現(xiàn)行法框架下高等教育教學管理的路徑選擇

葉祖斌

（福州海峽職業(yè)技術學院，福建 福州 350014）

當前，教育法、高等教育法、教育部的有關規(guī)定以及各大高校的校紀校規(guī)是實施高等教育教學管理的主要依據(jù)。制定于1995年的教育法和制定于1998年的高等教育法從整體上確定了高等教育教學的基本制度，具體包括了高等教育的原則、目的、方法以及學位、學籍、教育管理等內(nèi)容。就法的效力而言，教育法和高等教育法在當前仍然有效；就立法的背景而言，教育法和高等教育法產(chǎn)生的時代背景和時代依據(jù)相比于當下已然發(fā)生了重要的變化。教育法與高等教育法面對當前教育供求關系、倫常關系、思想觀念的變化捉襟見肘。為此，教育部制定了不少有關高等教育教學促進和管理的規(guī)章制度。雖在一定程度上緩和了制度供給與實際需求的矛盾，但基于憲法和立法法的基本原則，教育部規(guī)章制度僅僅是在一定程度上細化了教育法和高等教育法，是上述兩法的具體實施，從根本上仍無法解決教育制度供給與實際需求的矛盾。從教育教學管理和法人自治的角度而言，各大高校有權出于教育教學管理的需要在不違反法律、法規(guī)的范圍內(nèi)制定適用于本校的規(guī)章制度。高校規(guī)章制度的制定在一定程度上解決了高等教育教學的實際需求，但存在較大的校際差異、地區(qū)差異，甚至部分高校的規(guī)章制度存在違法之處而與學生、家長對簿公堂。由此，在現(xiàn)行法的框架下探索出一條能夠反映時代特征和學生實際需求的教育教學管理之路，對推進高校教育教學工作為國家培養(yǎng)合格的人才具有重要的意義。

一、新時期高校教育教學供需關系分析

信息化時代的到來使得傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉變，知識、信息、技術在產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展中發(fā)揮出越來越重要的作用。高等教育，尤其是高等職業(yè)技術教育，在社會經(jīng)濟發(fā)展中的有益性愈加突出。市場經(jīng)濟在我國的建立和完善，供需關系的廣泛建立使得教育面臨產(chǎn)業(yè)化、市場化的挑戰(zhàn)。就目前來看，高等教育的市場化、產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)有了一定的發(fā)展，主要表現(xiàn)為各類教育培訓機構的廣泛建立、培訓項目范圍的擴大化。然而，高等院校的教育教學的產(chǎn)業(yè)化、市場化才剛剛起步，這與社會、市場、學生、家長對高等教育教學的實際需求存在錯配和供給不足的矛盾。以下從供求角度詳細分析。

（一）高校教育教學的“供”

改革開放和擴招以來，我國的高等教育發(fā)展迅速，生源供給充沛，專業(yè)設置不斷精細化。從量上看，我國的高等教育基本滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求，專業(yè)設置的精細化基本滿足了各行各業(yè)對專業(yè)人才的需求?？傮w上看，人才供給大大超過了社會實際需求，高校畢業(yè)生就業(yè)問題成為重大的社會問題。但是，部分學生熱衷于某些專業(yè)，生源數(shù)量往往超過招生數(shù)量，而一些特殊專業(yè)則門口羅雀。地區(qū)發(fā)展的不同對人才的需求無論是在專業(yè)素質(zhì)還是人文素養(yǎng)上存在一定的差異，東部、南部沿海城市成為高校畢業(yè)生就業(yè)的首要選擇，而廣大中西部地區(qū)則高素質(zhì)人才供給不足。專業(yè)、地區(qū)、生源、教學資源存在嚴重的錯配問題。從質(zhì)上看，隨著擴招和商品經(jīng)濟的發(fā)展，生源進一步擴大但畢業(yè)生素質(zhì)卻在不斷降低，這不僅表現(xiàn)在專業(yè)素質(zhì)上，更表現(xiàn)在人文、道德素質(zhì)上。

