定調(diào)政法工作

王全寶

2014年1月7日至8日，中央政法工作會(huì)議召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗也出席了會(huì)議。

自上個(gè)世紀(jì)80年代，中央政法委員會(huì)恢復(fù)建制以來，中央政法委逐漸形成每年召開一次全國政法工作會(huì)議的慣例。全國各省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的政法委、公、檢、法、司等部門負(fù)責(zé)人出席會(huì)議。此次政法工作會(huì)議與往年明顯不同之處在于“規(guī)格”提高。不僅會(huì)議名稱有所變動(dòng)，而且參會(huì)人員“級(jí)別”也不同以往。

今年的中央政法工作會(huì)議，是將多年來的全國政法工作會(huì)議首次以“中央”名義召開。更大的變化是，以往通常由中央政法委負(fù)責(zé)人出席會(huì)議并發(fā)表講話改為由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。

政法工作會(huì)議一般在每年的年末或第二年年初召開，會(huì)議主要內(nèi)容是對(duì)年度政法工作的總結(jié)，還要對(duì)下一年度政法工作進(jìn)行部署。

與此前觀察人士預(yù)測(cè)相仿，此次會(huì)議內(nèi)容將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政法工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，為今后政法工作“定調(diào)”。尤其是習(xí)近平的講話，更是明確提出了政法工作的基本任務(wù)、核心價(jià)值追求和根本目標(biāo)。

在中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張文顯看來，習(xí)近平的講話，對(duì)形勢(shì)的判斷，對(duì)問題的分析，高屋建瓴，對(duì)政法工作的重大歷史任務(wù)和現(xiàn)實(shí)任務(wù)提出了要求。

“過去我們把政法機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單看作是階級(jí)斗爭(zhēng)的專政工具，沒有注意到政法機(jī)關(guān)根本任務(wù)在維護(hù)穩(wěn)定之外還要維護(hù)公平正義，保障人民安居樂業(yè)，政法工作應(yīng)情隨事更?！睆埼娘@接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說。

同樣，中國社科院法學(xué)所訴訟法研究室主任熊秋紅也認(rèn)為，新時(shí)期政法機(jī)關(guān)的工作職責(zé)也在發(fā)生變化，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，也要做好群眾維權(quán)工作。

政策應(yīng)及時(shí)上升為法律

習(xí)近平在會(huì)議上指出，政法戰(zhàn)線要旗幟鮮明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。既要堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，又要加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的能力和水平。

黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。政法工作要自覺維護(hù)黨的政策和國家法律的權(quán)威性，確保黨的政策和國家法律得到統(tǒng)一正確實(shí)施。

在新中國建國之初，中國社會(huì)的治理主要依靠黨的政策。據(jù)張文顯介紹，當(dāng)時(shí)法律條文的數(shù)量不多，已經(jīng)制定的法律也非常簡(jiǎn)略，法律在社會(huì)生活中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與政策相比。

隨著人民民主專政國家政權(quán)的鞏固，隨著社會(huì)主要矛盾的改變，主要依靠政策治國就不再可取，逐步加強(qiáng)立法，健全法制的呼聲越來越高。

1956年，在中共八大會(huì)議上，劉少奇代表中共中央所作的政治報(bào)告和《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)關(guān)于政治報(bào)告的決議》均闡述了這種觀點(diǎn)。

然而，此后不久，法制建設(shè)中斷。20世紀(jì)50年代后期到70年代末期，中國社會(huì)的治理不僅一直主要依靠政策，而且“政策經(jīng)常代替法律、甚至改變和廢止法律，致使法律沒有任何權(quán)威可言，以至憲法被任意棄之不用，造成了難以換回的影響和損失。”張文顯回憶說。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國的經(jīng)濟(jì)體制逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，法律在經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系中的調(diào)整作用越來越大，相應(yīng)地，中國社會(huì)的治理也從主要依靠政策過渡到了既依靠政策又依靠法律，并進(jìn)一步過渡到主要依靠法律。

1997年，黨的第十五大提出依法治國的基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略部署，黨的十六大提出依法執(zhí)政，黨的十七大做出全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)法治國家的決定。

至此，中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從主要依靠政策治國到主要依靠法律治國的根本轉(zhuǎn)變。

政策總是存在局限性，往往因時(shí)制宜、因地制宜，根據(jù)一時(shí)的形勢(shì)和地域不同需要而制定，因此缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性、普遍性、統(tǒng)一性。同時(shí)，在張文顯看來，“政策和法律是政法工作面臨的兩個(gè)規(guī)則體系，在實(shí)際生活中，會(huì)遇到法律是相對(duì)靜止的，法律制定出來以后不能朝令夕改，而政策要因地制宜，因時(shí)制宜，總是靈活的，那么在相對(duì)穩(wěn)定、相對(duì)靈活的兩個(gè)體系之間，必然有時(shí)間差，這樣就會(huì)產(chǎn)生一些矛盾，如果法律來不及修改，就會(huì)產(chǎn)生沖突，政法機(jī)關(guān)在處理這些矛盾時(shí)就會(huì)產(chǎn)生依政策辦事和依法律辦事的問題。”

為此，在中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平指出，要正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的關(guān)系。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持政法系統(tǒng)各單位依照憲法法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。

張文顯表示，違反政策沒有合法的依據(jù)去制裁，政策侵權(quán)也沒有規(guī)范的救濟(jì)程序，由此造成很多社會(huì)矛盾糾紛難以及時(shí)有效地加以解決?！艾F(xiàn)在引起規(guī)模性上訪的各種類型的歷史遺留問題，大部分是由于政策、土政策或者錯(cuò)誤執(zhí)行政策造成的?！?/p>

為此，張文顯建議，應(yīng)該及時(shí)把政策上升為法律；法律因?yàn)檎咭薷牡?，就要盡快修改，避免減少?zèng)_突。

維權(quán)是維穩(wěn)的前提

剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)，將促進(jìn)社會(huì)“公平正義”提高到前所未有高度。

此次中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平則進(jìn)一步指出，“從一定意義上說，公平正義是政法工作的生命線，司法機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線?！?

