權(quán)威、法治權(quán)威與中國的未來

李清偉

內(nèi)容摘要：當代中國的權(quán)威類型是一種混合型的權(quán)威統(tǒng)治，其中傳統(tǒng)、個人和法律都在對政治過程產(chǎn)生權(quán)威影響。這一過程是中國社會現(xiàn)代化過程中必然出現(xiàn)的一種權(quán)威統(tǒng)治狀態(tài)，它是一種正當?shù)男螒B(tài)。但是隨著現(xiàn)代化的進一步推進，這種混合型的權(quán)威統(tǒng)治類型所依賴的統(tǒng)治要素，在結(jié)構(gòu)上將會發(fā)生變化，法律將取代傳統(tǒng)和個人而成為其中最重要的國家治理工具，法治型權(quán)威將成為未來發(fā)展的走向。如何才能從這種混合型的權(quán)威統(tǒng)治轉(zhuǎn)向法治型權(quán)威呢？出路在于實現(xiàn)法治優(yōu)先之治國方略，通過法律的正當程序邁向法理型統(tǒng)治權(quán)威。

關(guān)鍵詞：權(quán)威 混合型權(quán)威 法治權(quán)威 正當?shù)姆沙绦?/p>

一、權(quán)威和法律權(quán)威的詞源

什么是權(quán)威？為什么需要權(quán)威？法治需要權(quán)威嗎？如果需要，法治需要什么樣的權(quán)威？所有這些，都構(gòu)成了本文的前提性知識。那么，什么是權(quán)威呢？在古漢語中，權(quán)威意指權(quán)力和威勢。根據(jù)《辭海》的解釋：“權(quán)威含有尊嚴、權(quán)力和力量的意思，主要指人類社會在實踐過程中形成的具有威望和支配作用的力量。” 〔1 〕根據(jù)維基百科的定義，“權(quán)威”一詞來自拉丁語中的“auctoritas”，意指發(fā)明、建議、觀點、影響或命令。在英語中，“權(quán)威”一詞用來意指國家賦予的權(quán)力（以國會議員、法官、警察等的形式）或某一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)知識（某人可能成為某一學(xué)科的權(quán)威）賦予的權(quán)力?！? 〕在哲學(xué)上，“權(quán)威”一詞通常與權(quán)力交替使用。不過，它們的含義不同。權(quán)力被界定為影響某人做某事的能力；權(quán)威是指合法性的主張，行使這種權(quán)力的正當性和權(quán)利。

在法學(xué)中，“權(quán)威”是指：“允許；行使權(quán)力的權(quán)利；執(zhí)行和實施法律的權(quán)利；要求完全服從的權(quán)利，命令的權(quán)利。它通常與權(quán)力為同義語?！?〔3 〕“法律權(quán)威”則是指：“一種法律制度或體系以及其中的每項原則或規(guī)則，如果其存在是根據(jù)或來自于該國憲法所確認的一個或多個法律淵源，并且在執(zhí)行和被遵守的過程中，該原則和規(guī)范本身顯示出了它們是權(quán)威性的原則和規(guī)范，我們就可稱它們是有權(quán)威的?！?〔4 〕除此之外，法定權(quán)威，又稱合理性權(quán)威、合理性統(tǒng)治、法律統(tǒng)治或官僚統(tǒng)治，它是一種統(tǒng)治形式，其權(quán)威或統(tǒng)治體制主要依賴法律的合理性、法律的合法性和官僚體制。20世紀的現(xiàn)代國家，大多都是理性的法律權(quán)威。〔5 〕著名法學(xué)家約瑟夫·拉茲（Joseph Raz）認為：“權(quán)威是改變理由的能力”，“權(quán)威的本質(zhì)要求服從，即使我們認為這種服從與行為理由相沖突。由此可見，服從權(quán)威毫無理性可言?！?〔6 〕