從高校教育教學的實際上看，這種資源錯配也較為突出。（1）高校之間的資源錯配。少數(shù)著名高校擁有相當充足的資金、師資、生源，而大部分高校則資金不足、師資較弱。（2）在專業(yè)設置上，部分專業(yè)生源過分充足但師資缺乏，部分專業(yè)生源不足但師資充裕；同時，高校內(nèi)部的資源錯配。部分專業(yè)師資不足，而部分專業(yè)則師資過量。（3）專業(yè)培養(yǎng)的特征不明顯。研究型人才和實務型人才的特征不明顯，主要是培養(yǎng)方案和培養(yǎng)方法不恰當。這造成我們所培養(yǎng)的學生千人一面，個性化和創(chuàng)新性不明晰。究其實質(zhì)在于，在我國高校整體上專業(yè)設置缺乏規(guī)劃，導致一旦某專業(yè)在某時期比較熱的時候，高校一擁而上辦專業(yè)，加劇了資源的錯配。（4）在課程設計上，過分僵化的設計缺乏人性化、個性化的設計。一方面，高校提供的課程大多為通識性的知識，注重理論傳授，忽略了實際操作能力的要求；另一方面，個性化的課程過少，如書法、美術、珠寶鑒賞等受學生歡迎的興趣課程幾乎沒有設計。

從高等教育的制度支撐上看，我國的高等教育制度主要包括教育法、高等教育法、教育部的部門規(guī)章和規(guī)定、高校的管理規(guī)定。從內(nèi)容上看，主要包括學生日常行為規(guī)范、學生道德規(guī)范、學生學術規(guī)范以及心理健康標準、體育素質(zhì)標準等標準。從強制性上看，大多數(shù)規(guī)范僅具有建議、知道的性質(zhì)，即使作為效力最高的教育法、高等教育法，也僅僅規(guī)定了大量的任意性條款。這造成高校在實行教育教學管理時缺乏依據(jù)，尤其是剛性的規(guī)范，教育教學管理規(guī)定難以真正有效地落到實處。

（二）高等教育教學之“需”

從我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際看，隨著科技的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，科技人才在經(jīng)濟建設中的作用越來越大，高技術人才的重要價值也日益凸顯。根據(jù)國務院2010年6月6日發(fā)布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱“綱要”）：2008年每萬人中研發(fā)人員24.8年人/萬人，高技能人才占技能人才比例為24.4%，受過高等教育的占比為9.2%；依據(jù)規(guī)劃到2020年這一數(shù)字發(fā)生了重大的變化，研發(fā)人員為43年人/萬人，高技能人才占技能人才比例28%，接受過高等教育的占比為20%。從一個側面看，這也反映了我國經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的需求狀況，即研發(fā)人員、高技能人才的需求較大，人才的受教育程度要求較高。這就要求高等教育應為國家經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)更多的、素質(zhì)高的研究型人才和高技能人才。

從學生的狀況而言，市場經(jīng)濟的一個副作用是催生了80、90、00后較強的競爭意識和物質(zhì)、金錢觀。實用主義、功利主義的觀念在這幾代人的價值觀中占據(jù)極為重要的地位，信仰、價值觀的缺失導致價值評判的易位。反映在求學上，表現(xiàn)為盲目跟風，缺乏目的和規(guī)劃，缺乏主動性。反映在就業(yè)上，表現(xiàn)為缺乏職業(yè)規(guī)劃、盲目就業(yè)、眼高手低。當前社會競爭激烈，就業(yè)壓力尤為嚴重的情況下，學生的求學更加側重于實用有效的專業(yè)、知識，對理論性或需轉化實用的知識的渴求程度明顯低于對實用知識、技能的訴求。實用主義和功利主義的結合使學生渴求一種實踐性較強且適應時代發(fā)展的知識和技能，因而處理問題、解決困境的能力在當前尤為重要。盡管各個高校的教學規(guī)劃中也存在著實踐性教學的規(guī)劃，而且也實施著規(guī)劃的內(nèi)容，但由于學校、社會重視程度不足以及作為實習生“零”回報的設計，大大挫傷了學生的積極性，實踐性教學大多流于形式，弄虛作假在所難免。

