以土地管理制度改革推動深圳深度城市化

劉蕾

以土地管理制度改革推動深圳深度城市化

劉蕾

城鎮(zhèn)化的發(fā)展應將質量放在首位，對于城市化較快地區(qū)和高度城市化地區(qū)，推進以質量、結構、效益提升為目標的深度城市化尤其重要。深圳經(jīng)濟特區(qū)建立以來，城市化發(fā)展成就非凡，但快速城市化也帶來的一系列問題。推動深度城市化、解決經(jīng)濟社會發(fā)展與資源束縛矛盾的關鍵在于土地問題，必須深化土地管理制度改革，為城市可持續(xù)有質量地發(fā)展提供動力。

土地管理；改革；城市化

黨的十八屆三中全會提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。對于城市化進程較快的地區(qū)特別是高度城市化地區(qū)，必須不斷提升城市化質量、促進城市化轉型升級、創(chuàng)新城市管理服務模式、消除快速城市化帶來的弊病，推進以發(fā)展質量、結構、效益提升為目標的深度城市化。

一、深度城市化及其內涵

城市化是以農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉變的過程，伴隨著人口職業(yè)轉變、產(chǎn)業(yè)結構轉變、土地及地域空間變化。通常用城市人口占總人口的比重，即城市化率來衡量城市化的程度。工業(yè)化的快速發(fā)展吸引了大量“農民工”進城，城市的快速擴張也使得大量土地向城市集中。然而，快速城市化過程中，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度、土地管理二元化以及城市管理、公共服務等支撐乏力，一些地區(qū)呈現(xiàn)出“半城市化”現(xiàn)象，并且各地的城市化不同程度地存在重數(shù)量輕質量、重擴張輕效益、重經(jīng)濟輕保障、重形象輕內涵的現(xiàn)象，城市化過程轟轟烈烈，城市卻缺乏持續(xù)健康發(fā)展的動力機制。

徐鵬認為，深度城市化是城市化過程中城市向現(xiàn)代化發(fā)展的一個過渡階段，是在城市量的擴張基本實現(xiàn)后，為了彌補城市功能不足，在已經(jīng)較高的整體城市化水平基礎上進一步提高總體水平與局部水平，是城市深度發(fā)展、優(yōu)質發(fā)展和轉型發(fā)展時期，強調品質的提高的階段。[1]相偉指出，深度城市化戰(zhàn)略的內涵是:把城市化放在未來十年經(jīng)濟社會發(fā)展的首位，樹立“以人為本”的城市化理念，以農民工市民化為突破口，以城市綜合承載能力為著力點，積極推動綜合體制改革，實現(xiàn)城市化較快推進，逐步縮小城市化與工業(yè)化的差距，促使城市化由速度的“單線推進”轉向速度和質量的“雙線均衡”，全面發(fā)揮城市化對于現(xiàn)代化進程的戰(zhàn)略突破作用[2]。傅小隨指出，深度城市化是城市化的高級階段，是人們從社會組織形態(tài)與社會活動模式、思維方式、文化心理特點、生存手段和生活方式諸方面徹底去傳統(tǒng)鄉(xiāng)村化，并日益形成和適應高度復雜人工環(huán)境的過程。[3]

綜上，筆者認為深度城市化是城市化水平和質量的提升，是城市化深化發(fā)展、轉型發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的演進過程。深度城市化的內涵應當包括以下內容：一是以人為本的人口城市化；二是經(jīng)濟結構的高級化；三是公共治理的現(xiàn)代化；四是城市功能的智慧化；五是空間品質的生態(tài)化；六是城市人文的繁榮化。通過對城市化發(fā)展不同階段的研究可以發(fā)現(xiàn)，城市化的快速、粗放發(fā)展模式到一定程度必然面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，在經(jīng)濟轉型、社會深刻變革、城市管理難度空前的城市化新階段，如何在原有的增量發(fā)展的基礎上深度發(fā)展，對城市化的質量、結構、效益進行提升，顯得極為重要。