在社會學(xué)中，權(quán)威則意味著控制與整合。美國社會學(xué)家T.帕森斯（T. Parsons）認為：“權(quán)威是控制與參與實現(xiàn)集體目標有關(guān)的社會成員行動的制度化權(quán)利的綜合體……權(quán)威是整合集體的既定模式與層次的制度化。這些既定模式是有效與合法的集體行動的基本條件?！?〔7 〕詹姆斯·科爾曼（James Coleman）認為，權(quán)威是“擁有控制他人行動的權(quán)利。如果說甲對乙在某些方面具有權(quán)威地位，意即甲有權(quán)在某些方面控制乙的行動” 〔8 〕。

從以上這些概念中，權(quán)威涉及如下要素：權(quán)力、力量、命令與服從、統(tǒng)治、控制與整合等等，而這些要素均處在社會關(guān)系中。恩格斯在《論權(quán)威》中曾說：“……權(quán)威，是指把別人的意志強加于我們；另一方面權(quán)威又以服從為前提的?！?〔9 〕在這里，權(quán)威是一種意志服從關(guān)系。它內(nèi)在地要求“一方面是一定的權(quán)威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們所必需的，而不管社會組織以及生產(chǎn)和產(chǎn)品流通賴以進行的物質(zhì)條件是怎樣的” 〔10 〕。

二、權(quán)威與國家治理：邁向法治型權(quán)威

現(xiàn)代國家的治理是否需要權(quán)威？如果需要，需要什么樣的權(quán)威？對這些問題的回答，構(gòu)成了國家學(xué)說、政治學(xué)說、法律學(xué)說的核心內(nèi)容。人類社會自從進入了有組織的社會以來，隨著國家、政府、統(tǒng)治者（或執(zhí)政者）成為必要，統(tǒng)治的合法性問題始終存在，人們總是在尋找一種正當性的權(quán)威，或者正統(tǒng)性的權(quán)威逐步形成了這樣一種共識，即正統(tǒng)的就是正當?shù)臋?quán)威，就是合法性的權(quán)威。至于何為正統(tǒng)、優(yōu)良的道德、神授、世襲、武力和法律等，都是正統(tǒng)的備選。亞里士多德說：“君主政體的發(fā)生起源于君主或其家族的優(yōu)異才德和卓絕的功勛，因而樹立了他們特殊的地位。” 〔11 〕此處強調(diào)的是作為正統(tǒng)的道德與功勛。柏拉圖曾說：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。” 〔12 〕此處則強調(diào)作為正統(tǒng)的法律?？梢哉f，以上這些正統(tǒng)，在當今世界各國的政治體制中，都有典型的例證。

由于正統(tǒng)的多樣性，也就決定了權(quán)威統(tǒng)治的多樣性。對馬克斯·韋伯（Max Weber）而言，統(tǒng)治無異于“發(fā)號施令的權(quán)威型權(quán)力” 〔13 〕。在韋伯看來，統(tǒng)治包含了統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的相互關(guān)系，“相信一種統(tǒng)治制度具有正當性的信念有助于穩(wěn)定一種權(quán)威關(guān)系，而且還標志著各種統(tǒng)治制度之間非常真實的差異。如同一切享有凌駕于其同伴之上的優(yōu)勢者一樣，當權(quán)者們也想把他們自己的地位當做是‘正當?shù)?，把他們的?yōu)勢當做是‘理所應(yīng)當?shù)?，而且把多?shù)人的服從解釋為‘應(yīng)得的命運” 〔14 〕。只有三種類型的權(quán)威統(tǒng)治是合法性的權(quán)威，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。每一種正當統(tǒng)治類型都對應(yīng)著一種具體的統(tǒng)治方式。傳統(tǒng)型統(tǒng)治對應(yīng)著家長式統(tǒng)治方式，個人魅力型統(tǒng)治對應(yīng)著領(lǐng)袖集權(quán)統(tǒng)治，而法理型統(tǒng)治則對應(yīng)著“官僚制”統(tǒng)治方式。不僅如此，在歷史上，“人們發(fā)現(xiàn)這些統(tǒng)治的‘純粹類型總是處于混合狀態(tài)中，一種統(tǒng)治制度中的某些相異之物，是與體制結(jié)構(gòu)的修改和正當性信念的變更有關(guān)系的”。〔15 〕比如，個人魅力型統(tǒng)治是敵視規(guī)則和傳統(tǒng)的，但是，門徒們卻總是希望看到領(lǐng)袖人物的非凡地位保存于日常生活中。每一統(tǒng)治類型都有內(nèi)在的自我保護因素，這些因素產(chǎn)生于對統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間關(guān)系的正當性的信念。倘若統(tǒng)治者未能實踐他們借以證明自己統(tǒng)治是正當有理的準則，就會破壞大眾對這些準則的信念。結(jié)果是，一切統(tǒng)治制度都將改變性質(zhì)。由于門徒們自行其是，規(guī)則和傳統(tǒng)發(fā)展起來，使門徒們有意為之效力的克里斯瑪發(fā)生性質(zhì)變化。在法理型統(tǒng)治之下，統(tǒng)治者本身就需服從法律；如果他表面上服從，實際上借此無限擴大他的統(tǒng)治，他就會逐漸損害那種維系合法秩序的信念。在傳統(tǒng)統(tǒng)治之下，如果統(tǒng)治者運用專斷的發(fā)號施令的權(quán)力，使自己凌駕于這些權(quán)力教給他的傳統(tǒng)之上，他就會損害對神圣傳統(tǒng)的信念。同樣，當領(lǐng)袖人物在門徒隨從眼中無法證實自己之時，他就喪失了他的權(quán)威。〔16 〕可見，在國家治理過程中，每一種權(quán)威治理方式都有其優(yōu)勢和劣勢；由于國家治理涉及的因素極其復(fù)雜，純粹的權(quán)威治理類型并不常見，常見的治理權(quán)威是一種混合型的狀態(tài)，即以一種權(quán)威治理模式為主，同時其他權(quán)威治理模式的一些要素也在發(fā)揮作用。