（三）高等教育教學的“供”“需”平衡

通過上述分析，高校教育教學的供與需并不平衡，存在資源錯配、供需不平衡的問題。一方面，部分教育資源供給過足，表現(xiàn)在部分專業(yè)設置的過量和部分行業(yè)需求供給過足等方面；另一方面，部分教育資源供給嚴重不足，表現(xiàn)在高技能技術人才培養(yǎng)、環(huán)境科學、天體科學等方面。之所以出現(xiàn)資源錯配、供需不平衡，原因在于缺乏科學、合理、有效以及長遠的人才發(fā)展規(guī)劃和教育教學促進規(guī)劃，忽視學生在教育教學中的主體地位以及后置性的教育教學方法。具體而言，雖然我國也存在人才發(fā)展規(guī)劃，但相比歐美國家，我國的規(guī)劃未能與經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況和學生價值觀變化的實際緊密并有效結合，忽視了教育教學的規(guī)律。長期以來，教育教學的管理性、監(jiān)督性被過分強調(diào)，教育產(chǎn)品消費的特征被忽略，學生在教育教學中一直處于被動和被監(jiān)管的地位，忽略了市場規(guī)律和教育規(guī)律，后置式的教育教學管理難以應對變化的實際。

基于以上原因的分析和高等教育教學供需不平衡、資源錯配明顯的問題，高等教育教學管理活動應從以下方面作出改進：（1）從國家教育和人才培養(yǎng)的宏觀層面，應當注意高等技術技能人才培養(yǎng)與研究型人才培養(yǎng)的不同特點，強化不同人才培養(yǎng)的方法、方式上的不同，更加側重辦學的專業(yè)化，改變以往剛性的綜合辦學、計劃辦學，實施有計劃、有步驟的專業(yè)發(fā)展規(guī)劃和人才培養(yǎng)計劃，更加強調(diào)專業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應性，著力解決就業(yè)難問題；（2）從高校教育教學的微觀層面看，強調(diào)市場經(jīng)濟的價值規(guī)律，明晰學生教育消費者和教育管理接受者的雙重身份，更加注意教育服務的人性化，提高教育教學管理的有效性和可接受性，改變過分強調(diào)管理的舊觀念；（3）強調(diào)學生的主體地位，以學生的發(fā)展設置專業(yè)和教學規(guī)劃并注意學生的參與性，在培養(yǎng)上應注意學生的價值偏好，改變以往“一切都是為你好”的強迫或半強迫的培養(yǎng)方式；（4）注意教育教學管理活動的前置性，改變以往后置的專業(yè)發(fā)展、招生就業(yè)、心理健康教育等培養(yǎng)方法；（5）教育教學活動更加人性化，強調(diào)學生的參與和提升學生興趣，在課程設置和教授上強調(diào)學生的參與和興趣；（6）確立人本觀念和教育服務觀念并以此開展教育教學活動和設計教育教學管理規(guī)定，提高管理的有效性、參與性，注重教育的消費性、服務性和規(guī)律性。

二、現(xiàn)行法框架下探索設計教育教學管理路徑的制度支撐

從我國現(xiàn)行立法體系看，依據(jù)立法和效力位階，我國關于高等教育教學管理的立法主要包括三個層次的規(guī)范：第一層次為法律規(guī)范，主要包括了教育法、高等教育法、教師法等屬于法律層面的規(guī)范；第二層次為行政規(guī)范，主要是一些行政管理的規(guī)范，包括了教育部制定的部門規(guī)章、國務院有關高等教育教學的行政法規(guī)、地方人大制定的地方法規(guī)以及地方政府規(guī)章；第三層次主要是經(jīng)國務院、教育部等行政機關批準在高校內(nèi)部實施的管理規(guī)定。從法律淵源的角度看，既包括國家制定法，也包括了高校的管理規(guī)定、習慣、黨的決定等非正式法律淵源。黨的十八屆三中全會提出：要深化教育領域綜合改革，健全促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制，形成合理有序的收入分配格局?；诖?，在現(xiàn)行法范圍內(nèi)探索出一條特色的、符合教育規(guī)律和社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢的高等教育教學管理之路具有重要意義。對法的淵源，可作正式淵源和非正式淵源的劃分。所謂正式淵源主要是制定法；所謂非正式淵源主要是習慣、慣例等規(guī)范。以下分而述之：

