從土地到空間的思想解放

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(天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津 300270)

土地是人類生產(chǎn)、生活所必需的資源。人類自誕生之日就不斷探索，如何更好的利用大自然賦予我們的最大恩惠——土地。從穴居到建房、從采摘到種植，隨著科技的進(jìn)步人們利用土地的方式和程度在不斷演進(jìn)。人類社會(huì)形成后，土地作為關(guān)鍵資源被加以管理。我國古代所傳“普天之下莫非王土”，既說明了土地的重要性；也體現(xiàn)了一物一權(quán)的物權(quán)思想。這種一物一權(quán)思想的基本前提是：一塊地表平面及其上、下空間是同一個(gè)不可分割的物。(“地表平面”下文簡稱地表，并非幾何意義上的平面，應(yīng)視作地面表皮和為使其可被利用所必需的一定立體空間。但必需空間不是無限延伸的?！吧?、下空間”即是在必需空間外的上、下還存在著的廣闊空間)正如古老的拉丁成語所說“誰有土地，就有土地的上空和地下”；即常說的土地所有權(quán)上至天空，下至地心”。可見，這里所說的土地實(shí)際上指的就是空間，土地之權(quán)利實(shí)際上就是空間之權(quán)利。長期以來，科技水平使人類如要利用土地的上空或地下都必須以地表為基礎(chǔ)。地表范圍之外的上、下空間難以單獨(dú)利用，其權(quán)利就不可能也不需要和地表分割開來。因此，在對(duì)空間權(quán)利范圍界定時(shí)，一般對(duì)垂直界限予以省略，只對(duì)地表的四至界限和面積等進(jìn)行測(cè)量、登記。這種以平面界定空間權(quán)利范圍，以土地代表空間的做法，是符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平的，是先輩們簡化管理工作的智慧。但是，隨著科技水平的發(fā)展，對(duì)某一地表上、下空間利用時(shí)，不以該地表為基礎(chǔ)的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，如：高架路、地鐵、空中步行街、地下廣場(chǎng)等。那么，我們就有必要思考原有的空間權(quán)利管理思想、制度和技術(shù)是否應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，又如何與時(shí)俱進(jìn)。

1 生產(chǎn)力發(fā)展必然引發(fā)生產(chǎn)關(guān)系變革

和世界上很多國家一樣，我國在空間利用確權(quán)時(shí)，空間以土地的名義出現(xiàn)，土地的權(quán)利就是空間的權(quán)利。那么，我國的空間權(quán)利管理方式有哪些特點(diǎn)？這種管理方式會(huì)面臨哪些新問題呢？

1.1 以地表平面代表立體空間的傳統(tǒng)體制

1.1.1 社會(huì)主義土地公有制

在我國，《憲法》和《土地管理法》都明確表明，土地實(shí)行社會(huì)主義公有制。所以，從空間所有權(quán)的角度看，我國地表及其上、下之全部空間都屬于國家或集體所有，以“土地”所有權(quán)的名義出現(xiàn)。其中，集體所有的土地，其所有者不能自由處分其土地。如：未經(jīng)依法征收不得轉(zhuǎn)讓土地，不得將集體土地用于商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)?！锻恋毓芾矸ā返谑粭l就規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

這種制度使得我國空間權(quán)利在所有權(quán)層面十分穩(wěn)定，可能出現(xiàn)的矛盾和爭議也非常少。

1.1.2 閃耀著中國特色智慧的土地使用權(quán)

從上文可以看出，在我國任何單位和個(gè)人不可能擁有土地所有權(quán)。然而，土地又是生產(chǎn)、生活最基本的資源。當(dāng)單位和個(gè)人需要利用土地時(shí)，如何解決呢？

1988年，全國人大對(duì)憲法進(jìn)行了修改明確“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為單位和個(gè)人利土地間提供了法律依據(jù)。1991年施行的《土地管理法》第九條規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用?！?/p>

由此可見，在我國允許單位和個(gè)人進(jìn)行空間利用時(shí)，主要是通過授予其土地使用權(quán)的方式加以管理的。這也體現(xiàn)了現(xiàn)代物權(quán)保護(hù)的重心從所有權(quán)向使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。下文的討論也是以空間的使用權(quán)為重點(diǎn)展開的。