盡管如此，現(xiàn)代國家治理的可靠的權(quán)威治理模式是法理型權(quán)威治理模式。換句話說，現(xiàn)代國家的治理一般采用法律的治理。在一個國家社會經(jīng)濟生活中，應(yīng)當確立法律的權(quán)威，形成法律在社會生活中被普遍遵守的狀態(tài)。那么，什么是法律權(quán)威呢？就法律權(quán)威的含義而言，它是指法律在社會生活中普遍有效，法律在社會生活中得以實現(xiàn)。湯姆·R.泰勒（Tom R. Tyler）認為，法律要具有權(quán)威性是指法律規(guī)則及其決定必須影響那些受它們所規(guī)制的那些人的行為?！?7 〕在憲政理念下，法律權(quán)威則更傾向于官方行為與法律保持一致。換句話說，法律對于政府行為規(guī)制的有效性?！傲椪^念無論在內(nèi)容上還是來源上，當然都絕對不是革命的。它不過意味著一個受法律限制的政府，通過憲法保證來維護公民自由。這體現(xiàn)在各種權(quán)利法案上，它們都被納入新憲法中，通常被認為是新憲法最重要的組成部分，這絕不是要體現(xiàn)新的、革命的人民權(quán)力，相反，其所以令人感到必要，乃是為了制約政府的權(quán)力，即便是在新成立的政治體中。一部權(quán)利法案……‘使人民有權(quán)對抗地球上的一切政府，無論是一般意義上的政府，還是某個特定的政府；一切正義的政府都不能拒絕它，或閃爍其詞?！?〔18 〕

