城市公共交通改良的政府角色

宋旻杰

在城市化進程中，公共交通扮演了至關(guān)重要的角色。城市公共交通質(zhì)量的高低，甚至已經(jīng)直接成了這個城市是否能夠正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素。在轉(zhuǎn)型時期的中國，各個城市都在追求富有自己城市個性的公共交通系統(tǒng)，以此提高城市公共管理的運轉(zhuǎn)效率，配合快速城市化進程的腳步。

一、城市公共交通改良的緊迫性

進入21世紀(jì)之后，我國城市化進程添加了一個明顯的符號，那就是機動化程度大大加深。機動化城市的出現(xiàn)大大提高了人們的出行效率與工作辦事效率，同時，也刺激著交通產(chǎn)業(yè)與交通行業(yè)的蓬勃發(fā)展。但是，機動化在給人們的生活帶來便捷與效率的同時，也侵蝕著我們原本舒適的環(huán)境。如何將這樣一把“雙刃劍”運用得當(dāng)，更多的責(zé)任落在了完善城市公共交通基礎(chǔ)建設(shè)中。

公共交通的渠道亟待完善。在公共交通中，我們接觸到的渠道無非以下兩種——公路公共交通與非公路公共交通。目前，公路公共交通仍是大部分城市所主要依賴的主要公共交通渠道。在我國一些發(fā)達城市，公路公共交通建設(shè)進展喜人，制度與運營程序也已達到了一些發(fā)達國家水平。但不可否認(rèn)的是，即使是此類發(fā)達城市，公路公共交通依然存在著許多迫在眉睫的問題。例如，與私人汽車爭搶道路，熱點線路班次運營力欠缺，公交車輛過于老化，尾氣排放不達標(biāo)，等等。在一些特殊的公路交通中，大站快車、城際公交等的便捷程度與制度化程度相對發(fā)達于市區(qū)普通公交線路。另外，在一些發(fā)達的城市，地鐵與輕軌漸漸成為城市人口越來越喜愛的交通工具，其好處是便捷環(huán)保，無懼堵車等。但在建設(shè)地下公共交通的同時，各個城市也相繼顯現(xiàn)出一些問題，包括無視土地條件大興土木，從而造成不必要的地質(zhì)傷害，并直接影響到地面交通的通暢。此外，還有調(diào)研不完整而隨意敲定站點，難以收回成本，等等。

高額的成本透支致使公共交通改良成為緊迫的任務(wù)。在一些發(fā)達大城市，地鐵及輕軌的運力早已超越了地上公共交通，但個別城市在開建地鐵車站時，僅僅著重在規(guī)劃好的潛力地區(qū)進行開發(fā)，而忽視了真正的需求處。這樣的行為往往導(dǎo)致一些“冷站”、“死站”的產(chǎn)生。雖然隨著地鐵站的發(fā)掘自然會帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，但從建設(shè)成本與日后收益的平衡關(guān)系看，這樣的舉措并非明智。

人口結(jié)構(gòu)的變化亟需公共交通配套。在發(fā)達的大中型城市，繁雜的人口年齡層次對公共交通的專業(yè)性提出了更高的要求。20～45歲的成年群體和45～65歲的中年群體兩個年齡段的公共交通使用者，由于生理及心理的完善健康，他們對公共交通沒有特殊服務(wù)的需求。但是9～18歲的青少年群體與65歲以上的老年群體對城市公共交通的“公共”性則具有較高的要求。在我國飛速發(fā)展的城市化進程中，給人以最鮮明的變化就是城市的行業(yè)分工以及區(qū)域分工，一個城市擁有若干個功能性區(qū)域已經(jīng)并非新鮮現(xiàn)象。城市功能性區(qū)域的發(fā)展無疑增長了對交通資源的需求，公共交通服務(wù)也應(yīng)隨之而進行自身的改良與完善。

二、城市公共交通改良之我見

交通資源是否能夠進行合理而有效的分配，公共交通又能在所有交通資源中占據(jù)多大的比重，幾乎直接為城市經(jīng)濟的發(fā)展與長期繁榮起著決定性作用，同時，也為社會穩(wěn)定與和諧發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，公共交通的改良也應(yīng)該契合實際需要而進行。

