西部大開發(fā)的制度演進(jìn)與績效評估
——以新疆為例的實證研究

朱金鶴，王紀(jì)元

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子 832003）

西部大開發(fā)的制度演進(jìn)與績效評估
——以新疆為例的實證研究

朱金鶴，王紀(jì)元

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子 832003）

西部大開發(fā)制度隨著經(jīng)濟(jì)格局與國家發(fā)展方式轉(zhuǎn)變而不斷演進(jìn)。該文以新疆2000—2010年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分別從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境四個方面對西部大開發(fā)實施績效進(jìn)行評估。研究發(fā)現(xiàn)，新疆在西部大開發(fā)中得到快速發(fā)展，但除新疆居民生活水平接近全國平均水平外，其他幾個方面仍與同期全國平均水平存在一定差距。基于此，提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、大力發(fā)展新疆社會事業(yè)，加強(qiáng)新疆生態(tài)保護(hù)建設(shè)，繼續(xù)加大人力資源開發(fā)等方面的對策建議。

西部大開發(fā)；新疆；制度績效

新疆地域遼闊、資源豐富，既是我國西北的戰(zhàn)略屏障和對外開放的重要門戶，也是我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點地區(qū)和戰(zhàn)略資源的重要基地。但由于地理位置偏遠(yuǎn)，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然條件惡劣，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾較為突出，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，公共服務(wù)水平與層次不均［1］。因此，新疆大力推進(jìn)西部大開發(fā)建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力改善民生，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，有利于增強(qiáng)社會凝聚力、向心力，切實維護(hù)國家的長治久安和邊疆的繁榮與穩(wěn)定。

一、西部大開發(fā)的制度演進(jìn)

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，是黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、總攬全局作出的重大決策。1999年6月17日，江澤民總書記在西北五省區(qū)國有企業(yè)改革和發(fā)展座談會上，根據(jù)鄧小平上世紀(jì)80年代提出的“兩個大局”戰(zhàn)略思想，提出研究并實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，標(biāo)志著中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式出臺；1999年9月，十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“國家要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”；2000年1月，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開西部地區(qū)開發(fā)會議，研究加快西部地區(qū)發(fā)展的基本思路和戰(zhàn)略任務(wù)，部署實施西部大開發(fā)的重點工作；2000年3月5日在九屆全國人大三次會議上，朱镕基總理在《政府工作報告》中指出，實施西部大開發(fā)，加快中西部地區(qū)發(fā)展，是黨中央貫徹鄧小平關(guān)于我國現(xiàn)代化建設(shè)“兩個大局”戰(zhàn)略思想、面向新世紀(jì)所作的重大決策；2000年10月，中共十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》強(qiáng)調(diào)：實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、加快中西部地區(qū)發(fā)展，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定，關(guān)系地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和最終實現(xiàn)共同富裕，是實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的重大舉措；2000年12月27日頒布的《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，標(biāo)志著西部大開發(fā)進(jìn)入制度規(guī)范化的實質(zhì)性推進(jìn)階段；2001年3月，九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行了再次部署，認(rèn)為實施西部大開發(fā)要依托亞歐大陸橋、長江水道、西南出海通道等交通干線，發(fā)揮中心城市作用，以線串點，以點帶面，逐步形成我國西部有特色的西隴海蘭新線、長江上游、南(寧)貴、成昆(明)等跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)帶，帶動其他地區(qū)發(fā)展，有步驟、有重點地推進(jìn)西部大開發(fā)。