在法理型權(quán)威的社會中，法律成了編織社會關(guān)系的正當理由。基于理性主義的假設(shè)，所有社會關(guān)系皆由形式化的法律（成文法）來調(diào)整，包括通過憲法來規(guī)定國家治理者的地位，公眾對國家治理者的權(quán)威地位（治理權(quán)威）的認同。其不是基于血統(tǒng)論、世襲制或情感依戀，而是根據(jù)人們普遍認同法律對權(quán)威關(guān)系的規(guī)定。在這個意義上，法理型權(quán)威是依憲而治的。通過憲法把政治權(quán)力公開化，達到權(quán)力去魅之效；通過法律規(guī)定權(quán)力行使的程序，權(quán)力運行置于陽光下，打破了權(quán)力神秘。與之相伴的是，政治和權(quán)力運行成為人們生活的組成部分，而不再是少數(shù)人的游戲。由于憲法和法律已經(jīng)昭示了權(quán)力的來源，公眾皆知權(quán)力來自于人民，權(quán)力屬于人民，權(quán)力的行使應(yīng)當為了人民。在這樣的背景下，權(quán)力的享有者，也就是國家的治理者必須關(guān)照民意，做到最大可能的公開，權(quán)力不可能再保留任何的神秘。進一步地，作為國家的治理者，他們的個人私密也被媒體和其他監(jiān)督者進行必要的限制，他們也變成了一個世俗的人，一個活生生的人，而不再是神。正如韋伯所言：“在法律的統(tǒng)治類型中，人們服從由法律創(chuàng)立的非人格化秩序及其主權(quán)者，這種統(tǒng)治具有在該秩序賦予的范圍內(nèi)行使權(quán)力的特征?！?〔19 〕

三、當代中國的權(quán)威與法律：有權(quán)威，但法治不足

就當代中國的權(quán)威關(guān)系而論，可以簡單地歸結(jié)為當代中國有權(quán)威統(tǒng)治，但法律權(quán)威不足。當代中國的國家治理模式，是一種混合型的權(quán)威模式，而不是一種純粹的權(quán)威治理模式。有學(xué)者認為，在新中國成立初期，中國出現(xiàn)了“發(fā)展可行的法律體制，并使行政程序規(guī)范化” 〔20 〕的趨勢。這個時期，中國正處在一種政治統(tǒng)治整體崩潰和瓦解的時期，社會正經(jīng)歷著巨大的變革。但是這種趨勢并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。之所以這樣，原因在于當時對中國應(yīng)當建構(gòu)一個什么類型的統(tǒng)治權(quán)威存在著根本分歧：是依照個性化特質(zhì)來建構(gòu)起魅力型的統(tǒng)治類型，還是按照科層制建構(gòu)成法理型的統(tǒng)治類型？“對于一些人來說，社會主義的建立和發(fā)展意味著管理制度的程序化，而在其他一些人看來，如果過分強調(diào)技術(shù)性要求，就會降低人的主體價值。” 〔21 〕作為新中國成立時期的政治家，“出于對科層制體制本質(zhì)的警覺，以及對其效率的懷疑，他愿意承擔精神導(dǎo)師的責任，而回避程序化運作過程中可能產(chǎn)生的有條不紊和按部就班、乃至于鈍化了民眾的士氣。所以，他寧可與群眾發(fā)展直接溝通關(guān)系。這就產(chǎn)生了兩種不同的選擇。一種是訴諸所謂韋伯式的‘工具理性，依靠程序、專家、技術(shù)管理社會……另一種則訴諸‘價值理性，主要依靠精神價值、個性化的直接社會動員，以及‘克里斯瑪式的個人魅力對民眾的感召。” 〔22 〕從制度實踐上看，“毛澤東時代，是中國當代政治領(lǐng)導(dǎo)類型由個人魅力型向法理型轉(zhuǎn)變的準備期。不僅他個人，當時中國許多各級領(lǐng)導(dǎo)以及一般民眾，對法理型權(quán)威基礎(chǔ)還缺乏心理上的適應(yīng)與準備?！?〔23 〕

改革開放以后，中國的統(tǒng)治類型發(fā)生了變化，這種變化始于民主與法治的興起。鄧小平曾說：“如果一個黨，一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，并不很健康?！?〔24 〕他甚至說：“現(xiàn)在看來，我的分量太重，對黨和國家不利，有一天就會很危險?！?〔25 〕可見，這個時期的國家領(lǐng)導(dǎo)人，已經(jīng)認識到靠“一兩個人的威望”和“我的分量”來治理國家已經(jīng)遇到了危機。認識到這種危機是中國社會統(tǒng)治類型轉(zhuǎn)移的前提，但往哪個方向轉(zhuǎn)？則是一個大問題。鄧小平明顯地感覺到這種危機，并指出出路在于法律在社會生活中的權(quán)威地位的確立。為此，他提出社會主義民主與法治的主張，這就意味著中國社會的統(tǒng)治類型向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。