公平正義的核心是保障人們的合法權(quán)益不受侵犯。近年來，社會(huì)矛盾不斷尖銳，大部分是因?yàn)槔婕m紛問題而引發(fā)的，其中尤以強(qiáng)拆引發(fā)的事件最為受社會(huì)關(guān)注。因而，政法機(jī)關(guān)在處理這些事件時(shí)，如何處理好“維穩(wěn)和維權(quán)”關(guān)系問題就顯得十分緊迫。一味強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，群眾合法權(quán)益將很難得到維護(hù)。

習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)。

“維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系”也是近些年法律界一直討論的問題。張文顯表示，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，首先要維護(hù)社會(huì)公平，不公則不平，不平則不穩(wěn)。

近年來，一些地方矛盾糾紛不斷，群體性事件頻發(fā)，尤其是云南孟連事件、貴州甕安事件、湖北石首事件、江西宜黃事件等群體性事件震動(dòng)很大。

“維權(quán)是維穩(wěn)的前提和基礎(chǔ)，有很多不穩(wěn)定因素，包括一些群體事件的發(fā)生，都是因?yàn)榍謾?quán)造成的?！睆埼娘@分析認(rèn)為，“所以要維穩(wěn)就必須源頭上減少侵權(quán)事件的發(fā)生。”

對(duì)于因?yàn)槔媸艿角趾Χl(fā)的矛盾、甚至是引發(fā)的群體性事件，一位不愿具名的教授認(rèn)為，政法機(jī)關(guān)在處理這些矛盾時(shí)，不應(yīng)該一味“壓制”，以致矛盾不斷激化，應(yīng)引導(dǎo)其進(jìn)入司法領(lǐng)域處理。

張文顯表示，司法是定分止?fàn)?、維護(hù)正義的最后防線，應(yīng)當(dāng)成為維穩(wěn)的終極方式。要克服片面的政治維穩(wěn)、暴力維穩(wěn)、金錢維穩(wěn)、賭氣維穩(wěn)等思想觀念，堅(jiān)決杜絕“以非法手段制止當(dāng)事人非法行為”的非法治方式。

2013年全國政法工作明確提出，推進(jìn)涉法涉訴信訪改革，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決?？梢姡C(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到要加強(qiáng)司法維穩(wěn)機(jī)制的建設(shè)。

服務(wù)司法公平公正

在新時(shí)期，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政法機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局下，還要兼顧群眾利益不受侵犯。

為此，習(xí)近平指出，要重點(diǎn)解決好損害群眾權(quán)益的突出問題，決不允許對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯(cuò)案。

在中國社科院法學(xué)所訴訟法研究室主任熊秋紅看來，習(xí)近平的講話旨在糾偏，在做好維穩(wěn)的同時(shí)，也要做好維權(quán)，不能重打擊輕保護(hù)，維穩(wěn)和維權(quán)應(yīng)該相結(jié)合，兩者并重。

張文顯也建議，各地的“維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，應(yīng)改為“維穩(wěn)和維權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，不僅要突出維穩(wěn)還要兼顧群眾維權(quán)工作。

1月9日，中央政法工作會(huì)議結(jié)束后，在公安部系統(tǒng)學(xué)習(xí)習(xí)總書記重要講話精神活動(dòng)中，國務(wù)委員、中央政法委副書記、公安部黨委書記、部長(zhǎng)郭聲琨指出，習(xí)近平總書記的重要講話，有效解決了政法機(jī)關(guān)必須“堅(jiān)持什么、反對(duì)什么”，“干什么、怎么干”這兩個(gè)重大問題。

對(duì)于政法部門的主要職責(zé)，不同時(shí)期有不同的看法。2012年，司法部原副部長(zhǎng)佘孟孝在《記喬石同志在主管政法工作期間抓的若干大事》一文中也提到，“當(dāng)時(shí)對(duì)政法部門的主要職責(zé)，各有不同認(rèn)識(shí)和看法。有的認(rèn)為是‘刀把子，主要是專政機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)；有的認(rèn)為是‘克格勃，主要是情報(bào)機(jī)關(guān)和強(qiáng)力機(jī)關(guān)；有的認(rèn)為要以和為貴，屬于近乎緩解矛盾、避免糾紛的信訪和調(diào)解單位；也有的認(rèn)為要以善為主，屬于類似教育人、改造人的宣傳和教育單位等等?！?/p>

佘孟孝在回憶中還稱：“喬石同志則是從全局出發(fā)，適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)的要求，在強(qiáng)調(diào)政法部門以維護(hù)穩(wěn)定為主要職責(zé)的基礎(chǔ)上，一次又一次明確新任務(wù)，擴(kuò)展政法部門的工作范圍?！币布词菑?qiáng)調(diào)要著重為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為改革開放服務(wù)，為司法公正和社會(huì)公平服務(wù)。

熊秋紅在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)不是社會(huì)主要矛盾。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾極其復(fù)雜，即使單純刑事犯罪其背后的成因也是非常復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，收入差距加大，社會(huì)保障不力等原因，也有思想碰撞等原因。

“目前刑法降低了入罪門檻，擴(kuò)大了犯罪群體，比如醉酒駕車也已入刑，把這些人當(dāng)作敵人顯然不正確?！毙芮锛t說。