率先實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變 提高政府基本公共服務(wù)能力

鮑磊　沈毅

在力爭“兩個率先”的背景之下，江蘇進一步加快發(fā)展政府基本公共服務(wù)更加刻不容緩，這是率先實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、增強政府公信力及建設(shè)服務(wù)型政府的基石之所在。

一、政府在提升基本公共服務(wù)能力與改進服務(wù)方式上取得一定的成效

政府以人為本、執(zhí)政為民的理念得到加強，把著力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江蘇已初步形成終身教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)藥衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)“六大體系”，覆蓋民生各個方面。2012年，全省小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達100%，基本普及高中階段教育，高等教育毛入學(xué)率達47.1%。全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)131.9萬人左右，期末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.14%以內(nèi)，低于全國平均水平0.96個百分點。主要參保險種參保率穩(wěn)定在95%以上，城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保基本實現(xiàn)全覆蓋，被征地農(nóng)民參加社會保障覆蓋率為99.8%。萬人擁有病床數(shù)超過42張。全省73個獨立保障的市、縣（區(qū)）廉租房和經(jīng)濟適用房制度覆蓋率已達100%，住房保障制度已覆蓋至15%的城鎮(zhèn)家庭。2012年上半年，衛(wèi)生部、財政部聯(lián)合對各?。▍^(qū)、市）開展了2011年度國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目考核，江蘇省位居項目考核第一名。

政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉眯逻M展，社會管理得到加強，更加注重基本公共服務(wù)。全省所有行政村全部配備了專人負責(zé)的人力資源社會保障服務(wù)平臺，在全國率先開通“江蘇就業(yè)e圖”，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、五級貫通、直達到村的“15分鐘公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)”，為城鄉(xiāng)勞動者提供了更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的就業(yè)服務(wù)。通過政府購買公益性崗位等方式充實基層平臺工作隊伍，2012年底全省基層平臺配備專職協(xié)理員2.32萬名，目前基層工作人員持證上崗率達70%。目前省級異地就醫(yī)平臺與13個省轄市市區(qū)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)實時結(jié)算，13個省轄市全部合并實施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，全面推進醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險市級統(tǒng)籌，13個省轄市初步實現(xiàn)醫(yī)療、工傷保險市級統(tǒng)籌和失業(yè)保險市區(qū)統(tǒng)籌。

各級政府大力推進政務(wù)公開，減少和規(guī)范行政審批，政府管理和服務(wù)方式不斷創(chuàng)新。省地稅、工商、建設(shè)、物價等部門在全省開通了“12366”地方征稅收入咨詢服務(wù)、“12315”工商管理服務(wù)、“12319”公共事業(yè)服務(wù)和“12358”價格舉報專線電話。省人事廳專門印發(fā)了《政務(wù)公開手冊》，涵蓋《國家公務(wù)員考試錄用》等77項政策規(guī)定，大大方便了百姓辦事。一些基層政府通過制度創(chuàng)新推動資源優(yōu)化配置，提高了公共服務(wù)和行政效能，如太倉市推行的“政社互動”模式，從基層組織和社會最基本單元做起，在理順政社權(quán)責(zé)關(guān)系、探索“政社互動”到“三社聯(lián)動”路徑等方面都作了制度安排，村民自治實現(xiàn)了替民作主到讓民作主的轉(zhuǎn)變；宿遷市政府重視通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺，暢通了民意正常表達渠道，提高了群眾對政府工作的滿意度。

二、政府在提供基本公共服務(wù)的能力與方式上仍然存在不足

一些地方政府職能缺位，基本公共服務(wù)供給不足。在實際工作中，一些地方政府抱著“甩包袱”的心態(tài)，試圖通過全面市場化來解決公共服務(wù)問題，結(jié)果反而進一步惡化了公共服務(wù)的公平性和可及性，加劇了上學(xué)難、看病難等社會問題。如宿遷地區(qū)于2002年左右開始的醫(yī)院、學(xué)校大規(guī)模民營化“改制”，造成了該地區(qū)基層醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給嚴重不足。這在某種程度上也是由于社會力量參與不足所造成，長期以來個別相對落后地區(qū)公共服務(wù)由政府包辦，提供主體和提供方式單一，政府公共財政不堪重負從而全面轉(zhuǎn)向“市場化”，可見全面的“政府包辦”與全面的“市場化”均不可取。即使在南京、無錫等公共服務(wù)較為完善的地區(qū)，一些基層公共服務(wù)也存在著供給不足的問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員編制不足就制約了基層醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。