20世紀80年代以來的中國社會進步，很大程度上是在中國的權(quán)威統(tǒng)治類型向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)換的過程中進行的。但這一進程注定是復(fù)雜的，不會一帆風順。因為一個現(xiàn)代化國家的建設(shè)，不可能齊頭并進，而是存在著優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。中國的現(xiàn)代化也不例外，由于當時國家的經(jīng)濟水平較低，國家優(yōu)先考慮的是經(jīng)濟增長，而經(jīng)濟的進一步增長有賴于與之相匹配的體制，以一方面滿足通過社會動員被調(diào)動起來的人的期望值，另一方面去調(diào)整種種不公正的財富分配關(guān)系，但國家與社會在短期內(nèi)又無法建立比較健全的體制。這就使得人們的期望受挫，引起人們對社會價值的懷疑和不滿，大眾交流媒介尤其是一些激進知識分子的主張對這種感覺的放大，加之政府的軟弱和一些官員的腐敗，政府便成了遷怒的對象，改革政治體制的要求高漲。然而，由于落后國家在政治上也處在發(fā)展階段，缺乏恰當?shù)挠行侄稳ヌ幚磉@些問題，政府在這種巨大的社會壓力面前，或者停滯不前，或者倒退，因而激起民眾更大的不滿，暴力沖突或稍為溫和的一些抗拒秩序的行為由此發(fā)端?！?6 〕

中國的法治建設(shè)的實踐也已證明，建立法理型權(quán)威統(tǒng)治類型并非易事。尤其是在政黨與國家在國家治理過程中的同構(gòu)性，決定了在國家治理過程中，國家治理所需要的官僚科層制度所尋求的自治性與政黨的政治動員之間頻頻發(fā)生沖突。這就是說，在國家治理過程中，政黨通過政治動員來實現(xiàn)執(zhí)政的目標；而國家治理則要求依照法律來治理，它內(nèi)在地要求政黨應(yīng)當在法律內(nèi)活動。換句話說，政黨必須守法，它內(nèi)在地排斥政黨通過政治動員實現(xiàn)執(zhí)政目的的做法。正是由于這種內(nèi)在的沖突，使得中國法治建設(shè)的道路顯得特別困難。由于前述沖突的存在，加上社會中存在的黨政官員貪腐案件的發(fā)生，人們更加清楚地認識到靠個人的統(tǒng)治不可靠，只有依靠制度，依靠法律才是真正的出路。對執(zhí)政黨來說也是如此，執(zhí)政者也異常困惑：為什么一個繁榮發(fā)展的中國不能平抑民眾中存在的不滿情緒？不是因為執(zhí)政黨的理念不夠好，而是政治的手段不能令人信服，人們常常帶著不信任態(tài)度看待現(xiàn)實中發(fā)生的公共事件或熱點案件。不信任已成為一種常態(tài)，重拾信任又不能依靠傳統(tǒng)的社會動員方式，依法治國已成為不二選擇，維系這一權(quán)威所仰賴的是一切行動的合法性，包括政黨行為也必須具有合法性。總之，在當代中國，就權(quán)威而言，中國社會是有權(quán)威的，也是有公共秩序的。但這種權(quán)威缺乏法律的權(quán)威，這種公共秩序也不是完全依照法律建立起來的公共秩序，它仍然是一種混合的權(quán)威，其中個人的權(quán)威和法律兩者都在起作用。這種有權(quán)威而缺乏法治權(quán)威的狀態(tài)，也是一種正常的狀態(tài)。勞倫斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）認為：“無論如何定義法律，法律都是權(quán)威的一個維度。但法律并不等同于權(quán)威。許多種類的權(quán)威并沒有法律的地位，也不依據(jù)法律來行使。實際上，某些權(quán)威在立場上與法律不同，甚至與法律相反……在某些特定的社會中，法律與權(quán)威形式的真實關(guān)系通常是相當復(fù)雜的。只有在簡單的社會中，才可以把法律與權(quán)威作為基本相同的事物加以對待?！?〔27 〕