豐富公共交通渠道是不二選擇。城市公路公共交通的改良，應(yīng)主要著眼于市內(nèi)公交線路的完善，尤其是一些熱門線路以及運載量較大的公交線路。豐富這些公共交通渠道的措施大概有二：一方面，增加一些公交線路密集路段的公交專用車道，加大處罰私人汽車占用公共交通用道的力度。這一點不僅能夠提高社會成員的公共交通意識，也體現(xiàn)了社會的公平。另一方面，增設(shè)公交班次。對那些連接新老城區(qū)關(guān)鍵地段的公交線路，由于其運力直接關(guān)系到一個城市新老城區(qū)銜接的通暢與否，所以政府應(yīng)連同相應(yīng)的公交公司，增派這些路段的車輛班次，真正實現(xiàn)公共交通便民利民，以及對城市建設(shè)的提升。在非公路公共交通的選擇中，需要一個完整而合理的眼光，以審慎的態(tài)度推進，使之成為一種可接受的公共交通渠道資源。

交通規(guī)劃中應(yīng)充分考慮成本因素。環(huán)保成本是目前公共交通成本中最重要的環(huán)節(jié)，解決環(huán)保成本的一個有效方法就是實現(xiàn)公交客車的更新?lián)Q代。當(dāng)然，這也是一個需要付出成本的行動，但是其帶來的收益卻是能夠超越投入的，同時，也體現(xiàn)出人與自然和諧發(fā)展的指導(dǎo)思想。地下交通造價昂貴，運營及維護成本大。因此，從建設(shè)成本上考慮，建設(shè)地下交通應(yīng)該著重考慮實用性與承受力，而不能為了追求“政績”以及刻意發(fā)展某一區(qū)域而形成建設(shè)成本的透支。

根據(jù)城市人口結(jié)構(gòu)增加公共交通的便利性。首先，針對學(xué)生群體，引入校車概念。校車作為一種特殊的地面公共交通，為學(xué)生提供了相比其他地面公共交通更為便捷、安全、舒適的條件。所以不妨將在歐洲已經(jīng)非常完善健全的城市校車概念引入我國，這樣可以有效地消除公共交通中的一些不便對青少年群體的不良影響。其次，為老人增設(shè)專車。由于老年人的出行時間一般集中在上班高峰段的末尾和中午之前，此時，其他年齡段公民已進入了各自的崗位。所以在該時間段中，完全可以開辟一些熱門公交路線的“老人專車”，憑老年證或老年卡乘坐。此種改良辦法顯示了社會的公平與正義，也體現(xiàn)了尊老敬老的美德。最后，根據(jù)城市功能區(qū)的劃分，靈活變通。未來的城市居民居住地很可能與工作區(qū)相隔很遠(yuǎn)，根據(jù)這樣的職業(yè)需求，城市公共交通理應(yīng)推出一些聯(lián)通居住區(qū)域與功能性區(qū)域的公共交通線路。而且為了保證使用該線路的市民能夠克服因路程較長而帶來的距離感，這種區(qū)域班車途中可以不上客，以保證交通運輸?shù)目旖菁皶r。同時，為了照顧特殊時段的工作人員，可以開通特殊時段公共交通。目前，我國很多城市的夜間公交及地下交通還很不完善，相對完備的夜間公共交通也是公共交通改良必須考慮的因素。

三、政府在公共交通改良中的角色定位

政府作為行政服務(wù)的主體，理應(yīng)在公共交通改良中擔(dān)當(dāng)主角，有所作為。一方面，增加政府對城市公交基礎(chǔ)設(shè)施的投入；另一方面，在規(guī)劃、用地、管理等方面給予政策支持。建立科學(xué)的政府補償評估制度，使財政補償真正補給政策性虧損，為社會提供更優(yōu)質(zhì)便捷的公共交通服務(wù)。endprint

