高校章程：關(guān)系還待理順

王妍+王詩藝

2013年11月16日，教育部核準(zhǔn)了中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)等6所高校的章程。這是兩年前教育部制定《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》以來，第一批被核準(zhǔn)的大學(xué)高校章程。

基于章程的自治性質(zhì)，這一舉措被外界賦予了高校在內(nèi)外環(huán)境上“去行政化”的期待。

“去行政化”的訴求

國家教育發(fā)展研究中心副主任韓民在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，過去，作為政府下屬機(jī)構(gòu)的高校，不需要章程，他們只需要按照政府的指示運行就行。而產(chǎn)生的一個后果，就是高校的行政化。

高校行政化的一個結(jié)果，是行政人員治校。行政人員的地位比教職人員的地位高，教授的積極性不能得到很好的發(fā)揮，從而影響了教學(xué)與研究的積極性，使得高校離“真正的大學(xué)”越來越遠(yuǎn)。韓民說，隨著高校獨立法人地位的確立，高校內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、高校與外部之間的關(guān)系都日益復(fù)雜，制定章程的必要性越來越強(qiáng)烈。

高校去行政化的呼聲由來已久。而近段時間中國人民大學(xué)招生就業(yè)處處長蔡榮生的落馬，牽出了許多招生腐敗的黑幕，又重新引爆了這一話題。許多觀察者認(rèn)為，招生腐敗的一個主要原因就是高校行政化。在現(xiàn)有的體制下，招生委員會的主要領(lǐng)導(dǎo)，皆為行政人員。

在新聞發(fā)布會上，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵說，核準(zhǔn)高校章程的意義有三個：一、推進(jìn)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)；二、深化高等教育管理體制改革；三、深化高校內(nèi)部管理體制改革。雖未言及去行政化，但其意已在不言中。

教育部在對《中國新聞周刊》的書面回復(fù)中提到，早在上世紀(jì)90年代，教育部就已經(jīng)開展了有關(guān)大學(xué)章程的研究和探討。

2003年7月，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，提出“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動的重要依據(jù)”，開始了第一輪章程建設(shè)。截至2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布前，已經(jīng)有20多所中央部委所屬高校制定了章程或章程草案。其中吉林大學(xué)、中國政法大學(xué)等成為最早的探索者。

2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布實施。在這份指導(dǎo)中國教育改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件中，規(guī)定“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！?，“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度”。

2011年7月，教育部審議通過了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》?！掇k法》對高校章程制定的內(nèi)容與程序做出了規(guī)定。

2012年，教育部遴選了中國人民大學(xué)等12所高校作為章程建設(shè)試點學(xué)校。同時，結(jié)合轉(zhuǎn)變職能、落實高校辦學(xué)自主權(quán)的整體要求，對章程建設(shè)的目標(biāo)、程序等又作了進(jìn)一步完善。

在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，回應(yīng)了社會對于高?！叭バ姓钡年P(guān)切，提出：“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！边@為高校章程的制定提供了一個“去行政化”的背景。

從起草到審批

此次被核準(zhǔn)六所高校之一的上海外國語大學(xué)有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，早在2007～008年，該校已經(jīng)啟動章程的起草工作。但他們把這一階段稱之為“自發(fā)起草階段”。在這一階段，學(xué)校成立了起草小組，總結(jié)學(xué)校已有規(guī)章制度，拿出了章程初稿，并在教職工代表大會上對初稿進(jìn)行了初步審議。但在審議過程中出現(xiàn)了不同意見。為審慎起見，學(xué)校決定對初稿進(jìn)行調(diào)研、修改，并不限定審核的時間表。

相關(guān)負(fù)責(zé)人對《中國新聞周刊》表示，這一階段的章程草稿，體現(xiàn)高校共性的條文多，體現(xiàn)學(xué)校個性的條文少，指導(dǎo)理念也不夠明確。

教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》2011年頒布后，上海外國語大學(xué)章程的起草工作進(jìn)入到另一個階段，他們稱之為“自覺階段”。這一階段最大的不同，就是指導(dǎo)的理念清晰了，將該校定位為“成為中外文化溝通的橋梁”，章程的其他內(nèi)容也都是圍繞這一定位確定，章程因而充滿了個性。為此，他們成立了新的起草領(lǐng)導(dǎo)小組，并在師生中開展了廣泛的動員。初稿完成后，又召開多次校內(nèi)外教育界、法律界、社科界專家咨詢會，對章程進(jìn)行了十余次的修改。2013年初，該校章程提交教育部審議。

教育部政策法規(guī)司在對《中國新聞周刊》的書面答復(fù)中，披露了該部對高校章程審批的過程：首先進(jìn)行初審。主要是對章程的合法性、適當(dāng)性、規(guī)范性以及制定的程序進(jìn)行審查。需要對條款、文字進(jìn)行修改的，提出修改意見，由學(xué)校修改；第二步，提交教育部章程核準(zhǔn)委員會評議。2013年7月11日，該委員會召開第一次會議，相關(guān)專家對6所高校的章程逐一進(jìn)行評議，并提出修改意見，學(xué)校一一進(jìn)行修改；第三步，10月8日，教育部第33次部務(wù)會議審議通過章程。根據(jù)審議意見，對個別標(biāo)書進(jìn)行調(diào)整，并由學(xué)校校長簽署確認(rèn)單；第四步，11月16，教育部部長袁貴仁簽發(fā)高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書。上海外國語大學(xué)有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，章程送達(dá)教育部后，他們又前后修改了6次。