這種有法律而法治不足的狀態(tài)隱藏著潛在的危機和風險。這種危機表現(xiàn)為官方制定的法律失靈所引發(fā)的官方行為失信于民的道德風險。換句話說，它將導(dǎo)致官方成為不守信、不信守承諾的風險，這種風險帶來民眾對官方的不信任，它內(nèi)在地影響著當代中國的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在社會生活的方方面面已經(jīng)法律化的背景下，公眾的物質(zhì)利益的需求和其他精神生活的需要得到了某種程度上的滿足。但是，人們還有一種更強烈的愿望和期待，那就是希望把這種富裕的物質(zhì)生活、精神生活能夠延續(xù)下去的秩序化的需求。與人民的這種長期的秩序化的需求相比，官方所能提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)卻使人們心里不踏實。

當代中國有權(quán)威，但缺乏法治權(quán)威的現(xiàn)狀的另一種表述是，當代中國社會生活的方方面面已經(jīng)法律化了，中國用了差不多30年的時間完成了西方國家在19世紀完成的社會生活法律化過程，但是法律在社會生活中并沒有獲得普遍的信任。因此，中國社會基本完成了法律的形式化進程，但還沒有完全充分地進入法治化階段。根據(jù)弗里德曼的理解，法律化現(xiàn)象“采取三種明顯的形式。第一種形式與‘責任爆炸有關(guān)，它所基于的前提是，商業(yè)組織、政府機構(gòu)等類型的組織在從事活動時，應(yīng)受法律調(diào)控，如對他人造成傷害，不應(yīng)在法律上享有豁免權(quán)，不應(yīng)不負法律責任。第二種形式與‘正當程序革命有關(guān)，它所基于的前提是，大型組織（尤其是政府組織）不得在法律上實施影響人們生活的行為，除非人們有機會進行申辯或者對抗。第三種形式是這樣的理念，即凡被宣稱為不正義的事務(wù)，不應(yīng)僅僅由于該事務(wù)的性質(zhì)而超越法律之外” 〔28 〕。

四、法治的權(quán)威：從法律化走向法治化

法治型權(quán)威是一種純粹類型的統(tǒng)治權(quán)威，而當代中國處在建設(shè)社會主義法治國家的進程中，其統(tǒng)治權(quán)威是一種混合型的權(quán)威。作為維系權(quán)威統(tǒng)治關(guān)系的要素，除了法律之外，還有其他異質(zhì)因素?！?9 〕韋伯認為，從混合型權(quán)威到作為純粹權(quán)類型的法理型權(quán)威轉(zhuǎn)化，通常需要長期的過程。根據(jù)韋伯的解釋，法理型統(tǒng)治是一種依靠官僚和法定程序的政治統(tǒng)治?！?0 〕它內(nèi)含著這樣的要素：符合理性的、形式化的法律；普遍的法律信任；法律運行的官僚體制；法定程序。

首先，從合理性的形式化的法律要素而言，中國已經(jīng)具備了這一條件。當代中國，社會生活已經(jīng)法律化了，中國社會主義法律體系已經(jīng)形成，它標志著中國社會已經(jīng)具備了法理型權(quán)威的基礎(chǔ)?！?1 〕2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長的吳邦國宣布：“黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成?！彼鼧酥局梢呀?jīng)滲透到社會生活的方方面面，社會生活已經(jīng)離不開法律的保障，人們的行為也無時無刻不在受到法律的約束和規(guī)范?！拔覈审w系的構(gòu)成是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在內(nèi)的由七個法律部門組成的統(tǒng)一整體。截至目前，除憲法外，共制定現(xiàn)行有效法律240多件、行政法規(guī)700多件、地方性法規(guī)8600多件、自治條例和單行條例700多件?！?〔32 〕這是法理型權(quán)威統(tǒng)治的基礎(chǔ)條件，也是形式化的基本要求。