西部大開發(fā)制度自提出至今依據(jù)其演進(jìn)特點大致可以劃分為三個階段（參見表1），具體如下：

第一階段（1999—2006年），西部大開發(fā)提出及初步實施階段。該階段推進(jìn)的西部大開發(fā)制度重點是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)；鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色旅游業(yè)；發(fā)展科技教育和文化衛(wèi)生事業(yè)。2001年九屆人大代表會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》第八章實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中明確提出：“力爭用五到十年時間，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)有突破性進(jìn)展，科技、教育有較大發(fā)展?！贝撕箜憫?yīng)國家政策，我國多政府部門提出促進(jìn)西部大開發(fā)的各項措施，如中科院大力實施“西部之光”人才培養(yǎng)計劃，最根本的是吸引、穩(wěn)定和發(fā)展能扎根西部的科技隊伍；司法部提出了籌建西部律師顧問團(tuán)，組織西部司法培訓(xùn)班，扶持西部律師、公正等中介組織的多項措施，支持西部大開發(fā)；水利部制定了以改善生態(tài)環(huán)境為根本點的水利建設(shè)規(guī)劃，及以水資源優(yōu)化配置為目標(biāo)對流域和區(qū)域的水資源加強(qiáng)管理[2]；交通部確定了加快西部建設(shè)發(fā)展的初步總體目標(biāo)，計劃用20年時間，分三個階段實現(xiàn)西部地區(qū)公路交通面貌的根本性變化，實現(xiàn)西部地區(qū)公路交通的現(xiàn)代化。同時，重慶、新疆、四川、云南等12個省區(qū)相繼出臺了支持西部大開發(fā)的環(huán)境、交通、水利、通信、教育、科技等多方面發(fā)展的制度措施。

第二階段（2006—2010年），西部大開發(fā)繼續(xù)推進(jìn)階段。該階段的西部大開發(fā)制度與前五年相比較為顯著的特點是提出了“扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”、“堅持推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”、“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”與“建立健全西部大開發(fā)保障機(jī)制”。西部大開發(fā)制度的演進(jìn)，體現(xiàn)其“以人為本”的核心指導(dǎo)思想。通過開展農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村能源、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等西部地區(qū)十大新農(nóng)村建設(shè)工程，以提高西部地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入。在更加注重科教文衛(wèi)、人才開發(fā)等社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，更加注重穩(wěn)定、擴(kuò)大就業(yè)、健全社會保障和社會救助體系，加強(qiáng)公共安全的同時，把公共財政配置重點轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)上來，大力提高西部地區(qū)基本公共服務(wù)水平。按照國家主體功能區(qū)的規(guī)劃，予以優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)不同的發(fā)展規(guī)劃，并提出加快建立生態(tài)補償機(jī)制。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過有效實施國家政策扶持機(jī)制、金融服務(wù)支持機(jī)制、企業(yè)發(fā)展激勵機(jī)制、資源合理開發(fā)機(jī)制、政府協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制及規(guī)劃有效實施機(jī)制，切實將西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署落到實處。

第三階段（2010年至今），西部大開發(fā)深入實施階段。此階段中，西部大開發(fā)制度最為突出的特點是更加細(xì)致深入具體。注重因地制宜、分類指導(dǎo)的開發(fā)布局；注重政府引導(dǎo)、市場運作的開發(fā)機(jī)制；注重差別化支持措施的開發(fā)政策等，從西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃中能夠明顯看出。如：重點區(qū)域發(fā)展部分中，將西部地區(qū)的重點區(qū)域劃分為重點經(jīng)濟(jì)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)區(qū)、資源富集區(qū)、延邊開放區(qū)及特殊困難地區(qū)，并將每個地區(qū)進(jìn)行深層次劃分，同時給出其具體發(fā)展規(guī)劃；基礎(chǔ)設(shè)施部分中將鐵路、公路、民航、水運、水利及信息化建設(shè)都單獨設(shè)置小節(jié)進(jìn)行規(guī)劃，并詳細(xì)列出各部分未來的重點發(fā)展工程[3]。另外，與前兩個階段相比，本階段西部大開發(fā)制度內(nèi)容上的演進(jìn)包括以下幾個方面：第一，重點區(qū)域部分提出“嚴(yán)格落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃，堅持一手抓重點經(jīng)濟(jì)區(qū)培育壯大，一手抓老少邊窮地區(qū)脫貧致富”。第二，生態(tài)環(huán)境部分明確提出按照“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補償”的原則建立生態(tài)補償機(jī)制，同時強(qiáng)調(diào)做好防災(zāi)減災(zāi)工作。第三，城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分提出要培育中小城市和特色鮮明的小城鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。第四，民生事業(yè)部分中提出繁榮文化事業(yè)，建立公共文化服務(wù)體系[1]。最后，規(guī)劃實施部分指出要做好評價考核工作，建立健全對本規(guī)劃實施的監(jiān)測評估制度，強(qiáng)化對實施情況的跟蹤分析。