從正式淵源的角度看，主要是上述三個層次的立法，依據(jù)立法法第7條、第8條、第56條、第63條、第71條、第86-88條之規(guī)定，法律在上述正式法律規(guī)范中具有最高的效力，其他法律規(guī)范依據(jù)各自的權限對法律僅有有限的規(guī)定權并且不得違反法律的基本原則和基本規(guī)定?；诖?，很有必要對教育法、高等教育法做一具體分析。依據(jù)高等教育法第28條，學校及其他教育機構行使以下權利：（一）依據(jù)章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分……據(jù)此，高校有權利制定并實施自治管理規(guī)范，組織教育教學管理活動并享有一定的處罰權。從此條來看，高校對教育教學活動可以依法實施獨特的自治管理活動。結合立法法的規(guī)定，高?？梢酝ㄟ^制定并實施自治管理規(guī)定、教育教學管理規(guī)定、學生處分規(guī)定等，在程序上需報經(jīng)教育行政主管部門批準即可。據(jù)此，在制定法框架內(nèi)，高校教育教學活動通過制度創(chuàng)新的方式并經(jīng)一定的程序可以實現(xiàn)創(chuàng)新改革的目的。

從非正式淵源的角度看，高校教學教育管理活動的主要依據(jù)包括高校制定的校紀校規(guī)、習慣、慣例等。通過上述分析，高校有權制定并實施教學管理規(guī)范并享有一定的處罰權?？傮w上看，這些校紀校規(guī)包括兩種：一種是須經(jīng)上級行政主管部門批準并具有強制性的管理規(guī)定；一種是不須批準的具有建議、指導性質(zhì)的管理規(guī)定。前者的制定和實施成本相對較高，而后者則缺乏強制力，實施效果差強人意，但此兩者在當前的教育教學管理中仍具有重要的價值，不可偏廢。我國具有悠久的歷史和燦爛的文化，教育在我國也同樣有著悠久的歷史，形成了大量的習慣、慣例，如秋季入學、老師授講學生聆聽、上請下教達者為師、不能遲到早退、不能無故缺學等。這些習慣、慣例在學生的啟蒙、初等、中等教育中發(fā)揮了重要的行為強制和心理強制的作用，在高等教育中雖然也發(fā)揮著作用，但主要是一種心理強制的作用，依靠學生的自覺實現(xiàn)。由此，將一些符合時代發(fā)展和不違背法律強制性規(guī)范的教育習慣、慣例成文化并通過有效的管理規(guī)定實施，實施對于教育教學管理活動具有重要的價值。

三、現(xiàn)行法框架下的教育教學管理路徑思考

通過上述分析，在現(xiàn)行法的框架內(nèi)通過制定并實施教育教學管理規(guī)定以及將教育習慣、慣例規(guī)范化是改進高校教學教育管理活動的主要依據(jù)和方法。結合我國高等教育教學的實踐并基于有效管理的路徑探索提出以下考量：（1）踐行以人為本的平等觀念。高校的教育教學管理活動應當注重參與性、協(xié)商性，堅持以學生為主，服務學生、教育學生，提高人文主義關懷和道德情操教育。更加強調(diào)教育的服務性和主動性，弱化當前過強的管理性。（2）改進工作方法，提高工作效率。在教育教學工作上應反映教育規(guī)律和市場規(guī)律，依據(jù)市場和社會需求設置專業(yè)和培養(yǎng)方案。實行前置性的工作方法，側重于前期宣傳和預防。提高效率，簡化并公開辦事流程。逐步樹立教育服務理念并以此指導工作。（3）高校管理規(guī)定的制度化、規(guī)范化，增進實施效果。一方面，要對已有的管理規(guī)定進行清理并依據(jù)發(fā)展狀況進行適當改進，在現(xiàn)行法的框架內(nèi)進行制度創(chuàng)新和改革；另一方面，注意對教育習慣和慣例的研究和運用并逐步使之形成文化，對習慣、慣例的運用應注意教育規(guī)律和法律的強制性規(guī)范，通過合法的程序賦予習慣和慣例以規(guī)范性。（4）在具體教育教學管理上，各大高校應依據(jù)所在地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況并結合本校的實際，在現(xiàn)行法的框架內(nèi)合理設定管理規(guī)定和自治規(guī)定。

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