其次，就普遍的法律信任而言，當代中國還沒有形成法律信任的狀態(tài)。在現(xiàn)實生活中，政策大于法的問題還很突出。在當今混合型的法律化權(quán)威條件下，從形式上看，所有的重大決策都是通過法律完成的。而事實上法律實施的狀況非常令人擔憂，“既有的法律和制度不能得到嚴肅對待和有效實施，是一個長期存在的問題”，“法律實施的問題幾乎存在于所有法律部門”，相比較而言，“經(jīng)濟和行政類的法律執(zhí)行情況更差”?！?3 〕社會上流傳著這樣的說法，“立法不少，執(zhí)法不好”，“立法如林，執(zhí)法無人”，“經(jīng)濟要上，法律要讓”等等，這些都成了法律在社會生活中實現(xiàn)狀況不佳的真實寫照。〔34 〕信法、依法的意識還很淡薄，遇到問題想到的還是找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)。另外，司法腐敗、法官貪腐的事件時有曝光。所有這些都表明，在社會生活法律化之后，完全法治化還沒有到來。中國社會的權(quán)威統(tǒng)治類型表現(xiàn)為混合型權(quán)威類型。法理型權(quán)威最重要的特征是強調(diào)領(lǐng)袖也要守法，政治精英也要守法，國家要依據(jù)既定規(guī)則來治理。在法理型權(quán)威下，統(tǒng)治的過程或者國家治理的過程如同機器在運作，一切都按照既定的法律規(guī)則運行，沒有來自個人，特別是沒有政治精英的干預(yù)，因為政治精英也是這臺無聲的機器的一個零部件。在這個意義上，法理型統(tǒng)治是理性的、規(guī)則化的。法理型統(tǒng)治相信法律，即使有權(quán)威的人也只有在法律規(guī)則之下才有發(fā)布命令的權(quán)力。人們普遍遵守法律，信守法律，法律代表了一種大家都遵守的普遍秩序。處在從混合型權(quán)威向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)變過程中的國家，中國的權(quán)威根據(jù)包括法律、政黨政策、政治領(lǐng)袖等三個方面，形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的權(quán)威統(tǒng)治類型。雖然政黨的活動遵守在法律的范圍內(nèi)活動的原則，但是，由于原則自身的缺陷，事實上政黨活動越界的情形是國家治理過程的常態(tài)。從20世紀80年代開始，中共中央就提出黨應(yīng)當在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)活動，事實上就已經(jīng)開始了向法治優(yōu)先轉(zhuǎn)化的過程。

再次，就法律運行的官僚體制而言，中國已經(jīng)滿足了這一條件。中國的官僚體制已經(jīng)非常完備地建立起來了，立法、行政和司法等機構(gòu)已經(jīng)按照憲法和組織法建立起來。官僚制又稱為科層制，是馬克斯·韋伯通過對工業(yè)社會的觀察歸納出來的建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的組織模式。官僚制的優(yōu)勢包括：第一在于它嚴格的效率取向。官僚制是精確、迅速、明確、可持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性和嚴格服從的，因而富有效率。第二，它主要依靠法律和程序。韋伯認為，官僚制的理性體現(xiàn)在它的“形式主義”精神。形式化的、非人格化的普遍主義精神是組織文化的精髓，形式化的法律與明晰的規(guī)則確定了機構(gòu)與個人的權(quán)限范圍與職責內(nèi)容，個人服從法律與組織規(guī)則，不攙雜個人私情。第三，它強調(diào)專業(yè)知識與專業(yè)技術(shù)。官僚制要求組織內(nèi)部的從業(yè)人員具有專業(yè)技術(shù)與專業(yè)知識背景，這對于提高組織效率和追求公平精神大有裨益。第四，官僚制具有普適性。韋伯認為，官僚制“形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù)，純粹從技術(shù)上看可以達到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統(tǒng)治形式上最合理的形式” 〔35 〕。在當代中國，官僚制存在于一切現(xiàn)代組織之中，包括政黨、政府、企業(yè)、工會、社會團體等。在官僚制中，服從是實現(xiàn)組織目標的手段，下級選擇服從，是因為他們認為規(guī)章或秩序是實現(xiàn)目標最好的方法，因而遵從秩序?？梢?，當代中國已經(jīng)建立起官僚制的統(tǒng)治。問題在于沒有克服官僚制可能帶來的官僚主義或者官僚陋習?！?6 〕如何改變這種狀態(tài)，仍需平衡效率與秩序之間的關(guān)系。

最后，在程序意義上，中國未來的權(quán)威類型一定是程序性優(yōu)先的權(quán)威類型。因而，在法律化時代的中國，在邁向法理型權(quán)威的過程中，當務(wù)之急是通過正當程序達成權(quán)力制約的法治之路。其使命在于逐步實現(xiàn)法治權(quán)威，當代中國的法治應(yīng)當從形式化操作，通過法律形式化的技術(shù)路線，實現(xiàn)法治化的目的價值。之所以要走通過正當程序邁向法治權(quán)威，原因在于現(xiàn)代規(guī)制國家的出現(xiàn)必然要求正當?shù)姆沙绦颉！?7 〕這是因為在工業(yè)化的社會中，管制性的政府或國家對公民的影響幾乎滲透到每一個角落，加深了政府對公民社會生活的控制。在政府和公民的互動關(guān)系中，不可避免地產(chǎn)生了摩擦和損害。私有財產(chǎn)權(quán)，作為個人相對于國家保持獨立身份的根本保障，也是區(qū)分社會內(nèi)部私人與公共領(lǐng)域的界線，更是市民社會中公民自由的基礎(chǔ)。而管制國家的出現(xiàn)使得個人對國家的依附日益加深，越來越多的平民依賴政府給付而不是私有財產(chǎn)維持生活。這就給自由、獨立、崇尚個人奮斗的現(xiàn)代價值和生活方式帶來了威脅。一旦這種危險變成現(xiàn)實的沖突，就要求運用正當?shù)姆蛇^程，來解決政府與公民之間的沖突。

不僅如此，隨著現(xiàn)代國家行政化的加劇，在業(yè)已模糊的私人和公共領(lǐng)域之間確立一條中間地帶，成為個人獨立的保障。要實現(xiàn)這一目標，只有走正當法律程序之路。法律的正當程序，更為準確地說應(yīng)當是“法律的正當過程”。法律的正當過程又分為實體性正當過程和程序性正當過程。實體性正當過程要求政府必須為其行為提供正當化的理由，主要適用于對立法和政策的正當性審查。程序性正當過程的核心則在于對政府權(quán)力的行使施加最基本的程序性要求，即政府權(quán)力的行使過程必須滿足某種最低限度的公平，“專注于政府政策執(zhí)行的方法和程序，保證政府施加管制或懲罰的過程的公正性” 〔38 〕。在當代中國，法律的正當程序既有實體正當性的要求，又有程序正當性的要求。本文所涉及的正當法律程序主要是指程序性正當或正當?shù)姆沙绦颉Ｋ^正當?shù)姆沙绦?，其最初的形式和途徑是告知、說明理由、聽取申辯和公職人員在與所處理事務(wù)有利害關(guān)系時回避。但20世紀中期以后，公開、透明、公眾參與在正當法律程序中占有越來越重要的地位。美國是正當法律程序的典范，〔39 〕歐盟及其成員國，如德國、意大利、英國、法國、荷蘭、丹麥、芬蘭，以及亞洲的日本、韓國、印度和中國臺灣、中國香港等國家和地區(qū)都在20世紀60年代以后或21世紀初陸續(xù)制定了《信息公開法》。在沒有制定專門“信息公開法”和“透明政府法”的許多國家，則在其行政程序法典中專門規(guī)定了政務(wù)信息公開和公眾參與制度?？梢?，公開、透明、公眾參與已構(gòu)成現(xiàn)代正當法律程序的基本的、甚至是不可或缺的內(nèi)容。2008年，我國的《政府信息公開條例》生效，標志著我國通過正當?shù)姆沙绦蚧蜻^程已經(jīng)啟動。

法理型權(quán)威最適合和平時期采用，它適合人類社會的大多數(shù)，這種權(quán)威的好處是利于穩(wěn)定。我國社會正在建設(shè)社會主義法治國家，這個過程也是社會不斷現(xiàn)代化的過程。我國社會現(xiàn)代化過程不可能在短期內(nèi)完成，它需要一個過程，而這一過程需要在穩(wěn)定的社會背景下完成。