關(guān)于設(shè)立鐵路發(fā)展基金的思考

楊永成

（蘭州鐵路局合資辦高級(jí)工程師，甘肅蘭州730000）

關(guān)于設(shè)立鐵路發(fā)展基金的思考

楊永成

（蘭州鐵路局合資辦高級(jí)工程師，甘肅蘭州730000）

摘要：設(shè)立鐵路發(fā)展基金是國(guó)家改革鐵路投融資體制，深入推進(jìn)鐵路建設(shè)的重要舉措。針對(duì)鐵路基本建設(shè)的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，分析鐵路發(fā)展基金的資金來(lái)源、使用途徑等，對(duì)設(shè)立和完善鐵路發(fā)展基金進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：鐵路；發(fā)展基金；投融資體制；建設(shè)

0　引言

2013年是中國(guó)鐵路發(fā)展史上具有里程碑意義的重要一年。3月，經(jīng)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議同意撤銷(xiāo)鐵道部，國(guó)務(wù)院決定成立中國(guó)鐵路總公司，標(biāo)志著鐵路行業(yè)政企分開(kāi)、政資分離邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)鐵路工作作出了全面部署。這是1979年以來(lái)第一個(gè)國(guó)家層面支持鐵路發(fā)展的重要文件，闡明了鐵路在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中至關(guān)重要的地位和作用，對(duì)于推進(jìn)鐵路事業(yè)大發(fā)展具有重大深遠(yuǎn)的意義?！兑庖?jiàn)》指出，要研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入。鐵路發(fā)展基金主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，設(shè)立鐵路發(fā)展基金是改革鐵路投融資體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)鐵路持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措[1]。本文對(duì)設(shè)立鐵路發(fā)展基金的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探索性的思考。

1　鐵路發(fā)展基金的定位分析

根據(jù)我國(guó)各類(lèi)發(fā)展基金的模式，綜合考慮當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策和鐵路行業(yè)面臨的實(shí)際問(wèn)題及發(fā)展基金的資金來(lái)源、用途等，鐵路發(fā)展基金既可以采取政府性基金的模式，也可以采取公司型基金的模式。

按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府性基金管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)綜〔2010〕80號(hào))，政府性基金是指各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金。政府性基金屬于政府非稅收入，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，由中央一級(jí)審批，全額納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。目前，向國(guó)家鐵路的貨物運(yùn)輸核收的鐵路建設(shè)基金就屬于政府性基金。顯然，鐵路發(fā)展基金也具備政府性基金的特性。政府性基金的特點(diǎn)是資金來(lái)源渠道單一，完全依靠非稅的行政手段征收，沒(méi)有起到“以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入”的作用，顯然不符合《意見(jiàn)》的精神。

根據(jù)《意見(jiàn)》，“鐵路發(fā)展基金主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)”?？梢钥闯?，鐵路發(fā)展基金當(dāng)前最主要的作用是投資鐵路建設(shè)，緩解當(dāng)前鐵路建設(shè)資金壓力，解決社會(huì)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)市場(chǎng)的“瓶頸”。因此，鐵路發(fā)展基金可以考慮以現(xiàn)有的鐵路建設(shè)基金等中央財(cái)政性資金為基礎(chǔ)，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，采取公司型基金的模式。所謂公司型基金，指基金本身為一家股份有限公司，即鐵路發(fā)展基金按照《公司法》的規(guī)定，注冊(cè)成為一家股份有限公司。社會(huì)法人可以通過(guò)認(rèn)購(gòu)或購(gòu)買(mǎi)鐵路發(fā)展基金的股票，實(shí)現(xiàn)對(duì)鐵路發(fā)展基金的投入。為了“保證社會(huì)法人獲取穩(wěn)定合理回報(bào)”，同時(shí)確保鐵路發(fā)展基金的穩(wěn)定性，可以采取封閉式公司型基金模式。鐵路發(fā)展基金應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持完成政府既定的鐵路規(guī)劃建設(shè)為目標(biāo)，將中央財(cái)政性資金主要用于鐵路建設(shè)，籌措社會(huì)資金所需穩(wěn)定合理回報(bào)可以來(lái)自國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和與鐵路發(fā)展基金相關(guān)的鐵路收益。

2　我國(guó)鐵路建設(shè)資金的來(lái)源及相關(guān)問(wèn)題

目前，我國(guó)鐵路建設(shè)的模式主要是合資鐵路和國(guó)鐵改造兩種，而建設(shè)資金來(lái)源的主要特點(diǎn)是“行政化程度高、市場(chǎng)化程度低”，過(guò)度依賴(lài)政府投資，并以政府投資為信用來(lái)爭(zhēng)取商業(yè)銀行貸款。