1.2 地表上下空間獨(dú)立利用技術(shù)日趨成熟

建筑領(lǐng)域新技術(shù)、新材料的出現(xiàn)，使得空間利用無需地表為基礎(chǔ)的現(xiàn)象越來越多。軌道交通線路及其衍生區(qū)域是最常見的利用地表上下空間的形式。我國1969年在北京建成第一條地鐵，之后城市軌道交通的發(fā)展速度比較緩慢。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和技術(shù)水平的提高，軌道交通作為解決交通壓力的有效手段被眾多城市采用，線路的開工建設(shè)進(jìn)入快車道。與此相伴，軌道交通線路及其衍生區(qū)域占用原有土地使用權(quán)范圍之下或之上空間的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。甚至在同一地表，可能出現(xiàn)兩條分設(shè)于地上和地下的軌道交通線路。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年我國城市軌道交通總里程已達(dá)到1699公里。地表及其上、下并從多個(gè)獨(dú)立空間利用狀態(tài)不只是可能，而是司空見慣的平?，F(xiàn)象。

早在2005年，深圳市就曾對(duì)福田區(qū)車公廟，深南大道兩側(cè)宗地號(hào)為B107-U001,B302-U001的地下空間用地進(jìn)行了單獨(dú)出讓。兩空間的用途均為商業(yè)用地，土地面積為 13924 平方米，建筑面積為24250平方米。該地下空間的開發(fā)并不影響地鐵一號(hào)線正常營運(yùn)及周邊樓宇的正常使用和地下管網(wǎng)的安全。目前，此兩空間已經(jīng)開發(fā)為地下陽光商業(yè)步行街，南起有色大廈至大慶大廈，北起財(cái)富廣場(chǎng)至東海商貿(mào)中心，形成一個(gè)可循環(huán)的迂回商業(yè)連廊。除此之外，現(xiàn)代建筑出現(xiàn)了大量的空中連廊、回廊等跨越式和外延式建筑。例如，中央電視臺(tái)大樓、各地的空中步行街等等。

這些都說明無論是地表之下還是地表之上，不以地表為基礎(chǔ)而獨(dú)立進(jìn)行空間利用從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上是完全可行的。所以，當(dāng)前空間之權(quán)利可以分為傳統(tǒng)地表空間之權(quán)利，以及新生的地下、地上空間之權(quán)利。

1.3 新技術(shù)給傳統(tǒng)體制帶來的問題

如上文所述，現(xiàn)在地表及其上、下的空間可以獨(dú)立利用。因此，《物權(quán)法》也突破性的規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！钡@仍然沒有改變以地表代表空間進(jìn)行權(quán)屬管理的思想和制度。在具體工作中就難免會(huì)遇到一些不易厘清和解釋的問題。

1.3.1 權(quán)利概念不清晰

目前，土地使用權(quán)是基于地表設(shè)立的，這種權(quán)利自然受到地表空間狀態(tài)的影響。但新生的地表上、下空間之權(quán)利不一定與地表狀態(tài)有如此緊密的利益聯(lián)系。仍然采用統(tǒng)一的土地使用權(quán)概念不能體現(xiàn)這種區(qū)別，就會(huì)出現(xiàn)一些不易解釋的尷尬。例如，地表被他人的固體廢物污染后，地表空間的土地使用權(quán)人有權(quán)利要求賠償。該地表的上、下空間權(quán)利人的利益與地表受污染可能關(guān)系不大，也就無權(quán)要求賠償，但名義上他們又同樣是該土地使用權(quán)人。另外，我們不禁思考地表上、下空間的土地使用權(quán)人是否當(dāng)然的擁有從“土地”，尤其是地表空間通行的權(quán)利？地鐵可以在兩站之間開設(shè)出口嗎？空中步行街可以向下修電梯嗎？

1.3.2 權(quán)利范圍易混淆

《土地登記辦法》第十五條規(guī)定：“土地登記簿應(yīng)當(dāng)載明土地的坐落、界址、面積、宗地號(hào)、用途和取得價(jià)格?！边@是一種以四至、面積等平面概念界定三維立體空間權(quán)利范圍的做法。如果某一四至內(nèi)的土地地表及其上、下有不同的空間權(quán)利，我們很難通過權(quán)屬登記看出其范圍區(qū)別。即便規(guī)劃限制條件可能有限高和容積率，也沒有明確說明空間的上下界限?？梢姡?dāng)某一四至范圍的地表及其上、下疊設(shè)了不同的建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，如何準(zhǔn)確的加以區(qū)別和說明是很困難的。這就可能給一些別有用心的人提供可乘之機(jī)，故意混淆權(quán)利范圍。