多種承包商共同運營。進入市場經(jīng)濟時代，政府對于公共事務(wù)不再“一鍋端”、“一把抓”，這樣做的好處在于政府可以集中精力于一些更重要的社會公共事務(wù)，強化服務(wù)職能，同時，非公運營商在價格制定、服務(wù)質(zhì)量等方面都要優(yōu)于政府壟斷行為。公共交通作為一種公共產(chǎn)品，具備日常需求大、面向人群廣、服務(wù)質(zhì)量高等特點。如果這樣的公共事務(wù)完全由政府來承擔(dān)，是與政府職能轉(zhuǎn)變的宗旨背道而馳的，所以多種承包商共同運營公共交通就成為一個鮮明的改良城市公共交通的手段。

以南京為例，南京的地面公交共有四大運營商承擔(dān)服務(wù)，其好處有以下三點：一是打破了壟斷，形成了市場競爭。因為幾家公司在某一路段有共同的路線，所以不趕時間的人群乘坐哪家公司的公交車便成了競爭的焦點，這促進了公共交通的服務(wù)水平。二是競爭后帶來的價格戰(zhàn)導(dǎo)致政府頻繁召開聽證會。這種良性競爭促進了官民和諧。三是便利于民。多種運營承包商開通多條線路，使得老百姓出行有更多的選擇，從而縮減了出行時間。放開渠道而使多種承包商共同運營公共交通，是政府為改良城市公共交通而進行的一個成功干預(yù)行為，不僅提高了社會整體的出行效率，也樹立了良好的政府形象。

在公共交通需求越來越迫切的今天，地鐵成為不亞于地面公交的一個公共運輸載體。在一些大型城市，地鐵的每日運營量早已超過了地面公交，成為城市第一大公共交通主體。但是我們不難看到，許多大城市的地鐵線路仍然緊緊掌控在政府手中，即使一些城市成立了“地鐵集團”這樣的有限公司承擔(dān)運營服務(wù)，但其根本卻依然是政府主導(dǎo)。如今城市擴張越來越快，地鐵線路也越來越多，如果政府能在地鐵的運營中放開限制，用招標(biāo)的方式引進一些非公有機構(gòu)進行運營管理，那么完全可以提高不少地鐵的運轉(zhuǎn)效率，從而達到在政府干預(yù)中實現(xiàn)公共交通改良的目的。

調(diào)節(jié)城市公共交通價格。政府應(yīng)按照基于成本定價的原則，綜合考慮車輛檔次、服務(wù)質(zhì)量、乘車距離等因素，建立多層次、差別化的票價體系，制定群眾能接受、企業(yè)不虧損、財政能承擔(dān)的城市公共交通價格。制定城市公共交通票價，應(yīng)當(dāng)進行價格聽證。城市公共交通票價低于正常運營成本的，政府應(yīng)對低于正常運營成本部分給予補貼。鼓勵城市公共交通系統(tǒng)內(nèi)部換乘，并可享有一定幅度的票價優(yōu)惠，吸引更多乘客選擇公共交通出行。在政府干預(yù)中確定更加符合群眾出行需要的公共交通價格體系，是對公共交通進行改良的有效措施。

限制私人交通。公共與私人在現(xiàn)代民主社會中依然是一對矛盾。如何權(quán)衡公共交通與私人交通的關(guān)系，作為社會管理主體的政府如何分配好交通資源，是城市公共交通改良的一個重要議題。公共交通與私人交通的矛盾集中體現(xiàn)在道路擁堵，無法合理分配；在尾氣排放量中，私人交通承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任依然不足；由于私家車擁有量急劇上升，在一些高峰時段，公共交通無法做到優(yōu)先通行；等等。在我國一些城市，劃分了公交專用車道，這樣的車道只供公交車通行，其余車輛通行視為違章，這就是合理的交通資源的分配。這種政府干預(yù)是合理的、正義的。在環(huán)保責(zé)任上，我國出臺了小排量車（排氣量1.6及以下）購置補貼政策，這樣的政府干預(yù)在左右市場行為，同時也為國家的環(huán)保大計給予了幫助。此類政府干預(yù)也是改良公共交通的良好手段。以北京為首的一些特大城市限制了私家車單雙號的出行，這種“逼”公民使用公共交通的方法，也是在資源極其緊張時最有效的方法。限制私人交通的出行，為公共交通騰出了更充分的空間和道路資源。這樣的政府干預(yù)行為雖為權(quán)宜之計，但仍然是合乎社會公義的，是對城市公共交通的改良。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：戴群英endprint