人如何城鎮(zhèn)化

覃愛(ài)玲

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議2013年12月12日至13日在北京與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議套開(kāi)，將“新型城鎮(zhèn)化”這一總理就任后就一直熱倡的政策概念，正式帶入了規(guī)劃和落實(shí)層面。

根據(jù)這次會(huì)議透露的信息，此輪城鎮(zhèn)化政策的兩大主要內(nèi)容是，以解決目前半工半農(nóng)的農(nóng)民工市民化身份為主要對(duì)象的“人的城鎮(zhèn)化”，和以規(guī)劃約束、平衡區(qū)域分布、集約、綠色等提高質(zhì)量為目標(biāo)，解決目前中國(guó)粗放式和不平衡的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀。

此前，影響深遠(yuǎn)的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的大量政策中，新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地改革這兩個(gè)互相聯(lián)系的政策議題也是令輿論產(chǎn)生最大想象空間的議題。圍繞它們，經(jīng)濟(jì)界和政策解讀者們預(yù)想出了種種異常美好宏大的前景，包括，幾億農(nóng)民工市民化可能帶來(lái)的天量投資和消費(fèi)支出；農(nóng)民退出農(nóng)村后，資本接手農(nóng)地可能帶來(lái)的規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)效益；大量宅基地可買(mǎi)賣(mài)后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地海量增加等等。巨額投資、消費(fèi)和土地，這些最令當(dāng)前市場(chǎng)興奮的詞語(yǔ)組合在一起。

然而，剝開(kāi)許多似是而非的話語(yǔ)，認(rèn)真分析可以發(fā)現(xiàn)，此輪城鎮(zhèn)化仍有需要引起重視的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)量

按照官方統(tǒng)計(jì)，中國(guó)2012年的城鎮(zhèn)人口已達(dá)7.1億，城鎮(zhèn)化率52.6%，基本達(dá)到世界平均水平。而且每年持續(xù)有1000多萬(wàn)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右。

中國(guó)城鎮(zhèn)化的規(guī)模，在世界發(fā)展史上是空前的。對(duì)這一巨大潮流進(jìn)行一定規(guī)劃和管控，對(duì)于執(zhí)政黨和中央政府而言，是現(xiàn)實(shí)需要。

目前中國(guó)的城市化的主要問(wèn)題包括，土地財(cái)政沖動(dòng)下，土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了一系列鬼城、空城；農(nóng)民工收入不足以支撐其在大中城市和沿海地區(qū)等就業(yè)地的完整生活，呈現(xiàn)出典型的半工半農(nóng)家庭結(jié)構(gòu)，引起留守兒童和留守老人等社會(huì)問(wèn)題；城市化人口主要集中在特大城市和東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了擁堵污染等大城市病等。

為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，中央城鎮(zhèn)化會(huì)議給出的解決方案是，推進(jìn)已在城內(nèi)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民工市民化；提升已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的東部城市的質(zhì)量；同時(shí)，通過(guò)三橫兩縱的城市群規(guī)劃，從政策導(dǎo)向上支持人口向中西部城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)分散，減小發(fā)達(dá)地區(qū)城市人口壓力。這些都可以用“調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量”兩點(diǎn)來(lái)概括。

國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)，將此輪新型城鎮(zhèn)化政策的未來(lái)路徑概括為四個(gè)方面，即以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以提高城市綜合承載力為支撐，以制度改革為保障。

英文中，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同一個(gè)詞，即urbanization。特別地要用上“鎮(zhèn)”之一字，反映決策層希望主體農(nóng)民工所留區(qū)域之一是中小城市和中心鎮(zhèn)，不到已經(jīng)過(guò)分擁擠的大城市中“添堵”。這正與“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的戶(hù)籍改革政策相匹配。

按照會(huì)議要求，城鎮(zhèn)建設(shè)用地、特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主，并相當(dāng)引人注目地提出，要實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，“加強(qiáng)中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。最近大規(guī)模的投資西部鐵路，顯然亦是整體戰(zhàn)略的一部分。從國(guó)家層面上，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有了整個(gè)國(guó)家空間結(jié)構(gòu)布局的考量。

引導(dǎo)人口向中西部城市城鎮(zhèn)化，改善目前過(guò)于集中的城市化趨勢(shì)，聽(tīng)起來(lái)不錯(cuò)。在北上廣之外，尋找中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第四極”，也曾是上屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重大構(gòu)想。但是，如何能保證人口真正向這些地區(qū)集聚，并非易事。北上廣等一線城市以及長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)仍然是較高收入就業(yè)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的首選。此前的“東北大開(kāi)發(fā)國(guó)策”和“京津冀一體化”戰(zhàn)略，都沒(méi)有根本改變這個(gè)態(tài)勢(shì)。

目前這種與中國(guó)城鎮(zhèn)化大勢(shì)“逆襲”的愿想，能有多大實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)，尚存疑問(wèn)。

三個(gè)“1億人”

從中央決策層的角度來(lái)看，一個(gè)重大結(jié)構(gòu)性矛盾是，中國(guó)有2.6億農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)城。此次出臺(tái)整體城鎮(zhèn)化政策的過(guò)程中，中央官員和接近決策層的專(zhuān)家一直強(qiáng)調(diào)，新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“人的城鎮(zhèn)化”，以打壓一聽(tīng)到“城鎮(zhèn)化”概念就征地建房，讓農(nóng)民“上樓”的各地風(fēng)潮。

2013年12月24日閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議，細(xì)化地提出了3個(gè)“1億人”的城鎮(zhèn)化具體政策內(nèi)容，即“到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成”。

這些具體的政策中，棚戶(hù)區(qū)改造相對(duì)而言較易完成。而進(jìn)城農(nóng)民工落戶(hù)城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，變數(shù)較大。

在“市場(chǎng)化”和“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的輿論中，許多人希望以“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”為名，讓農(nóng)民賣(mài)掉在農(nóng)村的宅基地和農(nóng)地，拿著啟動(dòng)資金進(jìn)城消費(fèi)。

將戶(hù)籍和社會(huì)保障作為農(nóng)民工市民化的主要政策施力點(diǎn)，似乎設(shè)定了一個(gè)前提，即目前中國(guó)城市化質(zhì)量不高的主要原因是城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的。

而現(xiàn)實(shí)是，低工資和高城市化生活成本，才是農(nóng)民工無(wú)法在城市正常生活的根本原因。低端工業(yè)品的低利潤(rùn)，不足以支持工人在就業(yè)地完整的家庭生活，必須加上其家庭成員的另一半在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入，才能構(gòu)成一個(gè)相對(duì)可持續(xù)的小康生活—長(zhǎng)期研究“三農(nóng)”問(wèn)題的華中科技大學(xué)教授賀雪峰將這種半工半農(nóng)的結(jié)構(gòu)稱(chēng)為中國(guó)農(nóng)民工家庭的典型結(jié)構(gòu)。

某種意義上，所謂的農(nóng)民工進(jìn)城，絕大部分該進(jìn)的都進(jìn)了，落不落戶(hù)，他們都基本生活在就業(yè)地的城鎮(zhèn)之中，只在春節(jié)或年紀(jì)較大后才會(huì)回到鄉(xiāng)村。解決半工半農(nóng)問(wèn)題，很大程度上是解決農(nóng)民工父母和子女的進(jìn)城問(wèn)題。

如果只是試圖通過(guò)外在的政策，將無(wú)法正常在城市完整生活的農(nóng)民工家庭從形式上轉(zhuǎn)移進(jìn)城，失去鄉(xiāng)村作為退路，其結(jié)果很可能是將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌抢锏亩Y(jié)構(gòu)，產(chǎn)生拉美式的城市貧民窟。endprint

