WTO困境：正被邊緣的全球化

徐方清

阿澤維多在世界貿(mào)易組織（WTO）第9屆部長級會議閉幕式上的演講，更像是一番獲獎感言。 原計(jì)劃于2013年12月3日至6日在印度尼西亞旅游勝地巴厘島舉行的會議，將閉幕時間推遲了一天。

經(jīng)過五天五夜連軸轉(zhuǎn)的反復(fù)磋商后，會議達(dá)成WTO成立19年來的首個全球性貿(mào)易協(xié)定，并正式冠名為“巴厘島一攬子協(xié)定”。此前，總部位于日內(nèi)瓦的WTO在其19年歷史上，還從未成功推動其全體成員談判達(dá)成過任何協(xié)定。這也意味著已持續(xù)12年的“多哈回合”談判僵局實(shí)現(xiàn)歷史性突破。

在演講的結(jié)尾表達(dá)一連串的感謝時，這位55歲的WTO新掌門人，面對來自一百多個成員的部長或代表，忍不住流下淚水，聲音哽咽。

對于2013年9月才出任WTO總干事的阿澤維多來說，這次在巴厘島舉行的兩年一度的部長級會議是他履任后迎來的首次大考。

“考生”阿澤維多取得如此成績，有些出人意料。在他當(dāng)選WTO總干事之時，沒有多少人對3個月后的巴厘島會議抱多大期望。

2001年開始的多哈回合談判，自2008年以來已處于實(shí)際上的中止?fàn)顟B(tài)。多年未能達(dá)成一項(xiàng)全球貿(mào)易協(xié)定，WTO遭遇越來越多的質(zhì)疑。2012年，全球貿(mào)易額僅增長2%，遠(yuǎn)低于WTO成立19年來5.4%的平均增幅，尚不及當(dāng)年全球GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的增長率，是自1981年有記錄以來的第二差的成績，也是全球貿(mào)易增幅首次在非危機(jī)年代低于全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增幅。

“WTO的談判功能面臨被邊緣化的風(fēng)險。對于WTO來說，這確實(shí)是一個威脅。”在接受《中國新聞周刊》采訪時，WTO新聞發(fā)言人凱思·羅克維爾坦言。

19年來，在全球經(jīng)濟(jì)需要有力引導(dǎo)之時，WTO卻幾乎形同虛設(shè)，全球貿(mào)易不但沒能帶動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，反而拖累經(jīng)濟(jì)增長。同時，越來越多的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)向雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判。

華盛頓彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的高級研究員加里·赫夫鮑爾將巴厘島會議比作是WTO的一次絞刑。他曾表示，如果巴厘島會議的談判不能產(chǎn)生什么成果，人們肯定會問，大企業(yè)和各國政府何必要在WTO耗費(fèi)那么多的精力，WTO的重要性和存在價值就會漸漸減弱。

但“巴厘一攬子協(xié)定”簽署后，“我們把世界拉回到WTO軌道?！卑删S多在閉幕式的演講中如此表達(dá)他的心情，“這是WTO成立以來首次真正取得成果。”

“WTO建立以來最重大的改革之一”

巴厘島會議閉幕前，傳來了95歲的南非前領(lǐng)導(dǎo)人納爾遜·曼德拉逝世的消息。

阿澤維多在閉幕式上的演講中，引用了曼德拉的一句名言：“在事情未成功之前，一切總看似不可能?！边@既是阿澤維多借此向傳奇老人致敬，也是巴厘島會議進(jìn)程的真實(shí)寫照。

十天前的瑞士日內(nèi)瓦，數(shù)度傳出各成員談判代表就將提交巴厘島會議的“一攬子協(xié)定”接近達(dá)成共識的消息，但最終功虧一簣。在“一攬子協(xié)定”最核心的議題——貿(mào)易便利化和農(nóng)業(yè)問題上，談判遭遇卡殼，美國等發(fā)達(dá)國家將印度在糧食安全保護(hù)上的強(qiáng)硬立場稱為“毒丸”。美國駐WTO大使邁克爾·彭克表示，少數(shù)國家正在劫持WTO正在進(jìn)行的貿(mào)易協(xié)定談判。

近十年來，印度以及“33國集團(tuán)”中的其他一些發(fā)展中國家一直在推動修訂WTO的一項(xiàng)規(guī)則，希望提高“33國集團(tuán)”成員農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼限額，以保障其糧食安全。他們主張，在制定向農(nóng)民支付什么價格以及政府如何處理盈余谷物方面，發(fā)展中國家需要更大靈活性。