基層公共服務(wù)發(fā)展仍舊相對滯后。在基層特別是基層鄉(xiāng)村，政府公共服務(wù)能力不足，方式不夠多樣。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民對健康教育、農(nóng)業(yè)信息、文化娛樂、技術(shù)推廣、勞動力就業(yè)與培訓(xùn)等在內(nèi)的基本公共服務(wù)還不夠滿意。當(dāng)前，江蘇正處在從全面小康社會向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，尤其是基層的公共服務(wù)需求，在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、層次和特征方面必然會發(fā)生深刻的變化，并呈現(xiàn)出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。

個別部門職能交叉，公共服務(wù)的資源重置、效率低下。不同部門之間表面上看是“各抓共管”，實際上卻經(jīng)常在工作中各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致公共服務(wù)效率的低下及公共服務(wù)資源的重置，造成有限資源的不必要浪費。以大病保險和大病救助管理體制為例，目前大多由衛(wèi)生部門和民政部門分別管理，實行兩套經(jīng)辦機構(gòu)、兩套人馬、兩套信息管理系統(tǒng)，是公共資源重置的典型表現(xiàn)。由于部門間人為分割公共服務(wù)對象，“作坊式”的操作導(dǎo)致統(tǒng)籌范圍偏小、服務(wù)層級偏低，可能影響某些公共服務(wù)的可持續(xù)性。

現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，地方政府促進基本公共服務(wù)的財權(quán)與事權(quán)不匹配。多年來的專項財政轉(zhuǎn)移支付對于增強宏觀控制、促進區(qū)域均等化方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于缺乏規(guī)范的設(shè)計程序和統(tǒng)一政策，導(dǎo)致分配過程不夠透明，助長了討價還價等不良風(fēng)氣；很多專款明確需要地方提供配套資金，這就使財政困難地區(qū)很難爭取到專項撥款，背離了均等化目標(biāo)；由于專項資金規(guī)模偏大，相應(yīng)的監(jiān)督制約機制和項目考核指標(biāo)沒有建立，導(dǎo)致資金挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，專項轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)難以達到。但從另一個層面看，針對區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付也不合理，尤其是在人口流動的情況下，從蘇北地區(qū)流動出來的人口并未享受到針對該區(qū)域轉(zhuǎn)移支付而來的財政補助，而蘇南地區(qū)又不得不再次為他們提供必需的公共服務(wù)（尤其是義務(wù)教育）。主要原因在于財權(quán)與事權(quán)尚未很好匹配。如中央與省對無錫預(yù)算內(nèi)財力的集中力度達到60%以上，但從事權(quán)來看，無論住房保障、醫(yī)療、教育等公共事務(wù)支出，還是基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等都要地方自行承擔(dān)，國家政策上對各地實際情況的差異和承受能力的不同考慮不足。

提供公共服務(wù)的社會組織發(fā)育不健全。國際經(jīng)驗表明，社會組織在促進就業(yè)、參與社會管理、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。但有的地方和部門對社會組織發(fā)展的重要意義和發(fā)展趨勢認識不夠，特別是個別地區(qū)仍將工作重點放在招商引資等經(jīng)濟發(fā)展方面，從而輕視甚至排斥社會組織發(fā)展，對于社會組織在稅收優(yōu)惠、財政支持、人才隊伍、社會保險、承接政府職能轉(zhuǎn)移等方面缺乏明確政策規(guī)定。此外，在全國范圍內(nèi)，社會組織管理相關(guān)法律體系相對滯后，社會組織監(jiān)管體制仍需進一步完善。endprint

