傳一種手段。實際上,臺當(dāng)局的人口調(diào)控政策隨著社會發(fā)展及臺當(dāng)局對社會經(jīng)濟調(diào)控能力的增強而逐步完善。1983年,臺灣當(dāng)局修正了“人口政策綱領(lǐng)”,公布“加強推行人口政策方案”。修正案中不僅有原則性強的強制性法令,更以多種措施直接抬升了夫婦生育多胎的經(jīng)濟成本,促使個體進一步調(diào)整生育行為。如對生育第三個及以上子女不給予生育補助和保險;生育第三個以上子女者自行負(fù)擔(dān)生育醫(yī)療費用等。
深獲好評
一般來說,隨著社會形態(tài)由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變,女性受教育程度的提升及勞動參與率的提高、養(yǎng)育子女成本的上漲、節(jié)育技術(shù)的擴散等都會逐漸降低婦女的生育意愿。而外在人口政策的實施也會對婦女的生育行為產(chǎn)生影響。臺灣地區(qū)的總和生育率之所以在1951-1983年間出現(xiàn)快速的下降(見圖2),除受外在社會經(jīng)濟環(huán)境變化影響,與當(dāng)?shù)卣菩械摹凹彝ビ媱潯闭呙芮邢嚓P(guān)。(見圖2)
二戰(zhàn)之后,臺灣社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,推動了臺灣由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)大家庭體系逐步瓦解,婦女受教育年限逐步提高,婦女就業(yè)率大幅提升。在臺灣社會轉(zhuǎn)型背景下,“家庭計劃”政策的深入實施,有力改變了臺灣地區(qū)婦女的生育意愿,延遲了生育的時間、壓縮了生育孩子的個數(shù)。如圖1所示,僅從1964-1972年,粗出生率便由34.5.‰下降至24.2‰,8年間下降了千分之十多,這是極為罕見的。更重要的是,臺灣地區(qū)總和生育率的快速下降并沒有產(chǎn)生嚴(yán)重的出生性別比失衡,這是殊為難得的。相比而言,大陸所實施的嚴(yán)格計劃生育政策,一方面確實促進了生育率的快速下降,但另一方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的出生嬰兒性別比失衡問題,將對未來產(chǎn)生一系列深遠(yuǎn)的影響。
臺灣“家庭計劃”成效顯著,在國際上深受好評。1987年、1992及1997年美國人口危機委員會(后改為國際人口行動委員會)連續(xù)三次將臺灣“家庭計劃”實施績效評為全世界95個發(fā)展中國家的第一名。在1970年代,許多發(fā)展中國家還紛紛派遣人員赴臺觀摩學(xué)習(xí),甚至在島內(nèi)成立國際訓(xùn)練中心,將臺灣“家庭計劃”的相關(guān)經(jīng)驗向全世界推廣。
臺灣“家庭計劃”政策采取尊重民眾自主意愿、注重宣傳教育、結(jié)合經(jīng)濟誘導(dǎo)機制的綜合措施,有效影響了個體生育意愿。這對大陸調(diào)整人口調(diào)控政策大有啟發(fā)。
然而,雖然臺灣通過實施“家庭計劃”在較短的時間內(nèi)有效控制了人口增長的勢頭,促使生育率迅速下降,推動臺灣人口增長類型快速由“高出生低死亡”模式向“低出生低死亡”模式轉(zhuǎn)變。但臺灣總和生育率下降至更替水平后繼續(xù)下探,處于超低生育水平,即便采取各種鼓勵生育的政策但依然難見起色。這導(dǎo)致臺灣地區(qū)人口結(jié)構(gòu)日趨失衡,老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,甚至未來幾年內(nèi)就將出現(xiàn)人口負(fù)增長。這使研究者逐漸開始反思“家庭計劃”政策是否對人口問題的復(fù)雜性及人口政策的前瞻性考慮不足。