1.3.3 登記項(xiàng)目不完善

《物權(quán)法》第一百三十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同要包含建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間。”但具體的登記辦法中并未對(duì)如何開展空間登記進(jìn)行明確說明。我國的土地登記機(jī)關(guān)和人員很少對(duì)于土地的垂直界限進(jìn)行測(cè)量和登記。這就使得對(duì)空間的界定仍然停留在平面界限的水平上。建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立也就難以規(guī)范的加以推廣。

1.3.4 規(guī)劃缺乏主動(dòng)性

由于對(duì)空間利用的管理停留在地表平面的認(rèn)識(shí)上，所以在制定規(guī)劃時(shí)也就難以充分發(fā)揮立體空間的價(jià)值。組織規(guī)劃時(shí)多是一地一權(quán)一規(guī)劃，很少將一個(gè)地表及其上、下區(qū)分為多個(gè)空間綜合考慮。相關(guān)的測(cè)算、比選就少之又少。目前，空間的獨(dú)立利用和權(quán)利疊設(shè)，多以空間權(quán)利人主動(dòng)提出，規(guī)劃部門被動(dòng)復(fù)合批準(zhǔn)為主。

2 思想解放是管理創(chuàng)新的前提

如果希望在制度和技術(shù)上有所突破，我們應(yīng)該首先認(rèn)識(shí)到空間的立體可分割性，以及由此產(chǎn)生的可獨(dú)立設(shè)定的空間權(quán)利。

2.1 空間本來就是三維立體之空間

從自然科學(xué)的角度出發(fā)，空間本來就是三維立體的。歷史上，受當(dāng)時(shí)的科技水平局限，人們幾乎只能以地表為基礎(chǔ)利用空間。而地表是唯一的，因此某一地表及其上、下也只能存在一個(gè)空間利用狀態(tài)，只能設(shè)定一個(gè)空間權(quán)利。人們自然忽略了垂直上下界限，理所當(dāng)然地將三維空間范圍通過平面范圍表達(dá)，使其二位一體。但是如前所述，隨著科技的不斷進(jìn)步，脫離地表單獨(dú)利用空間的現(xiàn)象已經(jīng)越來越多。面對(duì)這種實(shí)體現(xiàn)實(shí)，我們首先應(yīng)反省到：空間本是由三維向量構(gòu)成的，對(duì)其范圍界定本就應(yīng)該是長、寬、高三維度量。

2.2 空間使用權(quán)獨(dú)立疊設(shè)不違反一物一權(quán)原則

我們討論空間權(quán)的設(shè)定，是為了能夠?qū)臻g更好加以利用。因此理論上講，空間權(quán)應(yīng)該是一種物權(quán)。無論是我國的傳統(tǒng)意識(shí)還是羅馬法的基本理念，都認(rèn)為土地之權(quán)利上至于天、下至地心。這種地表及其上、下空間不可分割的思想可謂根深蒂固。但是，既然從技術(shù)上提供了對(duì)空間立體分割利用的可能性，那么在某一地表及其上、下空間，獨(dú)立疊設(shè)多個(gè)空間權(quán)利就是可能和必要的。如此疊設(shè)是否違反一物一權(quán)原則呢？

其實(shí)如果我們已經(jīng)摒棄地表為必要基礎(chǔ)的空間觀念，樹立空間本就是三維立體可以獨(dú)立分割的思想，那么就不難發(fā)現(xiàn)某一地表及其上、下的任一層空間本就是獨(dú)立的物。本就獨(dú)立的物，各自設(shè)定物權(quán)完全符合一物一權(quán)原則。