阿澤維多極力撮合，最終， 11月25日在日內(nèi)瓦召開的首次全球貿(mào)易改革談判中，各國談判代表制訂了一項(xiàng)過渡性的“和平條款”，以使印度能夠不受處罰地實(shí)施其糧食安全法案。但美印間的分歧并未就此化解，最大分歧在于 “和平條款”的時限：美歐等國認(rèn)為這一“和平條款”只可以維持四年；而印度認(rèn)為，直至正式協(xié)議達(dá)成前，這一過渡性條款應(yīng)永久有效。

眼看談判即將破裂，阿澤維多叫停了談判進(jìn)程，將分歧留給即將聚集到巴厘島的部長們?nèi)ソ鉀Q。阿澤維多展現(xiàn)了他的政治精明，叫停之舉，既是借此給相關(guān)成員施加壓力，也看到談判已經(jīng)超出了技術(shù)范疇，而更需要相關(guān)成員做出政治決策，這交由“更高層的”巴厘島的部長來做決定顯然更合適，因?yàn)樵谌諆?nèi)瓦，更多是專業(yè)技術(shù)人員在進(jìn)行談判。

巴厘島會議開幕后，印度繼續(xù)其強(qiáng)硬態(tài)度。阿澤維多和會議主席印尼貿(mào)易部長吉塔·維亞萬緊急召集成員代表磋商，終使美印彌合了分歧。據(jù)WTO工作人員透露，“一攬子協(xié)定”文本對“和平條款”做出修改，同意在4年內(nèi)達(dá)成永久性的正式協(xié)議，而WTO將為此專門成立一個工作組，這也是印度軟化立場的原因。

美印之間分歧的化解，掃除了達(dá)成“一攬子協(xié)定”的最大絆腳石，但巴厘島會議卻在最后時刻再掀波瀾。12月6日，在其他155個成員已經(jīng)接受的情況下，拉美四國古巴、玻利維亞、尼加拉瓜和委內(nèi)瑞拉拒絕接受“一攬子協(xié)定”文本，原定于當(dāng)天下午3時閉幕的會議被迫延時。

當(dāng)?shù)貢r間7日凌晨3時，WTO新聞發(fā)言人基思·羅克韋爾走進(jìn)媒體中心告訴在場記者，古巴對于文本的不滿與美國對古巴禁運(yùn)政策有關(guān)。已被延遲至凌晨3時舉行的閉幕式再度推遲，各方?jīng)Q定于當(dāng)天上午10時召開成員代表團(tuán)團(tuán)長會議。最終，在把過境貿(mào)易商品非歧視性原則的表述加入部長宣言后，這一風(fēng)波才得以平息。

“一攬子協(xié)定”共有10個文件，主要涉及貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)與棉花以及發(fā)展議題。其中，貿(mào)易便利化決議是旨在削減通關(guān)成本和提高通關(guān)速度和效率的多邊協(xié)定，具有法律約束力，被視為WTO建立以來最重大的改革之一。

有國際機(jī)構(gòu)就“一攬子協(xié)定”的內(nèi)容進(jìn)行了測算，稱協(xié)定的實(shí)施將為世界貿(mào)易帶來近1萬億美元的增長，并能夠創(chuàng)造2100萬個就業(yè)崗位。如今，全球貿(mào)易總量約為18萬億美元。特別是貿(mào)易便利化協(xié)定的實(shí)施，可以促進(jìn)發(fā)展中國家出口每年增長14%、發(fā)達(dá)國家增長10%左右。

隨中國代表團(tuán)出席了巴厘島會議的商務(wù)部世界貿(mào)易組織司司長柴小林，在會后做客人民網(wǎng)“強(qiáng)國論壇”時表示，就中國而言，貿(mào)易便利化協(xié)定的實(shí)施將減少貿(mào)易成本達(dá)13.2%，按照中國目前的出口額計(jì)算，每年將增長近2800億美元。

多哈困局12年

“巴厘島一攬子協(xié)定”在被正式冠名前，多被稱作是“多哈回合的早期收獲”，或者是“小多哈回合協(xié)議”。

而此前在2001年啟動的“多哈回合”談判已陷入長達(dá)12年的僵局。自從啟動以來，談判一波三折，阿澤維多的前任、WTO前總干事帕斯卡爾·拉米曾將談判比作一場馬拉松長跑。

2001年11月，WTO在卡塔爾首都多哈舉行第四次部長級會議，啟動了新一輪多邊貿(mào)易談判，被稱之為“多哈發(fā)展議程”，簡稱“多哈回合”?！岸喙睾稀惫苍O(shè)八大主要議題，包括農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易、規(guī)則談判、爭端解決、知識產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易與發(fā)展，以及貿(mào)易與環(huán)境。其宗旨是促進(jìn)世貿(mào)組織成員削減貿(mào)易壁壘，通過更公平的貿(mào)易環(huán)境來促進(jìn)全球，特別是較貧窮國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“多哈回合”談判最初預(yù)定在2005年元旦以前全面結(jié)束，但由于各方利益沖突激烈，矛盾錯綜交織，談判整體上進(jìn)展緩滯。