2.1資鐵路的款源

2.2能改造工程的款源

屬于基本建設(shè)的國(guó)鐵改造、增建二線等擴(kuò)能改造工程的款源同樣分為權(quán)益性資金和債務(wù)性資金。權(quán)益性資金主要是鐵路自有資金和地方政府承擔(dān)的征地拆遷資金，債務(wù)性資金是鐵路債券和商業(yè)銀行貸款。

2.3前鐵路建設(shè)資金面臨的問(wèn)題和設(shè)立鐵路發(fā)展基金的作用

2.3.1政性資金投入不足

鐵路建設(shè)的中央財(cái)政性資金包括中央預(yù)算內(nèi)資金、車(chē)輛購(gòu)置稅、鐵路建設(shè)基金等。鐵路作為公益性極強(qiáng)的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，雖然國(guó)家近年來(lái)加大了中央財(cái)政資金的投入力度，但與每年數(shù)千億元的投資規(guī)模相比，無(wú)論是絕對(duì)總量還是相對(duì)比例都顯不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足鐵路建設(shè)的資金需求。以2013年初數(shù)據(jù)為例，下達(dá)全年基建投資計(jì)劃5 200億元，中央財(cái)政資金約420億元，僅占全年投資總額的8.07%。

2.3.2務(wù)性資金的比例偏高

鐵路基建項(xiàng)目的資本金比例通常為50%，即有50%的建設(shè)資金需要通過(guò)商業(yè)銀行貸款解決?！笆濉逼陂g，鐵路建設(shè)投資規(guī)模約為23 000億元，貸款總額將達(dá)到11 500億元。由于鐵路的公益屬性所決定，鐵路自身的贏利能力較差，貸款比例過(guò)高，致使鐵路財(cái)務(wù)成本過(guò)大，影響到鐵路的后續(xù)發(fā)展。

企業(yè)戰(zhàn)略管理與項(xiàng)目管理耦合還需要強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)性。因?yàn)楸旧響?zhàn)略管理和項(xiàng)目管理兩者就是有著一定聯(lián)系的，如果在企業(yè)中忽略了戰(zhàn)略管理就會(huì)讓企業(yè)失去發(fā)展的方向，沒(méi)有了遠(yuǎn)大的抱負(fù)和企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，而且項(xiàng)目管理在失去戰(zhàn)略管理以后也將會(huì)出現(xiàn)一些不必要的決策失誤問(wèn)題。當(dāng)前社會(huì)中還存在著一些企業(yè)將過(guò)多的資源放置在戰(zhàn)略管理上，只是一味地注重企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，而不是重視企業(yè)當(dāng)前發(fā)展情況，那么這就會(huì)造成企業(yè)中項(xiàng)目管理的荒廢，從而進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)資金鏈的斷裂，給企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展形成嚴(yán)重的阻礙。所以說(shuō)，在企業(yè)發(fā)展中強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理與項(xiàng)目管理耦合要具有關(guān)聯(lián)性是至關(guān)重要的［7］。

2.3.3鐵路發(fā)展基金的紐帶作用

設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以財(cái)政資金為引導(dǎo)，客觀上起到了聯(lián)結(jié)鐵路“公益屬性”與社會(huì)資本“逐利屬性”看似不可調(diào)和的“矛盾”的紐帶作用，將對(duì)有長(zhǎng)期配置需求的社保、保險(xiǎn)等社會(huì)資本投入鐵路基建市場(chǎng)起到引領(lǐng)和吸引作用。

3　鐵路發(fā)展基金的資金來(lái)源思考

3.1中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)〔1996〕29號(hào)）要求，從1996年起，將鐵路建設(shè)基金等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金納入財(cái)政預(yù)算管理。因此，可以將目前核收的鐵路建設(shè)基金以及用于鐵路建設(shè)的中央預(yù)算內(nèi)資金、車(chē)輛購(gòu)置稅等作為中央財(cái)政性資金直接納入鐵路發(fā)展基金，成為鐵路發(fā)展基金的“第一桶金”。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家仍然是鐵路發(fā)展基金的大股東。為了做大“蛋糕”，建議在鐵路發(fā)展基金設(shè)立初期，可以在目前的財(cái)政性資金之外，由國(guó)家一次性撥付一定額度的鐵路發(fā)展基金的原始資金，從根本上增強(qiáng)鐵路發(fā)展基金的實(shí)力和吸引力。