“內(nèi)外有別”？

韓民認(rèn)為，去行政化需要從兩個層面來解決問題，一是理順高校與政府的關(guān)系，落實高校應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)；二是完善高校內(nèi)部治理，在高校內(nèi)部去行政化。大學(xué)章程的制定加快高校去行政化的進(jìn)程。

觀察六所高校出臺的章程，共同點之一便在于對校長職責(zé)的明確與教授治學(xué)的推進(jìn)。中國人民大學(xué)的章程第二十八條提出“校長是學(xué)校的法定代表人和行政負(fù)責(zé)人，校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作”。并明確校長的七條主要職責(zé)。

華中師范大學(xué)將“學(xué)校實行教授治學(xué)，保障學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)民主，促進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展”直接寫入章程。而上海外國語大學(xué)則在章程第十五條提出“校學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)”。

韓民告訴《中國新聞周刊》，以前的高校內(nèi)部雖說也有一些規(guī)定，但都不是很規(guī)范，難免帶有一些人治?！斑^去經(jīng)常說高校‘一統(tǒng)就死，一放就亂，之所以亂，那就是因為學(xué)校內(nèi)部沒有一個很好的制度規(guī)范?！彼f，建立一種內(nèi)部的治理機(jī)制，主要的意義是對學(xué)校內(nèi)部的管理運行做一個類似于法律的規(guī)范?！八闹饕饬x就在于大學(xué)內(nèi)部解決行政化的問題。”

而在大學(xué)與政府關(guān)系這個問題上，盡管六所高校的章程中基本上都有“自主辦學(xué)”的條目，然而對于校長任命、學(xué)校與政府關(guān)系等問題仍然存在模糊的界定。記者進(jìn)行采訪時，部分教育專家對此表示悲觀，認(rèn)為由教育部牽頭制定的章程對于高校去行政化并不能起到實質(zhì)性作用，因為高校在制定章程中難以規(guī)定自己與“上層”的關(guān)系。

對此，韓民認(rèn)為，用大學(xué)制定的章程來規(guī)范大學(xué)與其舉辦者的政府之間的關(guān)系可能會有局限，政府與高校的關(guān)系或許需要更高層面法律文件來規(guī)范。

在這方面，有些國家的做法或許能提供借鑒。比如英國王室會向高校頒發(fā)“特許狀”。這個“特許狀”會對大學(xué)劃定內(nèi)外權(quán)力的界限。大學(xué)外部，無論是教會、王室還是政府，都不能超越這個“特許狀”，對高校的工作進(jìn)行干預(yù)。

美國高校一開始也是依據(jù)“特許狀”進(jìn)行管理。建國并有自己的法律體系后，美國高校的管理就不再依據(jù)特定的授權(quán)，而是依據(jù)現(xiàn)有的法律。如今，美國大學(xué)的章程既是高校內(nèi)部的“最高法”，也是國家法律、法規(guī)的“下位法”。

后續(xù)的日程表

多位學(xué)者在受訪時認(rèn)為，制定章程僅僅是一個開端，畢竟6所大學(xué)在全國近3000所高校中只占很小的比例。另外，更重要的是章程能否對完善大學(xué)內(nèi)部治理、對去行政化管用，而不會成為“花瓶”。韓民認(rèn)為，貫徹落實章程的難度不會比制定章程的難度小，因為按章程辦事意味著對高校原有管理模式的變革。“比如，高校決策的民主化，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督制衡，大學(xué)教師在高校治理中更多的參與等，都會對高?，F(xiàn)有的權(quán)力權(quán)威構(gòu)成沖擊，改革過程中難免會遇到阻力，相關(guān)者也需要有適應(yīng)、調(diào)整的過程?！?/p>

中國人民大學(xué)黨委副書記兼副校長王利明在發(fā)布會上提到，人大章程制定工作增加了一個環(huán)節(jié)，為“章程的配套、運行和落實階段”。在這個階段，學(xué)校將重點抓好兩個環(huán)節(jié)，一是以章程為指導(dǎo)，進(jìn)一步清理學(xué)校各類規(guī)章制度，健全以學(xué)校章程為核心的規(guī)章制度體系；二是推進(jìn)升級版的規(guī)章制度體系的執(zhí)行和實施，狠抓落實。

上海外國語大學(xué)有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，該校已經(jīng)制定了具體的章程實施方案，包括自下而上的對照和自上而下的改革。比較急切的工作既涉及到現(xiàn)有規(guī)章制度的修訂、廢止、新設(shè)等，也包括機(jī)構(gòu)的改革等方面。

2013年9月，教育部發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃（2013-2015年）》。按照計劃，進(jìn)入國家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章程起草工作；“211工程”高校要在2014年底前完成章程起草工作；所有高校要在2015年底前完成章程起草工作。教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)委員會將分別召開若干次會議，每次評議一批高校章程，在2014年底前完成70所左右高校章程的核準(zhǔn)；2015年再召開若干次會議，完成其余高校章程的核準(zhǔn)工作。