于2003年9月在墨西哥坎昆舉行的WTO第5次部長級會議，是“多哈回合”談判啟動后的首次部長會議。會上發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中兩大陣營針鋒相對，發(fā)展中國家明確要求發(fā)達(dá)國家減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而發(fā)達(dá)國家毫不做實(shí)質(zhì)性讓步，會議無果而終。

1994年，WTO取代成立于1947年的關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT），成為最重要的國際經(jīng)濟(jì)組織之一，被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國”。WTO成立時的目標(biāo)是建立一個完整的、更具有活力的和永久性的多邊貿(mào)易體制，其主要職能包括：制定、監(jiān)督、管理和執(zhí)行共同構(gòu)成世貿(mào)組織的多邊及諸邊貿(mào)易協(xié)定；作為多邊貿(mào)易談判的平臺；尋求解決貿(mào)易爭端；監(jiān)督各成員貿(mào)易政策，并與其它同制訂全球經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)的國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

部長級會議是世貿(mào)組織的最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，由所有成員國主管外經(jīng)貿(mào)的部長、副部長級官員或其全權(quán)代表組成，一般兩年舉行一次會議，討論和決定涉及世貿(mào)組織職能的所有重要問題，并采取行動。

坎昆會議以失敗告終，也宣告了“多哈回合”談判全面結(jié)束的時間表將推后。當(dāng)時沒有人會想到，這次推后讓“多哈回合”成了至今仍看不到終點(diǎn)的馬拉松。

2006年，兩大陣營間分歧加劇，時任WTO總干事拉米不得不宣布“無限期”中止談判，這成為WTO自成立后遭遇的最嚴(yán)重的一次挫敗。雖然一年后談判重啟，不過未能改變其總以失敗告終的命運(yùn)，2008年，談判再告破裂。此后的“多哈回合”談判，一直徘徊在“重病入院和火葬場之間”。

農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入，是“多哈回合”八大主要議題中分歧最集中、激烈的兩個議題。此兩項(xiàng)議題頗為復(fù)雜，主要?dú)w為三大方面，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅和工業(yè)品關(guān)稅。在這三方面的削減幅度、削減公式和削減方法上，WTO成員一直無法達(dá)成一致。主要分歧出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家成員和發(fā)展中國家成員之間，由于發(fā)展水平不同導(dǎo)致利益需求的差異。美歐等發(fā)達(dá)國家成員的主要目標(biāo)是進(jìn)一步打開發(fā)展中成員的工業(yè)品和服務(wù)市場，而后者則希望美歐降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并開放農(nóng)業(yè)市場。

WTO是基于共識原則的談判平臺，各成員國不論大小，在談判桌上都有“一票否決權(quán)”，只要任何一個成員對任何一個條款不滿，協(xié)議就無法通過?！耙獫M足處于不同發(fā)展階段、政治體制各異的100多個成員國的千差萬別的利益訴求，對于WTO來說，這明顯是一座太過陡峭的山峰，但它卻仍要竭盡全力地往上爬?！?美國卡內(nèi)基國際和平基金會副會長包道格對《中國新聞周刊》分析說。

這種有些理想化的機(jī)制，注定了關(guān)乎各方“重大利益之爭”的全球性貿(mào)易協(xié)定在現(xiàn)實(shí)中難產(chǎn)的命運(yùn)，而這又是WTO不得不承擔(dān)的后果，全球性貿(mào)易協(xié)定長時間出不來，WTO的地位和影響力日漸勢弱，尤其是在談判和爭端解決機(jī)制上，而談判和爭端解決機(jī)制正是WTO能對全球貿(mào)易形成作用的基石。

“如果WTO不再是促進(jìn)自由貿(mào)易并制定更好規(guī)則的全球貿(mào)易機(jī)制，并對政府保護(hù)主義起到約束，那么一些WTO成員會漸漸忽略WTO的作用。對于WTO來說，這會導(dǎo)致其影響力的災(zāi)難性下滑?！辈剪斎麪栔菐鞖W洲國際政治經(jīng)濟(jì)中心主任弗里德里克·埃里克森在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

“巴厘島一攬子協(xié)定”的達(dá)成一定程度上止住了WTO影響力日漸下滑的趨勢，卻并不能打消曾出任瑞典首相辦公室和世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家的埃里克森對于WTO的擔(dān)憂，“如今貿(mào)易政策不再主要由WTO來制定，很多國家已經(jīng)通過雙邊或區(qū)域機(jī)制來加深貿(mào)易聯(lián)系和減少貿(mào)易壁壘”。