2.3 空間權(quán)設(shè)定與物權(quán)法定原則并不沖突

物權(quán)法定原則要求物權(quán)的種類與內(nèi)容只能由法律來規(guī)定，不允許當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)。那么我們希望能夠設(shè)定的空間權(quán)是否有法律依據(jù)呢？其實(shí)具體到空間權(quán)的設(shè)定，主要有兩種權(quán)利，一是所有權(quán)，一是使用權(quán)。正如《物權(quán)法》中規(guī)定的與空間權(quán)利關(guān)系密切的物權(quán)包括：第二編的所有權(quán)，第三遍的用益物權(quán)。

據(jù)前文所述，在我國土地的所有權(quán)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的公有制，其狀態(tài)是十分穩(wěn)定的，獨(dú)立設(shè)定空間所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義并不大。為更好發(fā)揮空間利用效率，我們重點(diǎn)關(guān)注的是獨(dú)立設(shè)定空間使用權(quán)的法律依據(jù)；特別是空間使用權(quán)中法律關(guān)系最復(fù)雜、矛盾沖突最多的建設(shè)空間使用權(quán)的法律依據(jù)。

我國《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。”第一百三十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同一般條款中應(yīng)包括建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間?！边@些條款雖名義以上仍然采用建設(shè)用地使用權(quán)，但實(shí)際上已經(jīng)為建設(shè)空間使用權(quán)的設(shè)定提供了法律依據(jù)。

3 管理制度與技術(shù)的與時(shí)俱進(jìn)

顯然，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，原有空間權(quán)利管理制度和技術(shù)都面臨了一些不易解決的問題。而無論從科技、經(jīng)濟(jì)和法律上，空間權(quán)的獨(dú)立設(shè)定都存在可能性和必要性。

3.1 名正則言順

既然《物權(quán)法》已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了地表及其上、下不同空間可以分別設(shè)立使用權(quán)，為了避免權(quán)利范圍的混淆，體現(xiàn)空間與地表的獨(dú)立性，為什么不能將《物權(quán)法》中的“建設(shè)用地使用權(quán)”更準(zhǔn)確的表達(dá)為“建設(shè)空間使用權(quán)”？“空間”概念避免了某一地表及其上、下多個(gè)權(quán)利表述時(shí)的麻煩；排除了各空間必與地表之土地緊密聯(lián)系的嫌疑；使得權(quán)利范圍采用三維度量界定成為自然之機(jī)制。可見以空間使用權(quán)命名，為權(quán)利范圍的清晰界定，法律關(guān)系的準(zhǔn)確處理，管理制度的全面完善提供了基礎(chǔ)。

3.2 權(quán)利登記應(yīng)提供具體技術(shù)支撐

《物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！憋@然，如要設(shè)定空間使用權(quán)必須通過依法登記。如前所述，我國的空間權(quán)利登記無論是思想還是技術(shù)上都是以地表為對(duì)象的。這就使得登記時(shí)并不要求對(duì)權(quán)利(如現(xiàn)行建設(shè)用地使用權(quán))的上下范圍進(jìn)行界定、記錄。所以，要真正實(shí)現(xiàn)空間權(quán)的設(shè)定，調(diào)整完善相應(yīng)的登記制度，增設(shè)空間上下垂直界限是必行之舉。

3.3 空間規(guī)劃應(yīng)拓展立體思維

科技發(fā)展提供了空間權(quán)設(shè)定的可能性，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展造就了空間權(quán)設(shè)定的必要性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人類對(duì)于空間資源的需求急速增長，地鐵、高架路和空中步行街等事務(wù)的不斷涌現(xiàn)就是最好的證明。誠然，以地表為基礎(chǔ)利用地上空間是成本最低廉的方式。但是如上文所述，獨(dú)立利用空間方式的出現(xiàn)說明，如此利用產(chǎn)生的收益可以彌補(bǔ)成本的增加。

此種現(xiàn)象應(yīng)該加以研究，以揭示其規(guī)律。城市的規(guī)劃者應(yīng)該針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象制定相應(yīng)的監(jiān)控指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)模型。當(dāng)出現(xiàn)符合條件的狀態(tài)時(shí)，應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，提出空間利用方案。這樣可以提高空間的利用效率，節(jié)約更多的地表資源。

總之，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，我們應(yīng)該將空間利用的思想和制度，從地表平面調(diào)整為立體空間；將本為利用空間設(shè)立之權(quán)利，以空間權(quán)利命名、登記和管理。

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