表1 西部大開發(fā)的制度演進(jìn)

二、西部大開發(fā)的制度績效評估

經(jīng)過10年（2000—2010年）的不懈努力，新疆在西部大開發(fā)中取得了巨大成就。這10年是新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、城鄉(xiāng)面貌變化最大、人民群眾得到實惠最多的10年，充分證明黨中央實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重大決策非常正確，采取的一系列政策措施卓有成效。筆者在借鑒大量有關(guān)西部大開發(fā)績效評估文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境四個方面的多個指標(biāo)，對西部大開發(fā)制度實施過程中的新疆進(jìn)行績效評估。

（一）新疆經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但仍落后于全國平均水平

十年西部大開發(fā)，新疆經(jīng)濟(jì)總量得到快速增長。新疆GDP由2000年的1 363.56億元增長至2010年的5 437.47億元，增幅接近300%；新疆人均GDP由2000年的7 372元增至2010年的25 057元，增幅超過200%；新疆GDP增速（以前一年為基數(shù)計算）也由2001年的9.4%增長到2010年的27.1%，年均增速達(dá)到15%。詳見表2。

表2 西部大開發(fā)的制度演進(jìn)

此外，西部大開發(fā)從多方面促進(jìn)了新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，優(yōu)化了新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。西部大開發(fā)初步實施時，新疆三產(chǎn)比例為21.1∶39.4∶39.5，呈現(xiàn)出一產(chǎn)比重過高，二產(chǎn)比重不足，三產(chǎn)有待調(diào)整的局面。經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，三次產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步調(diào)整，一、三產(chǎn)比重不斷下降，二產(chǎn)比重得到提升，至2008年新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例已調(diào)整為較為合理的16.5∶49.5∶34；其次，帶動大批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并形成了以烏魯木齊-昌吉為中心的天山北坡經(jīng)濟(jì)集聚地區(qū)。如今的新疆，糧食、棉花、特色林果、畜牧四大基地建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，其中棉花產(chǎn)量目前已占全國棉花總產(chǎn)量的38%，番茄醬出口量占全國總量的90%。新疆已發(fā)展成為全國最大的番茄制品加工出口基地、全國羊肉第二大主產(chǎn)區(qū)、全國最大甜菜糖生產(chǎn)基地、全國第二大原油產(chǎn)區(qū)等[4]。另外，新疆對外貿(mào)易飛速發(fā)展。地理區(qū)位為新疆開展對外貿(mào)易提供了先天優(yōu)勢，西部大開發(fā)政策中有關(guān)西部沿邊開放與國境地區(qū)發(fā)展政策，又為新疆對外貿(mào)易的后天發(fā)展鋪開了道路。2010年新疆進(jìn)出口總額為171.28億美元，較2000年相比增長了656%，而在2008年，222.17億美元成為新疆進(jìn)出口總額的最高峰。新疆對外貿(mào)易的發(fā)展主要依靠出口貿(mào)易的帶動，近年來進(jìn)口貿(mào)易有所增長，但對新疆對外貿(mào)易的影響力不足。詳見圖1。

圖1 2000-2010年新疆進(jìn)出口總額變化趨勢（億美元）

新疆經(jīng)濟(jì)雖有所進(jìn)步，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、科學(xué)技術(shù)落后、優(yōu)秀人才缺失等原因，使得新疆進(jìn)步速度不及全國平均水平。目前，新疆人均GDP與全國平均水平之間的差距正逐漸加大。近十年來，新疆GDP占全國GDP的比重一直在1.3%左右，人均GDP差額卻由2000年486元水平擴(kuò)大至2010年的4 935元。詳見表3。依照西部大開發(fā)實施后新疆近十年經(jīng)濟(jì)增長速度繼續(xù)增長，則難以完成“到2015年新疆人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到全國平均水平”的目標(biāo)。