二、深圳城市化發(fā)展的成就與判斷

深圳經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，在城市建設、經(jīng)濟建設、社會建設方面取得了巨大成就,創(chuàng)造了世界工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化發(fā)展史上的奇跡。[4]經(jīng)過1992年原特區(qū)內土地統(tǒng)一征收為國有和2004年原特區(qū)外農村集體土地全部轉為國有，原村民身份轉換成城市居民，村民委員會自治組織改造為居民委員會，原集體經(jīng)濟組織方式改造成為股份合作公司，深圳成為全國首個沒有農村和農民的城市。

正如約翰·弗里德曼在《中國城市變遷》中所指出的那樣，中國城市化尺度驚人，史無前例，其間蘊含著深刻的變遷和轉換，而發(fā)展途徑和方向也將不同于西方。深圳作為快速城市化的典型，從農村到全市域城市化僅用了不到30年的時間。然而，在城市規(guī)模迅速擴張的同時城市精細化、內涵式發(fā)展不足，在經(jīng)濟迅速增長的同時公共服務不相適應，城市社會成員迅速增加的同時人口市民化程度低，土地全面國有化的同時存在著大量“合法外”用地的現(xiàn)象。這些問題的存在固然源于城市化發(fā)展過快，也與目前城市管理體制機制的掣肘、土地調控手段的乏力不無關系，更重要的是，快速擴張的、外延式的城市發(fā)展模式已難以為繼。按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的深圳市建設用地總量為976平方公里，規(guī)劃期內深圳僅剩余35平方公里的可建設用地，增量用地不能滿足基礎設施配套建設，更無法為深圳未來經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

三、深圳以新一輪土地管理制度改革推動深度城市化

（一）深圳土地管理制度改革的背景

作為改革開放排頭兵的深圳，始終肩負著改革創(chuàng)新的重任。20世紀80年代，深圳探索土地有償使用制度改革，為中國城市土地管理制度改革奠定了基石。而立之年的深圳，作為全國唯一一個沒有農村建制的城市，又承載著先行先試、高度城市化地區(qū)土地管理制度模式創(chuàng)新的歷史使命。為進一步轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式，提升發(fā)展質量和可持續(xù)性，2012年國土資源部和廣東省批復同意深圳開展土地管理制度改革，探索建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，促進土地利用與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。這是在深圳城市化轉型發(fā)展、深化發(fā)展的歷史節(jié)點上的重要決策，也是深圳以土地管理制度改革為突破口推進深度城市化的戰(zhàn)略選擇。

（二）土地管理制度改革的目標和重點任務

新一輪土地管理制度改革以產(chǎn)權明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學調控為原則，結合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推進土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化，促進科學合理用地和經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

改革重點包括：完善國有土地產(chǎn)權制度；深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制；創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制，完善土地利用和管理模式；加強土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制；嚴格耕地保護，建立補償機制；推進區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域土地利用；加強土地立法，完善土地管理法治環(huán)境等。

（三）土地管理制度改革成為深度城市化的引擎

土地管理制度改革以節(jié)約集約利用土地為目標，推動城市經(jīng)濟向高級化發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟的增長，產(chǎn)業(yè)結構具有從低級向高級演化的規(guī)律，同時伴隨著產(chǎn)業(yè)結構的橫向合理化和產(chǎn)業(yè)的深化過程。深圳市要成為可持續(xù)發(fā)展的全球先鋒城市，必須推動產(chǎn)業(yè)結構向產(chǎn)業(yè)價值鏈“微笑曲線”的兩端，即自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和高端服務業(yè)發(fā)展。在這個過程中，稀缺的土地資源成了發(fā)展的短板，必須創(chuàng)新土地利用方式，以最少的資源消耗、最集約的資源利用支撐最有效益的發(fā)展。以2012年為例，深圳市每平方公里GDP產(chǎn)出超過1億美元，土地效益的指標領先全國其他城市，但與2011年香港的2.2億美元/平方公里、新加坡的3.63億美元/平方公里[5]產(chǎn)出相比差距很大，仍有較大的提升空間。土地管理制度改革聚焦存量土地的二次開發(fā)利用，圍繞產(chǎn)業(yè)轉型升級、社會結構轉型、城市功能提升等要求，以城市更新盤活存量土地，堅持城市重要節(jié)點的緊湊發(fā)展，倡導密度分區(qū)控制、土地和建筑功能的混合使用，積極挖掘地下空間潛能等，將為深度城市化提供重要支撐。