三、改進政府基本公共服務(wù)的基本思路與政策建議

江蘇改進政府基本公共服務(wù)必須構(gòu)建良好的制度環(huán)境、高效的公共財政體制、完善的公共服務(wù)的市場機制等。可著重從以下幾點入手：

明確政府提供基本公共服務(wù)的范圍。李克強總理在十二屆人大一次會議舉行的記者會上提出，新一輪改革方案核心是轉(zhuǎn)變政府職能，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系。政府通過職能轉(zhuǎn)變和政策引導(dǎo)，注重激發(fā)社會活力，充分挖掘政府自身資源的潛能，帶動社會資源共同參與，構(gòu)建多層次、多樣化的公共服務(wù)供給體系。但必須明確的是，政府作為基本公共服務(wù)提供主體和責(zé)任主體不可改變。浙江、廣東都曾出臺有關(guān)基本公共服務(wù)體系的規(guī)劃、意見或改革方案，從而確定了政府在公共服務(wù)方面的責(zé)任與范疇，因此，建議江蘇制定類似的發(fā)展規(guī)劃和具體標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前江蘇發(fā)展的重點仍將集中于社會保障、勞動就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共住房等方面。江蘇應(yīng)從基本省情出發(fā)，根據(jù)公共需求和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，研究制定和完善基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共安全標(biāo)準(zhǔn)、公共教育標(biāo)準(zhǔn)、公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共住房標(biāo)準(zhǔn)等，以便公共服務(wù)主體按照標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)研究制定基本公共服務(wù)發(fā)展的專項戰(zhàn)略規(guī)劃（如2014年到2020年），并逐年推出年度行動計劃，從短期、中期、長期三個階段明確全省推進基本公共服務(wù)發(fā)展的階段、進度和目標(biāo)。

著重推進基本公共服務(wù)向基層傾斜。加強基層公共服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，要從基層和面向居民出發(fā)，不搞上下一般粗的管理體制機制。針對基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進一步調(diào)整和完善政府職能。要著力促進公共資源向基層延伸，推動優(yōu)質(zhì)公共資源城鄉(xiāng)均衡分布。提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財力不足問題?？h市政府應(yīng)在這方面加大投入，確?；鶎尤藛T的工資和獎金能夠反映出他們的地位和價值。在當(dāng)前推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重點上，要對農(nóng)村的公共服務(wù)供給進行全新的考慮和制度設(shè)計。一要建立新型的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制。建立適合農(nóng)民的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、農(nóng)產(chǎn)品保險制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、農(nóng)民專業(yè)培訓(xùn)制度，等等。二要明確農(nóng)民公共服務(wù)的先后次序。農(nóng)民的公共服務(wù)需求集中于提高收入、提高土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)、金融支持、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障需要、發(fā)展教育、垃圾處理等?？梢?，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供實用信息，避免強制征地、拆遷，提供金融支持，建立醫(yī)療、養(yǎng)老保障，提供優(yōu)質(zhì)教育是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的重點。三要重點建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所是農(nóng)村重要的、不可缺少的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，是標(biāo)準(zhǔn)的公共物品，不能市場化，更不能私有化。建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所是政府的職責(zé)。四要重視農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。江蘇在“三集中”的過程中形成了許多由征地拆遷而形成的既非標(biāo)準(zhǔn)意義上的城鎮(zhèn)也非原來鄉(xiāng)村的新式“社區(qū)”、“新村”，未來此類新型社區(qū)可能是農(nóng)村最具代表性的居住形式。應(yīng)當(dāng)對這類新型社區(qū)的建設(shè)、公共物品的提供、基層社會的管理進行全新的制度設(shè)計。這類新型社區(qū)的公共服務(wù)做好了，將解決多數(shù)農(nóng)民的公共服務(wù)問題。

吸納社會力量參與公共服務(wù)。政府在提供基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位，不等同于由政府完全包辦。政府應(yīng)在公共服務(wù)的部分環(huán)節(jié)和領(lǐng)域策略性退出，將主要職能集中在政策制定、服務(wù)購買和服務(wù)監(jiān)督上，切實提升財政資金的宏觀配置效率。應(yīng)注重通過創(chuàng)新機制，調(diào)動社會力量參與公共服務(wù)和社會管理的積極性，善于綜合運用行政手段和市場工具，不斷釋放行政資源配置的“制度紅利”，最大限度地改善社會福利水平。對于公益性較強的非基礎(chǔ)性公共服務(wù)，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標(biāo)項目法人，通過財政補貼、PPP模式（公私合營）、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。對于公益性較弱，以經(jīng)營性為主要特征的非基本公共服務(wù)，要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下由社會組織、個人或其他社會力量舉辦，由市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足不同人群的多樣化需求。如在養(yǎng)老服務(wù)方式上，可考慮借鑒蘇州、無錫等地“虛擬養(yǎng)老院”之類的民辦非營利性組織并加以推廣，在推動家庭養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，還可以通過對部分困難群體的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)市場化與公益性的有效結(jié)合。