一個嚴(yán)重縮水版的協(xié)議

“巴厘島一攬子協(xié)定”，遠(yuǎn)不是各國談判代表2001年在卡塔爾開會時那個雄心勃勃的藍(lán)圖，它甚至被稱為是“多哈回合”的一個嚴(yán)重縮水版協(xié)議。

在“多哈回合”的八大主要議題中，“一攬子協(xié)定”僅涉及了農(nóng)業(yè)、發(fā)展和貿(mào)易便利化三個議題。而且即便在這三個議題中，也留下了很多難啃的骨頭。就印度的糧食補(bǔ)貼問題，美歐等發(fā)達(dá)陣營和印度的分歧并未徹底解決，而只是被暫時擱置，如果不能實(shí)現(xiàn)修改后的“和平條款”的目標(biāo)，即在4年內(nèi)達(dá)成永久性的正式協(xié)議，分歧仍可能會激化；而貿(mào)易便利化協(xié)議的前景雖然看上去誘人，但要想在所有成員間不打折扣地實(shí)施起來，挑戰(zhàn)與困難重重。

悲觀的看法甚至認(rèn)為，“多哈回合”經(jīng)歷了12年的艱苦談判，才取得了“巴厘島一攬子協(xié)定”這樣容易摘下的“低垂的果實(shí)”，那么，完成“多哈回合”的全部談判議題，將遙遙無期。

不過，在阿澤維多的眼里，“巴厘島一攬子協(xié)定”重新燃起了世界對于WTO的信心和希望。

在2013年9月接手WTO總干事時的就職演說中，阿澤維多坦承WTO正處于困境，“世界抱有的看法是，WTO已忘記了怎樣談判。人們感受到的是無效、是癱瘓?！彼€擔(dān)心，世界不會“無限期地等待WTO”。

WTO成員中，確有不少成員尤其是一些貿(mào)易大國似乎已等不及多哈回合取得進(jìn)展。近幾年，雙邊、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定方興未艾，這些本來作為WTO多邊貿(mào)易框架補(bǔ)充的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，已經(jīng)呈現(xiàn)出取而代之的勢頭。其中，最受矚目的是美國主導(dǎo)發(fā)起的兩項(xiàng)重大區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的談判，一是與10個太平洋周邊國家進(jìn)行的TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）談判；二是在大西洋地區(qū)與歐盟進(jìn)行的TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）談判。而東盟國家也在2012年11月的東盟領(lǐng)導(dǎo)人系列會議上正式?jīng)Q定組建RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系），目前中國、日本、韓國、澳大利亞等亞太地區(qū)國家均已明確表示加入。

近年來，WTO“老問題難有作為，新問題無力解決”， 運(yùn)行機(jī)制僵化，除了“多哈回合”談判拖延多年沒有結(jié)果，多數(shù)國家對WTO貿(mào)易爭端解決機(jī)制的復(fù)雜冗長也頗感不滿。

此外，WTO對貿(mào)易保護(hù)主義束縛乏力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年10月至2013年5月，各成員共推出了109項(xiàng)貿(mào)易限制措施，尤其是旨在刺激本國產(chǎn)業(yè)復(fù)興的貿(mào)易保護(hù)主義大幅上升，全球貿(mào)易額因各種保護(hù)主義政策減少6500億美元，占貿(mào)易總額3.5%。中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任苑春強(qiáng)告訴《中國新聞周刊》，“國際多邊貿(mào)易體制面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，使得WTO有淪為配角之虞”。

但阿澤維多仍認(rèn)為多邊貿(mào)易體系才是抵御保護(hù)主義的最佳屏障，并且也是促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長、復(fù)蘇和發(fā)展的最強(qiáng)大力量。WTO要做的是，“必須向世界發(fā)出一個明確而毫不含糊的信息，證明世貿(mào)組織能夠達(dá)成多邊貿(mào)易協(xié)定”。

對于阿澤維多而言，“巴厘島一攬子協(xié)定”，盡管只是“多哈回合”談判馬拉松長跑的一個新起點(diǎn)，而終點(diǎn)仍舊很遠(yuǎn)，盡管這也不能將那些WTO各成員里已在各種區(qū)域或雙邊自貿(mào)協(xié)定談判桌上的代表，全部拉回到WTO的談判桌前，但只要阿澤維多接下來能夠做到在WTO框架下促成更多類似“巴厘島一攬子協(xié)定”的漸進(jìn)式協(xié)定，WTO在促進(jìn)全球貿(mào)易增長和經(jīng)濟(jì)繁榮方面，就仍具有很大潛力。

在巴厘島，WTO還迎來了一位新成員。會議正式批準(zhǔn)也門加入，WTO的成員擴(kuò)容為160個。