更重要的是，一些中老年農(nóng)民留在農(nóng)村，可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而一旦進(jìn)城，城里能否提供這樣大量的工作，是一大挑戰(zhàn)。而資本下鄉(xiāng)可能進(jìn)一步推高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，使得城市生活的成本更高。

目前，僅有少量技術(shù)工人的工資能夠超過(guò)所謂“白領(lǐng)”等一般辦公室人員，以及一些外來(lái)經(jīng)商活動(dòng)，收入較好的人口，有望成為此輪城鎮(zhèn)化的目標(biāo)人群?，F(xiàn)實(shí)是，如果收入能夠支撐正常生活，他們一般自己會(huì)主動(dòng)將家里的老人和孩子接來(lái)同住，生活在當(dāng)?shù)胤€(wěn)定下來(lái)?，F(xiàn)在的“城鎮(zhèn)化”政策，很難說(shuō)對(duì)他們有何實(shí)質(zhì)性影響。

另一種說(shuō)法是，農(nóng)民進(jìn)城后，隨著集聚效應(yīng)，會(huì)自然而然地產(chǎn)生服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)?，F(xiàn)實(shí)是，在沒(méi)有工業(yè)的中西部中小城市，比如中部的小縣城，無(wú)法提供外部需求的高端服務(wù)業(yè)，因?yàn)殚e人太多，人人做小生意，這種只能在小范圍人群之間“互相服務(wù)”的消費(fèi)性城市，沒(méi)有出路。

從會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶(hù)口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口為基本形式”的“新型戶(hù)籍制度”改革政策可以看出，此輪城鎮(zhèn)化仍然將試圖以戶(hù)籍為人口居住和福利分配的主要管理手段。這也是對(duì)城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的一種“管控”。

人如何城鎮(zhèn)化

農(nóng)民工生活的三個(gè)主要地理維度是：有工作機(jī)會(huì)的發(fā)達(dá)地區(qū)，家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)和原來(lái)的鄉(xiāng)村。農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，一般而言，包括在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化和就業(yè)地城鎮(zhèn)化兩種主要方式。難題在于，有就業(yè)的地方房?jī)r(jià)和生活成本都很高，而物價(jià)低的地方?jīng)]有就業(yè)。

在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工無(wú)法在當(dāng)?shù)胤€(wěn)定生活下去，但積蓄下來(lái)的資金可供其家人在家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)買(mǎi)房居住。這是近年來(lái)中西部許多小縣城興起的重要原因。在家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)生活，有沒(méi)有戶(hù)籍并無(wú)區(qū)別，只要能買(mǎi)得起房，支撐起在城鎮(zhèn)生活的費(fèi)用。如果因?yàn)閼?hù)籍改了，使得他們必須放棄原來(lái)在農(nóng)村的土地和宅基地，反而是對(duì)他們的一種剝奪。

這種農(nóng)民工流出地中心城鎮(zhèn)的“睡城”，仍然是就業(yè)地與家人居住地分割的城鎮(zhèn)化，并不符合中央城鎮(zhèn)化政策“常居地”和“穩(wěn)定就業(yè)”的要求，但卻是目前最為現(xiàn)實(shí)的一種。

輿論似乎普遍認(rèn)為，替農(nóng)民解決城鎮(zhèn)戶(hù)口是為他們獲取平等公民權(quán)，解決城鄉(xiāng)二元化差距的重大利好消息。但長(zhǎng)期研究農(nóng)民工進(jìn)城意愿的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心副主任張翼根據(jù)實(shí)際調(diào)研結(jié)果證實(shí)，在土地越來(lái)越值錢(qián)，中小城鎮(zhèn)戶(hù)口所具有的福利屬性越來(lái)越少的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民工并不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶(hù)口。