土地管理制度改革以利益共享為核心，推動城市和諧發(fā)展。中央提出要積極穩(wěn)妥推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，這其中既應有序地推進農業(yè)轉移人口的市民化，更應體現(xiàn)市民基本公共服務均等化以及居民生活品質與城市發(fā)展的同步提升。深圳市2012年常住人口為1054.74萬人，戶籍人口287.62萬人[6]，其中原住民不足30萬人。雖然政府從制度上大力推行公共服務的均等化，但不同人口依然存在著保障房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等福利方面的差距。同時，城中村的大量存在，也使城中村居民在環(huán)境安全、生活品質等方面形成較大落差。土地管理制度改革綜合運用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權及相關政策，通過城市更新和土地整備等政策手段，探索明晰土地權利機制、建立土地利益共享機制，引導土地二次開發(fā)為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務均衡化提供支撐，促進城市和諧發(fā)展，為城市居民共同實現(xiàn)“深圳夢”提供保障。

土地管理制度改革以生態(tài)優(yōu)先為策略，推動城市可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局，事關人民群眾長遠根本利益?？焖俪鞘谢倪^程中，不同程度地存在著先建設后規(guī)劃、先污染后治理、先破壞后保護的現(xiàn)象。推進深度城市化和城市可持續(xù)發(fā)展，必須突出生態(tài)文明建設優(yōu)先戰(zhàn)略，將生態(tài)建設融入城市經(jīng)濟社會建設發(fā)展的全過程。深圳在城市建設中堅持綠色低碳發(fā)展，形成了“帶狀開發(fā)、組團式發(fā)展”的城市空間發(fā)展格局；在全國率先劃定生態(tài)控制線，奠定了以生態(tài)保護“鐵線”守護生態(tài)文明的基本空間制度，并在土地管理制度改革中進一步推動落實；探索基本農田管理新路徑，在高度城市化下將基本農田相對集中進行規(guī)?；芾砗徒?jīng)營等，將生態(tài)文明建設貫穿于城市規(guī)劃、國土空間開發(fā)、土地資源節(jié)約集約利用、城市生態(tài)系統(tǒng)保護的全過程。

在高度城市化地區(qū)特別是超大城市的發(fā)展過程中，由于人口規(guī)模和密度增加、城市空間的約束、城市管控任務的艱巨、城市公共安全和公共服務等方面的壓力，推動深度城市化及提升城市化質量的過程中，土地資源利用和管理必然是面臨的最為艱難的挑戰(zhàn)。深圳市探索以土地管理制度改革為突破口，帶動經(jīng)濟社會城市發(fā)展建設等各方面的創(chuàng)新，以有限的空間資源為城市全體社會成員提供優(yōu)質生產(chǎn)生活空間，為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供支撐，為城市質量提升提供持續(xù)動力，將不但為土地管理制度改革探索實踐經(jīng)驗，也將為深度城市化發(fā)展提供有益的經(jīng)驗和借鑒。

[1]徐鵬.城市容量對深度城市化發(fā)展的影響分析[J].成都行政學院學報，2013（1）.

[2]相偉.深度城市化戰(zhàn)略的內涵與實施保障研究[J].經(jīng)濟縱橫，2012（4）.

[3]傅小隨.論深度城市化發(fā)展與治理轉型——以深圳市為例[J].北京行政學院院報，2013（1）.

[4]胡錦濤.在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年慶祝大會上的講話，2010.

[5]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)新加坡、香港2011年統(tǒng)計年鑒計算而得.

[6]數(shù)據(jù)來源：深圳市統(tǒng)計局2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.

責任編輯：鐘曉媚

F293

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1673-5706（2014）01-0050-03

2013-12-07

劉蕾，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，武漢大學經(jīng)濟管理學院研究生。