表3 新疆與全國人均經(jīng)濟(jì)水平及其差距變化單位：元

新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次也落后于全國平均水平。目前，新疆仍以高投資、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式為主要經(jīng)濟(jì)增長方式。新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖得到不斷優(yōu)化，目前已達(dá)到19.8:47.7: 32.5的水平，但仍未達(dá)到我國2000年15.1:45.9: 39的平均水平，更與當(dāng)前全國平均水平10.1:46.8: 43.1相去甚遠(yuǎn)。

（二）新疆居民生活水平提升，已接近全國居民平均生活水平

西部大開發(fā)有效促進(jìn)了新疆居民生活水平的提高。第一，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入水平提高，居民消費結(jié)構(gòu)也得到不斷改善。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入均穩(wěn)定增長，但城鄉(xiāng)居民間差距不斷加大。城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，其中收入的增加使農(nóng)村居民消費結(jié)構(gòu)得到了較大改善，其恩格爾系數(shù)由2002年的49%降低至2010年的40.3%，2010年全國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)平均水平為41.1%（見表4）。

表4 主要年份新疆城鄉(xiāng)居民收入

第二，保障了人民就業(yè)水平。據(jù)統(tǒng)計，2010年新疆城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.2%，與新疆2000年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.8%相比下降了0.6個百分點，與2010年全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.1%相比低了0.9個百分點?？梢钥闯觯鞑看箝_發(fā)促進(jìn)了新疆人民就業(yè)水平的提升，目前新疆就業(yè)水平已超過全國平均水平。

第三，優(yōu)化了城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。首先，居民居住條件得以改善。新疆農(nóng)村居民人均住房面積由2000年的17.25平方米穩(wěn)步提升至2010年的24平方米，同期新疆城鎮(zhèn)居民人均住房面積指標(biāo)也有小幅度增長，由2000年的20.06平方米增長至2010年的20.49平方米。其次，居民交通條件普遍改善。2000年新疆城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶家用汽車與農(nóng)村居民家庭平均每百戶摩托車分別為0.82輛與18.33輛，同年兩項指標(biāo)的全國平均水平為0.5輛與21.94輛。截至2010年，新疆城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶家用汽車與農(nóng)村居民家庭平均每百戶摩托車已達(dá)到8.63輛與62.84輛，而同年兩項指標(biāo)的全國平均水平為13.07輛與59.02輛。新疆城市人均擁有道路面積不斷擴(kuò)大，截至2010年已達(dá)到13.19平方米，接近同年全國平均水平13.2平方米。另外，居民通信條件得到提升。截至2010年，新疆固定電話普及率每百人25.4部、移動電話普及率每百人62.99部及互聯(lián)網(wǎng)普及率37%，均達(dá)到國家平均水平。最后，部分居民公用設(shè)施普及率較高。數(shù)據(jù)顯示，新疆自來水普及率與燃?xì)馄占奥史謩e由2000年的98.8%與92.8%增長至2010年的99.2%與95.8%，而2010年這兩項指標(biāo)的全國平均水平為96.7%與92.0%。

（三）新疆基本公共服務(wù)現(xiàn)狀有所改善，但供給能力遠(yuǎn)落后于國家平均水平

第一，基礎(chǔ)教育方面。自西部大開發(fā)實施以來，新疆對于教育的投入不斷增加，教育經(jīng)費由2000年的70.22億元增長至2009年的295.93億元，其中國家財政性教育經(jīng)費投入由2000年的57.17億元增至2009年的259.20億元。經(jīng)過十年發(fā)展，新疆普通中小學(xué)專任教師人數(shù)也有緩慢增長，分別由2000年的6.24萬人和13.21萬人增至2009年的8.38萬人和13.40萬人，2000年新疆普通中小學(xué)生師比分別為14.92和18.87，經(jīng)過多年調(diào)整，目前已分別下降為12.48和14.45。新疆基礎(chǔ)教育服務(wù)正在不斷改善，但與全國相比仍顯薄弱，主要表現(xiàn)在：一方面基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件較弱。新疆普通初中小學(xué)生均校舍建筑面積、生均體育場（館）面積、生均計算機(jī)、生均圖書擁有量均低于國家平均水平。其中，新疆普通初中小學(xué)均在生均圖書擁有量指標(biāo)上表現(xiàn)出差距，另外新疆小學(xué)生均體育場（館）面積及新疆普通初中生均校舍建筑面積與全國平均水平存在明顯差距。另一方面教師結(jié)構(gòu)層次偏低。通過數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，新疆普通初中小學(xué)本科及以上學(xué)歷教師占專任教師數(shù)比值較全國平均水平偏低，其中普通初中教師學(xué)歷層次與全國水平差距較大。詳見表5、表6。

第二，公共醫(yī)療衛(wèi)生方面。新疆衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)及衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)隨著西部大開發(fā)政策推進(jìn)而不斷增加。2005-2010年，新疆平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)及每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)呈現(xiàn)穩(wěn)步增加趨勢，且均高于同期的全國平均水平。詳見表7。

表5 2010年新疆及全國平均基礎(chǔ)教育辦學(xué)水平

表6 2010年新疆及全國平均基礎(chǔ)教育教師學(xué)歷比重水平（單位：%）

表7 2005-2010年新疆及全國平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)變化趨勢

然而，在公共醫(yī)療衛(wèi)生的其他相關(guān)指標(biāo)中仍然凸顯出新疆公共醫(yī)療衛(wèi)生供給能力不足的問題。截至2010年，新疆農(nóng)村改水受益人口比例78.5%，同期全國平均水平已達(dá)到94.9%；新疆衛(wèi)生廁所普及率為48.3%，同期國家平均水平為67.4%；新疆法定報告?zhèn)魅静“l(fā)病率（十萬分之一）682.195，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家同期244.384的水平。以上多方面的數(shù)據(jù)顯示出西部大開發(fā)過程中新疆公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在數(shù)量上已有提高，但質(zhì)量依然落后于全國平均水平。

第三，社會保障方面。西部大開發(fā)促進(jìn)新疆社會保障不斷改善。截至2010年末，參加失業(yè)保險人口數(shù)及參加養(yǎng)老保險人口數(shù)分別為242.9萬人和751.7萬人，與2000年水平相比分別增長了36.0%和328.8%。養(yǎng)老保險參保人數(shù)因受到新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施的影響大幅增長，僅一年時間新疆養(yǎng)老保險參保人數(shù)占總?cè)丝诒戎卦鲩L近一倍，由2009年的17.32%增至2010年的34.40%，也遠(yuǎn)超過2010年全國平均水平的26.84%。新疆失業(yè)保險穩(wěn)步發(fā)展。十年西部大開發(fā)期間，新疆參加失業(yè)保險人數(shù)占總?cè)丝谥纫恢北３指哂谕谌珖骄?%左右。

但從政府投入社會保障發(fā)展資金來看，新疆與全國平均水平仍有差距。2005年新疆人均社會保障、福利業(yè)投資額為4.34元，高于當(dāng)年全國平均水平的3.18元。但截至2010年，新疆人均社會保障、福利業(yè)投資增長為16.30元，同期全國平均水平已增至20.47元，可見新疆投資于社會保障方面的資金與全國平均水平相比顯得薄弱。

第四，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。西部大開發(fā)實施過程中，新疆在電信、自來水及燃?xì)獾确矫娴幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效突出。當(dāng)前，新疆固定電話普及率、移動電話普及率、互聯(lián)網(wǎng)普及率、自來水普及率及燃?xì)馄占奥示哂谕谌珖骄健５陆阼F路、公路及郵政服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施供給不能滿足需求，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國平均水平。整理2010年數(shù)據(jù)可知，新疆每平方公里鐵路營運里程、公路營運里程（公里/平方公里）分別為0.0026和0.0918，同期全國平均水平分別為0.0095與0.4175，可見新疆道路營運里程，尤其是公路營運里程水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國家水平。同時，新疆郵電業(yè)務(wù)公里能力落后，平均每一郵政所服務(wù)面積達(dá)到1 304.78平方公里，而同期國家水平為126.8平方公里。

（四）新疆生態(tài)環(huán)境有所改善，但其建設(shè)與保護(hù)力度落后于國家平均水平

西部大開發(fā)政策實施下，新疆生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度加大。2010年新疆完成造林19.96萬公頃，“三北”防護(hù)林建設(shè)工程完成面積13.96萬公頃，其中人工造林10.82萬公頃，封育3.14萬公頃。2010年，完成退牧110.67萬公頃。新疆生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。綠洲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，但綠洲－荒漠過渡帶以及農(nóng)－牧交錯帶的部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍呈惡化趨勢，草地退化趨勢有所減緩。另外，新疆城市環(huán)境綜合治理能力加強(qiáng)。截至2010年，新疆城市生活垃圾處理率為94.7%。

新疆生態(tài)環(huán)境雖有一定改善，但其建設(shè)保護(hù)力度不足。據(jù)2010年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，新疆森林覆蓋率僅為4.02%，不足全國平均水平的1/5。2010年新疆新增種草面積占草原總面積的0.72%，不足同年全國平均水平的一半。2002年新疆二氧化硫排放量為29.6萬噸，2010年已增至58.8萬噸，增幅達(dá)到98.65%，而同期全國二氧化硫排放量增幅平均水平僅為13.42%。2010年新疆工業(yè)固體廢棄物利用率為47.96%，僅為同期全國平均水平的70%。2010年新疆用于工業(yè)污染治理投資資金為66 813萬元，其中來自政府投資資金僅占2.15%，同期我國工業(yè)污染治理投資中政府投資資金占比為5.05%，超過新疆兩倍。以上數(shù)據(jù)說明，新疆需要進(jìn)一步加大其生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)力度。

綜上所述，十年西部大開發(fā)使得新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、公共服務(wù)及生態(tài)環(huán)境均得到了優(yōu)化發(fā)展，新疆正經(jīng)歷日新月異的變化，但與全國發(fā)展水平相比，新疆仍面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、新時期推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展的后續(xù)政策

新一輪西部大開發(fā)的實施無疑為新疆發(fā)展帶來了機(jī)遇。為解決新疆地區(qū)與我國平均發(fā)展水平的差距較大、基本公共服務(wù)供給能力不足、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題，改善新疆經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、自我發(fā)展能力不足的狀況，實現(xiàn)新形勢下新疆工作目標(biāo)，筆者提出如下政策建議。

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提升新疆經(jīng)濟(jì)增長能力

第一，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。首先，利用新疆種地面積廣闊的優(yōu)勢，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，通過引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)，建設(shè)并完善綠色無公害農(nóng)產(chǎn)品基地及特色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)新疆傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換；其次，形成一批國家級礦產(chǎn)資源開采和加工基地，利用高新技術(shù)改造煤化工、石油、天然氣等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)附加值，同時利用高新技術(shù)改造紡織、食品、建材等傳統(tǒng)行業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)層次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[5]；最后，完善新疆地區(qū)金融體系，大力支持股份制商業(yè)銀行在新疆地區(qū)設(shè)立分行，加快新疆物流中心建設(shè)，大力培育第三方物流，構(gòu)建現(xiàn)代物流服務(wù)體系，整合新疆旅游資源，提升其服務(wù)水平，著力打造精品旅游路線。

第二，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。穩(wěn)步推進(jìn)新疆煤炭基地建設(shè)，合理開發(fā)煤化工，增強(qiáng)煤氣層開發(fā)利用；加強(qiáng)塔里木油氣資源勘探，實施精細(xì)開發(fā)，加強(qiáng)國際合作，依托國內(nèi)外油氣資源，合理布局煉油基地；大力開發(fā)建設(shè)風(fēng)電及太陽能光伏發(fā)電基地，大幅度提升可再生資源利用率，提高可再生資源在能源消耗中的比例，改善能源結(jié)構(gòu)；發(fā)揮新疆農(nóng)林產(chǎn)品資源優(yōu)勢，提高棉、毛等紡織加工技術(shù)含量；積極推進(jìn)新疆鹽湖資源利用；加強(qiáng)有色金屬資源綜合加工利用；促進(jìn)水泥等建材實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)。另外，政府依據(jù)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)、西部鼓勵類產(chǎn)業(yè)對新疆特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)劃分等級，予以不同等級產(chǎn)業(yè)不同稅收優(yōu)惠政策，此優(yōu)惠政策作為國家優(yōu)惠政策的補充。

第三，加大開放力度。一方面繼續(xù)加強(qiáng)新疆與東部地區(qū)在人才、技術(shù)等多方面的交流合作，用高新技術(shù)帶動新疆發(fā)展，以加快改善新疆投資環(huán)境、更新發(fā)展觀念；另一方面繼續(xù)利用地緣優(yōu)勢，建立并完善邊境貿(mào)易合作中心，加大邊境貿(mào)易力度，但又不局限于地理范圍，適當(dāng)在全球范圍開展對外貿(mào)易。

（二）大力發(fā)展新疆社會事業(yè)，著力改善民生

第一，優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育事業(yè)。改善新疆義務(wù)教育辦學(xué)條件，推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)集中辦學(xué)，加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)學(xué)校條件，提高新疆農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困戶學(xué)生生活補助標(biāo)準(zhǔn)，并督促其生活補助及時落實[6]；加強(qiáng)新疆地區(qū)雙語師資隊伍建設(shè)，積極推進(jìn)民漢合校進(jìn)程；進(jìn)一步加大中央財政對新疆義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度，提升新疆義務(wù)教育經(jīng)費保障水平。

第二，大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。穩(wěn)步提高新疆新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率，穩(wěn)步提升新型農(nóng)村合作醫(yī)療及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險政府補助標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)新疆地區(qū)婦幼保健機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，擴(kuò)大救助范圍，提高救助水平。

第三，提高社會保障水平。集中財力完善新疆社會保障體系，提高地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并實現(xiàn)其全覆蓋；提高征地補償水平，確保被征地農(nóng)民的長久生計得到保障。

第四，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鐵路方面，建設(shè)一批客運專線、煤運專線及開發(fā)性新線，重點建設(shè)新疆同周邊國家的國際通道，強(qiáng)化既有線路能力提升；公路方面，加強(qiáng)國省干線公路改造，推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)，加快口岸通道建設(shè)，推進(jìn)綜合客運樞紐建設(shè)[7]；民航方面，大力培育烏魯木齊門戶機(jī)場，建設(shè)一批用于改善邊遠(yuǎn)地區(qū)交通條件、促進(jìn)旅游作用的支線機(jī)場，加強(qiáng)大中型干線機(jī)場改造；油氣管道方面，建設(shè)完善原油及成品油管道，擴(kuò)大西氣東輸管道輸氣能力，大力推進(jìn)中哈、中俄等國際油氣管道建設(shè)，加大油氣產(chǎn)地供給規(guī)模，滿足當(dāng)?shù)赜蜌庑枨蟆?/p>