張翼在2010 年做過(guò)一次全國(guó)性調(diào)查，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶(hù)口；如果要求其交回承包地，則只有10%左右愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口；為了孩子的教育與升學(xué)是少數(shù)農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)戶(hù)的主要原因，而想保留承包地是大多數(shù)農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)戶(hù)的主要原因；并且，在轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口這一問(wèn)題上，“80 前”與“80 后”農(nóng)民工不存在顯著區(qū)別。

在接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)，張翼表示，最近幾年的跟進(jìn)研究顯示，隨著土地價(jià)格越來(lái)越高，農(nóng)民工的這一態(tài)度沒(méi)有大的改變。

按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民戶(hù)籍轉(zhuǎn)變，將會(huì)涉及其承包地與宅基地的權(quán)屬問(wèn)題。全家遷入小城鎮(zhèn)落戶(hù)的，可以保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)將承包的耕地和草地交回。

張翼還認(rèn)為，隨著社會(huì)開(kāi)放程度的加大，人口流動(dòng)終會(huì)成為社會(huì)常態(tài)，如繼續(xù)以戶(hù)籍歸屬設(shè)計(jì)公共服務(wù)政策，已不合時(shí)宜，戶(hù)籍改革的重點(diǎn)，應(yīng)是消除與戶(hù)籍相關(guān)的社會(huì)福利配置措施，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工福利與服務(wù)的均等化，讓農(nóng)民工繼續(xù)留有耕地，也能穩(wěn)定在城市就業(yè)。

但目前將城鎮(zhèn)化與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”并提的政策，有強(qiáng)烈的“人進(jìn)城，地留下”的含義，意味著農(nóng)民的進(jìn)城，極可能與退出土地相伴隨。

警惕“大躍進(jìn)”

城鎮(zhèn)化政策還必須警惕各地可能出現(xiàn)的“大躍進(jìn)”，來(lái)自包括政府高層在內(nèi)的各界，非常樂(lè)意將城鎮(zhèn)化作為“擴(kuò)大內(nèi)需的主要推手”。在仍然要穩(wěn)增長(zhǎng)的政績(jī)要求之下，政府借城鎮(zhèn)化概念進(jìn)行投資，地方政府和資本借提高農(nóng)民收入購(gòu)入土地，同時(shí)還使得拿到現(xiàn)金的農(nóng)民能夠進(jìn)城消費(fèi)，短期來(lái)看，是一個(gè)近乎完美的各得其所的經(jīng)濟(jì)鏈條。

大量的投資從何處來(lái)？城鎮(zhèn)化會(huì)議上提出，要建立包括做強(qiáng)地方稅、發(fā)行地方債、中央轉(zhuǎn)移支付、利用政策性金融機(jī)構(gòu)、用特許經(jīng)營(yíng)引入民營(yíng)資本等“多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制”。從中可見(jiàn)，除最后一條，總體上還是加大稅收，進(jìn)行政府投資的路子。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行表示，今后每年要把60%以上的貸款投入新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域。中國(guó)政府的總體債務(wù)水平，尤其是地方債務(wù)已經(jīng)相當(dāng)高。如果再繼續(xù)這種大規(guī)模的投資，會(huì)引起社會(huì)對(duì)高速通脹的更大擔(dān)憂。

預(yù)計(jì)正在修訂的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案，對(duì)包括土地制度、戶(hù)籍開(kāi)放、資金來(lái)源和基本服務(wù)等各方面，都將有更為具體的措施出臺(tái)。雖然中央政府一直強(qiáng)調(diào)，此輪城鎮(zhèn)化政策是“人的城鎮(zhèn)化”，而非土地城鎮(zhèn)化，并且重在優(yōu)化城市化的質(zhì)量，而非繼續(xù)鋪攤子、建新城。但既有權(quán)力結(jié)構(gòu)和穩(wěn)增長(zhǎng)的政策導(dǎo)向下，如何扼制地方政府的投資沖動(dòng)仍是難中之難。在對(duì)城鎮(zhèn)化充滿想象空間的歡呼之下，更應(yīng)該警惕可能出現(xiàn)的問(wèn)題。endprint