3.2試擴(kuò)大既有鐵路建設(shè)基金的核收范圍

目前，僅國(guó)家鐵路的貨物運(yùn)輸核收了鐵路建設(shè)基金?！笆晃濉币詠?lái)，國(guó)家加快了鐵路建設(shè)發(fā)展的力度，投入大量資金興建了以客運(yùn)為主的高速鐵路、客運(yùn)通道，主要鐵路干線基本實(shí)現(xiàn)客貨分線，極大地緩解了我國(guó)鐵路長(zhǎng)期存在的“出行難、發(fā)貨難”的局面。但鐵路建設(shè)投資巨大、資金回收期長(zhǎng)、自身贏利能力差是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是鐵路客運(yùn)專(zhuān)線的投資回報(bào)更是不盡如人意。因此，可以嘗試對(duì)旅客運(yùn)輸有區(qū)別地核收鐵路建設(shè)基金。比如，對(duì)乘坐高速鐵路、客運(yùn)專(zhuān)線、高等級(jí)列車(chē)、高等級(jí)席別的旅客（不含兒童、學(xué)生、傷殘軍人〈警察〉等）核收一定金額的鐵路建設(shè)基金?？稍O(shè)定核收建設(shè)基金的上限、下限，按照客票的票面價(jià)格，按一定比例核收。以2013年為例，鐵路旅客發(fā)送量超過(guò)20億人次，假定有50%的旅客納入核收范圍，平均每人次核收10元，則每年可增加100億元的鐵路建設(shè)基金。

3.3議實(shí)行“以鐵補(bǔ)鐵”政策

鑒于鐵路的公益屬性，建議從國(guó)家層面上將鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相關(guān)稅費(fèi)，按比例統(tǒng)籌納入發(fā)展基金。在實(shí)踐中，也有部分省級(jí)政府出臺(tái)政策，將本省境內(nèi)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的建安營(yíng)業(yè)稅由省級(jí)地稅部門(mén)統(tǒng)一征收，按一定比例轉(zhuǎn)入省級(jí)財(cái)政后再作為資本金繼續(xù)投入鐵路建設(shè)，緩解了地方政府在鐵路建設(shè)項(xiàng)目上的出資壓力。

3.4寬社會(huì)資本投資鐵路渠道，吸引社會(huì)法人及自然人投入

近年來(lái)，國(guó)家為鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路出臺(tái)了一系列政策，但社會(huì)資本尤其是民間資本投資鐵路的積極性始終不高，投資方式也多數(shù)集中于鐵路相關(guān)設(shè)備、器材、配件等附屬產(chǎn)品的加工銷(xiāo)售領(lǐng)域，而對(duì)于需要大量資金的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)資本進(jìn)入較少，其根本原因是資本的“逐利屬性”與鐵路的“公益屬性”之間的矛盾[2]。因此，在鐵路發(fā)展基金中可以考慮設(shè)立針對(duì)社會(huì)資本中的民間資本的專(zhuān)項(xiàng)子基金，對(duì)民間資本提供高于同期銀行存款利率的投資回報(bào)，吸引民間資本參與鐵路建設(shè)投資。比如，可以將發(fā)展基金用于預(yù)期收益較好的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，用鐵路收益來(lái)支付民間資本的投資回報(bào)。一方面，建設(shè)單位可以獲得低于商業(yè)銀行貸款利率的建設(shè)資金；另一方面，社會(huì)投資人可以得到高于銀行存款利率的回報(bào)，可謂是“雙贏”。

3.5勵(lì)地方政府投資鐵路發(fā)展基金

鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，是大眾化的交通工具和重要的民生工程。由于鐵路建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的巨大帶動(dòng)作用，各地對(duì)于新建鐵路的積極性仍然很高?？梢詫⒌胤秸顿Y鐵路發(fā)展基金的規(guī)模與當(dāng)?shù)罔F路建設(shè)的規(guī)模以及運(yùn)營(yíng)鐵路的客貨運(yùn)量聯(lián)系起來(lái)，鼓勵(lì)地方政府投資鐵路發(fā)展基金。

3.6設(shè)立鐵路發(fā)展基金為契機(jī)，盡快建設(shè)配套的融資平臺(tái)

盡快注入財(cái)政性資金，增加社會(huì)資本投資鐵路的信心，同時(shí)依托鐵路發(fā)展基金，建立配套的融資平臺(tái)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)基金、社?；?、民間財(cái)團(tuán)等投資鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于社會(huì)資本投資鐵路要提供相對(duì)穩(wěn)定的收益保證，強(qiáng)化鐵路發(fā)展基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

4　鐵路發(fā)展基金的使用和管理模式

4.1路發(fā)展基金的使用

鐵路發(fā)展基金的使用應(yīng)當(dāng)遵循“建設(shè)為先、統(tǒng)籌安排、市場(chǎng)運(yùn)作、注重效益”的原則。目前核收的鐵路建設(shè)基金，基本上全額用于鐵路基本建設(shè)領(lǐng)域。對(duì)于新設(shè)立的鐵路發(fā)展基金，可以考慮拓寬使用范圍。