（三）加強(qiáng)新疆地區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障

第一，繼續(xù)加大重點生態(tài)工程建設(shè)。大力鞏固發(fā)展新疆地區(qū)退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、沙漠化治理等成果，在重要生態(tài)區(qū)與重點生態(tài)脆弱區(qū)適當(dāng)增加退耕還林任務(wù)，完善退牧還草政策措施，建立生態(tài)保護(hù)獎勵機(jī)制。第二，繼續(xù)推進(jìn)重點生態(tài)區(qū)綜合治理。重點完善新疆以草原恢復(fù)、防風(fēng)固沙為主的綜合治理，加強(qiáng)人工草場和防護(hù)林建設(shè)，加強(qiáng)沙漠區(qū)林草植被保護(hù)及牧區(qū)水利設(shè)施建設(shè)[8]。第三，繼續(xù)完善城市污染治理。支持烏魯木齊等重點城市大氣污染治理，強(qiáng)化“三廢”防治及再利用，加大城鎮(zhèn)污水處理與垃圾無害化處理，實現(xiàn)城鎮(zhèn)公共設(shè)施配套建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)綠化水平。

（四）繼續(xù)加大人力資源開發(fā)，為新疆跨越式發(fā)展提供后續(xù)動力

實現(xiàn)新疆從當(dāng)前依靠政策扶持發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽粤Ωl(fā)展模式，需要繼續(xù)加大人力資源開發(fā)。充足、優(yōu)秀的人力資源是保證新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展的后續(xù)動力。第一，地方政府要加大對人才教育的投入力度，大力開展人才培訓(xùn)，全面提高勞動者的基礎(chǔ)素質(zhì)；第二，要結(jié)合各就業(yè)崗位實施專業(yè)化人才再培訓(xùn)，鞏固就業(yè)人才能力，提升就業(yè)人才層次[9]；第三，完善人力資源回報機(jī)制，實現(xiàn)人力資源不斷開發(fā)，留住已開發(fā)人力資源，不斷吸引外地人力資源。

［1］李維喆.淺談西部大開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題[J].價值工程，2012，（12）：4.

［2］李玉照，李智.西部大開發(fā)的環(huán)境法制體系缺失與建設(shè)對策[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010，（8）：184-187.

［3］馮麗麗.西部大開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)[J].中國科技縱橫，2010，（8）：176.

［4］李敏.西部大開發(fā)助推新疆加快發(fā)展[N].中國信息報, 2010-09-02.

［5］單海鵬.西部大開發(fā)：10年績效評價[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報, 2010,26（1）：26-32.

［6］高小寒.西部大開發(fā)績效評價與研究[J].決策管理,2008,（5）：10-11.

［7］鄭長德.西部大開發(fā)以來民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與未來展望[J].民族學(xué)刊,2010（1）：63-71.

［8］新疆自治區(qū)發(fā)改委.新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得輝煌成就[J].今日新疆,2009,（15）：36-37.

［9］程乙洋.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下新疆主要經(jīng)濟(jì)政策績效評價[D].新疆：新疆財經(jīng)大學(xué)，2010.

（責(zé)任編輯：李平）

Institutional Evolution and Performance Evaluation of China’s W estern Development: A Case Study of Xinjiang

ZHU Jin-he,WANG Ji-yan
（College of Economics and Management,Shihezi University,Shihezi 832003,Xinjiang,China）

The systems of China’s western development evolve with the readjustment of economic landscape and national development mode.Based on 2000-2010 data in Xinjiang,this article assesses the performance of China’s western development from the four aspects of economic development,living standards,public services,as well as the ecological environment.The study finds that Xinjiang develops in leaps and bounds whereas except that the residents’living standards are up to the national average, other aspects still lag behind from the national average.In view of this,this paper advises to transform the mode of economic development,vigorously develop social undertakings,strengthen ecological protection and construction and continue to increase human resource development in Xinjiang.

China’s western development;Xinjiang;institutional performance

F127

A

1671-0304（2014）01-0019-08

2013-03-11

國家社科基金項目“西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施效果評價及后續(xù)政策研究”（10XJL0017）；兵團(tuán)社科基金項目“兵團(tuán)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑研究”（11BTQN08）；兵團(tuán)社科基金項目“西向開放視角下的兵團(tuán)區(qū)域競爭力多維評價研究”（13YB03）。

朱金鶴（1979－），女，新疆昌吉人，石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要從事制度經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。