發(fā)揮社會中介組織的作用。以理順政府與社會中介組織的關(guān)系為重點，推進社會中介組織管理制度改革，從制度上保證社會中介組織在公共服務(wù)方面的獨立性，以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據(jù)法律規(guī)范承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，履行公共服務(wù)的職責(zé)。要重點培育和扶持行業(yè)協(xié)會、公益慈善組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、社區(qū)社會組織。同時，加快社會中介組織的法制建設(shè)，盡快制訂與出臺地方性的中介組織法規(guī)或條例。規(guī)定中介活動、中介機構(gòu)和中介人在社會生活中的地位和作用；界定中介機構(gòu)與中介人的定義、性質(zhì)、活動范圍、注冊條件或資格條件、相應(yīng)程序、市場準(zhǔn)入以及違法后的懲罰與禁入制度等；確定經(jīng)濟、科技、法律、文化等各類中介機構(gòu)、中介人和中介活動的組織制度、行業(yè)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

積極推進事業(yè)單位改革。創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，加快推進事業(yè)單位分類改革，降低基本公共服務(wù)成本，逐步變“以錢養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)”為“以錢養(yǎng)事”，采取政府購買服務(wù)、合同委托、服務(wù)承包等多種方式支持事業(yè)單位發(fā)展，建立現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制和運行機制。在此基礎(chǔ)上，一些基層社會事業(yè)編制人員仍有待進一步充實，這應(yīng)該是發(fā)展基層基本公共服務(wù)的重要人員保障。如公立幼兒園及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員編制都需要充實提高，特別是只有統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村衛(wèi)生所的人員編制及待遇，才能夠初步緩解基層醫(yī)療服務(wù)供給不足的當(dāng)下困境。當(dāng)然，這也需要有效地控制事業(yè)編制人員中后勤保障人員的比例，從而更大程度地提高公共財政支持基本公共服務(wù)的效率。

改革與完善公共財政支付體系。加快完善公共財政體制，合理劃分各級政府基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任，加強規(guī)劃、投入、監(jiān)測及政策支持，推動形成基本公共服務(wù)體系有效運行的長效機制。在地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付過程中，蘇北地區(qū)仍需要進一步的省級財政支持，特別是基層醫(yī)療、教育等方面需要進一步加大投入。在區(qū)域性轉(zhuǎn)移支付以外，公共財政扶持需進一步加強對個人或家庭扶持，進而減少各級中間機構(gòu)的行政性截留或挪用。如由于人口流動問題，可考慮在省內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)放義務(wù)教育階段的“教育券”，以減輕蘇南發(fā)達地區(qū)人口流入地區(qū)的負擔(dān)。對于困難條件的家庭養(yǎng)老，可由各級地方財政給特定困難個人或家庭發(fā)放適當(dāng)?shù)摹梆B(yǎng)老券”，用以贊助購買一些由民辦非營利性組織提供的養(yǎng)老服務(wù)。在一些基本公共服務(wù)提供方式上，需要逐步實現(xiàn)由直接全面負責(zé)到間接支付購買的重要轉(zhuǎn)變。如在住房保障方面，把用于住房保障的財政資金用于通過收儲市場閑置房源籌集公租房的辦法，就是一條“多、快、好、省”的路子。

完善基本公共服務(wù)的績效評估機制。國際經(jīng)驗表明，改進公共服務(wù)績效的制度因素包括：分權(quán)和向下游政府轉(zhuǎn)移基本公共服務(wù)責(zé)任；合理的人力資源管理；教育、衛(wèi)生等部門擴大運作規(guī)?？梢蕴岣咝?。從技術(shù)上來說，不斷采集有關(guān)公共服務(wù)的財政支出效率信息也非常重要?？冃У脑O(shè)計是服務(wù)外包的核心，因為只有通過績效才能對投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及資金使用、規(guī)制管理等制定出明確的政策，來刺激基本公共服務(wù)的供給。一是績效評估中的公平性，這是居民是否滿意的核心。基本公共服務(wù)績效評估的公平性和公正性表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化程度上。二是要加強對公共服務(wù)供給效果的評估工作，進一步建立和完善專業(yè)評估機構(gòu)，設(shè)計合理可行的評估指標(biāo)，避免評估工作形式化和表面化，努力提高評估指標(biāo)的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政府要組織專家對現(xiàn)有的社會組織進行評估定級，按照相關(guān)規(guī)定，要求達到一定等級的社會組織才有資格承接政府的公共服務(wù)項目。

[本文系江蘇省社會科學(xué)基金2013年重點項目（13SHA001）的階段性成果]

（鮑磊：江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所助理研究員；沈毅：江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰endprint