黨內(nèi)法規(guī)寫作試述

閻杰+高鴻雁

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）于2013年5月27日發(fā)布，它是中國共產(chǎn)黨第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”，也是黨內(nèi)法規(guī)寫作的準(zhǔn)則。本文擬依據(jù)《制定條例》，結(jié)合相關(guān)范文，試就黨內(nèi)法規(guī)的寫作加以述說。

一

黨內(nèi)法規(guī)一詞，由毛澤東于1938年首次提出，1990年起在黨中央文件中正式使用。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。從這個定義可以看出，黨內(nèi)法規(guī)的主體是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門、省級黨委，其他黨組織及其部門沒有制定權(quán)；客體是黨組織和黨員；功能在于維護(hù)黨內(nèi)秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系；性質(zhì)屬于黨內(nèi)規(guī)章制度。

從效力等級上看，黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)。其中，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，也是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，具有最高效力；準(zhǔn)則、條例效力僅次于黨章。中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省級黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)，效力低于中央黨內(nèi)法規(guī)。

黨內(nèi)法規(guī)具體名稱的含義是：黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，其中規(guī)則多用于規(guī)范各級黨組織的議事決策和工作制度機(jī)制，如《中國共產(chǎn)黨中央國家機(jī)關(guān)各部門機(jī)關(guān)紀(jì)律檢查委員會工作規(guī)則》；規(guī)定著眼于提出原則要求、行為規(guī)范、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和政策措施，如《中共陜西省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的規(guī)定》；辦法側(cè)重于規(guī)定有關(guān)方法、步驟和措施，如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》；細(xì)則對貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)作出更具體的規(guī)定和解釋，如《湖南省黨政機(jī)關(guān)公文處理工作細(xì)則》。

黨內(nèi)法規(guī)有兩個主要特征：一是權(quán)威性。作為黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)由高層法定作者制發(fā)，“法”的色彩很濃，一經(jīng)發(fā)布就產(chǎn)生很強(qiáng)的效力，所屬黨組織和黨員必須嚴(yán)格遵守。二是條款性。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條款形式表述，一條一個內(nèi)容，便于人們的閱讀、理解和記憶；通篇條連，顯出清晰的條理性。這就不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件。

二

黨內(nèi)法規(guī)一般包括下列內(nèi)容：

（一）名稱。即該黨內(nèi)法規(guī)的文種，在標(biāo)題和篇首說明。如《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》。

（二）要制定目的和依據(jù)。制定目的即制定該黨內(nèi)法規(guī)所達(dá)到的結(jié)果，常用“為”或“為了”領(lǐng)起，往往起筆交代；制定依據(jù)即所依照的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律、法規(guī)，用“根據(jù)”或“依據(jù)”等領(lǐng)起，寫在第一條。制定目的和依據(jù)，可寫兩個或其中一個。有時接著寫“結(jié)合實際（或‘結(jié)合×××××實際）”，后面常寫“制定本××”或“特作如下規(guī)定”。如：“為了發(fā)展黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)生活，堅持民主集中制原則，增強(qiáng)黨的生機(jī)活力，保障黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例”（《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》）。

（三）適用范圍。即必須依照執(zhí)行或應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行該黨內(nèi)法規(guī)的對象。前者多置于篇首，有時放在篇末，寫“本××適用于×××××”，如“本條例適用于違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)追究的黨組織和黨員”（《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》）；后者多置于篇末，寫“×××××參照本××執(zhí)行”，如“公開遴選參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）工作人員，參照本辦法執(zhí)行”（《公務(wù)員公開遴選辦法（試行）》）。

（四）具體規(guī)范。即該黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的遵守事項，這是正文的核心部分，需要分若干篇（或編）、章、節(jié)、條表述。如《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》就“對要求入黨的積極分子的培養(yǎng)教育”、“預(yù)備黨員的接收”、“預(yù)備黨員的教育、考察和轉(zhuǎn)正”、“發(fā)展黨員工作的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律”等事項作出具體規(guī)定。

（五）解釋機(jī)關(guān)。即主要負(fù)責(zé)該黨內(nèi)法規(guī)解釋的機(jī)關(guān)，多在篇末標(biāo)明，寫“本××由×××××解釋（或‘負(fù)責(zé)解釋）”。

（六）施行日期。即該黨內(nèi)法規(guī)的生效時間，多是最后一條注明。有的發(fā)布之日立即生效，寫“本××自發(fā)布（或公布、頒布、印發(fā)）之日起施行”；有的從發(fā)布到施行要隔一段時間，寫“本××自××××年×月××日起施行”；有的不規(guī)定具體的施行日期。

補(bǔ)充說明兩點：一是有時交代該黨內(nèi)法規(guī)實施辦法、實施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定以及其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的制定及備案，如“中央紀(jì)委、中央組織部可以根據(jù)本條例制定實施細(xì)則或者單項規(guī)定”（《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》）。二是說明廢止的舊黨內(nèi)法規(guī)名稱、發(fā)布機(jī)關(guān)和發(fā)布日期，把它寫在施行日期之后。如“本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。1995年發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、2006年發(fā)布的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》同時廢止”（《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》）。

三

黨內(nèi)法規(guī)的格式由標(biāo)題、署名和日期、正文等項目構(gòu)成。

（一）標(biāo)題。主要有四種寫法：一是組織名稱、事由、文種，如《教育部關(guān)于執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的實施辦法》；二是適用范圍、事由、文種，如《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》；三是組織名稱、文種，如《中國共產(chǎn)黨章程》；四是事由、文種，如《干部教育培訓(xùn)工作條例》。此外，有時在文種前寫“若干”二字，如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》；屬于暫行、試行、補(bǔ)充的黨內(nèi)法規(guī)在標(biāo)題中或標(biāo)題后注明，如《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》。

（二）署名和日期。在標(biāo)題正下方寫該黨內(nèi)法規(guī)通過的會議名稱和日期或發(fā)布機(jī)關(guān)名稱和日期，并外加圓括號，如《中共甘肅省委常委會關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》在標(biāo)題正下方寫“（中共甘肅省委常委會2012年12月23日通過）”。有些發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的通知中已說明通過的會議名稱和日期或發(fā)布機(jī)關(guān)名稱和日期，所以在黨內(nèi)法規(guī)中不再署名、寫日期。

（三）正文。這是黨內(nèi)法規(guī)的主體部分。目前常用以下三種寫法：一是總綱+章條式?？偩V居前，做總的闡述；正文居后，分若干章條具體規(guī)定，這種寫法只用于黨章?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》的總綱概述了黨的性質(zhì)、黨的指導(dǎo)思想、中國特色社會主義道路、黨的基本路線、黨的建設(shè)四項基本要求、黨的領(lǐng)導(dǎo)等，接著在正文分11章對“黨員”、“黨的組織制度”、“黨的中央組織”、“黨的地方組織”、“黨的基層組織”、“黨的干部”、“黨的紀(jì)律”、“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”、“黨組”、“黨和共產(chǎn)主義青年團(tuán)的關(guān)系”、“黨徽黨旗”作了53條規(guī)定。二是章條式。適用于條文較多的黨內(nèi)法規(guī)。全文分若干章，具體排列是：總則，第一章，概述制定目的和依據(jù)、重要名詞解釋、依照執(zhí)行范圍、基本原則、主管機(jī)關(guān)等；分則，中間各章，載明具體規(guī)范，如《環(huán)境保護(hù)部黨組工作規(guī)則》第二至六章分別規(guī)定“組織制度”、“理論學(xué)習(xí)”、“議事和決策”、“民主生活會”、“組織紀(jì)律和黨風(fēng)廉政建設(shè)”；附則，最后一章，規(guī)定參照執(zhí)行范圍、實施辦法（或?qū)嵤┘?xì)則、補(bǔ)充規(guī)定）和其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的制定及備案、解釋機(jī)關(guān)、施行日期、廢止的舊黨內(nèi)法規(guī)等。章條式在各章內(nèi)分若干條，條寫成“第×條”依次表述。三是條陳式。適用于條文較少的黨內(nèi)法規(guī)。寫法有：前言+條陳，第一段是前言，從第二段起分條陳述；前言+條陳+結(jié)尾，第一段是前言，第二段至倒數(shù)第二段分條陳述，最后一段是結(jié)尾；條陳貫底，從第一段起就分列若干條，直至最后一段，如《中國共產(chǎn)黨河北省委員會黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案細(xì)則》分19條予以表述。此外，如有必要可以采用篇章（或編章）式、章節(jié)式的寫法，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》共178條，正文分3編15章。

條文很多的黨內(nèi)法規(guī)，有時在正文前列目錄，標(biāo)出各部分的序數(shù)和小標(biāo)題，起導(dǎo)讀作用。

需要強(qiáng)調(diào)的是，黨內(nèi)法規(guī)寫作是一項非常重要的工作，應(yīng)當(dāng)方向正確，內(nèi)容明確，邏輯嚴(yán)密，表述準(zhǔn)確、規(guī)范、簡潔，具有可操作性；還要按照規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、備案、清理與評估的程序，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化和科學(xué)化水平，從而充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的保障與促進(jìn)作用。

（摘自《應(yīng)用寫作》）