以中西部鐵路項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，將鐵路發(fā)展基金的大部分用于國(guó)家規(guī)定的鐵路項(xiàng)目，并逐步按照年度鐵路建設(shè)規(guī)模的變化、鐵路發(fā)展基金的市場(chǎng)化程度等，適時(shí)調(diào)整鐵路發(fā)展基金的投資重點(diǎn)。按照《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2008年調(diào)整)》，到2020年全國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程將達(dá)到12萬(wàn)km以上。截至2013年底，全國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)到10.3萬(wàn)km。在“十二五”末及“十三五”期間，還將修建2萬(wàn)多km的新線鐵路（不含提高運(yùn)輸能力的電氣化改造、增建二線等），可以說(shuō)任務(wù)艱巨、投資巨大。設(shè)立鐵路發(fā)展基金，并將鐵路發(fā)展基金作為政府資本金投入建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于進(jìn)一步緩解建設(shè)資金壓力，全面完成既定的鐵路建設(shè)任務(wù)，提高資金使用效率意義重大。

鐵路發(fā)展基金除直接用于鐵路工程建設(shè)外，還可以用于公益性、國(guó)土開(kāi)發(fā)性鐵路建設(shè)項(xiàng)目的還本付息和既有鐵路土地綜合利用開(kāi)發(fā)。公益性、國(guó)土開(kāi)發(fā)性鐵路屬于國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程，在鐵路建設(shè)期間，無(wú)論是作為國(guó)家鐵路由中國(guó)鐵路總公司出資，還是作為合資鐵路由項(xiàng)目法人出資，財(cái)務(wù)成本往往是影響鐵路持續(xù)發(fā)展的重要因素。鐵路發(fā)展基金在完成大規(guī)模鐵路建設(shè)任務(wù)之后，可用于公益性、國(guó)土開(kāi)發(fā)性鐵路項(xiàng)目的還本付息和既有鐵路土地綜合利用開(kāi)發(fā)，從根本上提高新建鐵路的持續(xù)發(fā)展能力。

可以考慮用鐵路發(fā)展基金增加對(duì)鐵路節(jié)能環(huán)保、科技教育、信息化建設(shè)等投入，支持鐵路部門(mén)及相關(guān)的建筑企業(yè)、裝備制造企業(yè)的節(jié)能減排、科技教育、信息化建設(shè)等重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用推廣，提高鐵路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和技術(shù)創(chuàng)新能力。

4.2路發(fā)展基金的管理

關(guān)于鐵路發(fā)展基金的管理模式，考慮到政府部門(mén)不能作為股東，可由國(guó)務(wù)院授權(quán)中國(guó)鐵路總公司為鐵路發(fā)展基金的主發(fā)起人，邀請(qǐng)社保基金、保險(xiǎn)基金等信用等級(jí)高且有長(zhǎng)期資金配置需求的機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立。中國(guó)鐵路總公司作為主發(fā)起人是普通股東，其他投資人是優(yōu)先股東。優(yōu)先股東不參與鐵路發(fā)展基金的經(jīng)營(yíng)管理，可按期優(yōu)先獲得穩(wěn)定合理回報(bào)。支付優(yōu)先股東回報(bào)后的剩余利潤(rùn)作為普通股東的投資回報(bào)，并以增資的方式繼續(xù)注入鐵路發(fā)展基金。鐵路發(fā)展基金的收益，初期可考慮以財(cái)政性補(bǔ)貼為主，并兼顧發(fā)展基金在鐵路項(xiàng)目上的投資回報(bào)。在鐵路發(fā)展基金具備一定規(guī)模，步入良性發(fā)展軌道之后，逐步減少財(cái)政性補(bǔ)貼。

5　結(jié)語(yǔ)

設(shè)立鐵路發(fā)展基金，對(duì)于搭建具有國(guó)家背景、高信用等級(jí)的投融資平臺(tái)，吸引社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)，暢通社會(huì)資本與鐵路建設(shè)市場(chǎng)的投資渠道，降低社會(huì)資本尤其是民間資本投資鐵路建設(shè)的門(mén)檻，激發(fā)投資熱情，緩解鐵路建設(shè)資金壓力，盤(pán)活鐵路既有資源，順利實(shí)施中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，促進(jìn)鐵路行業(yè)健康持續(xù)科學(xué)發(fā)展，具有劃時(shí)代的意義。同時(shí)，鐵路發(fā)展基金又是鐵路改革的新生事物，既具備資本的共有屬性，也具有鐵路行業(yè)自身的特殊性，需要在做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，在實(shí)踐中不斷研究、解決可能發(fā)生的各類(lèi)問(wèn)題，才能保證鐵路發(fā)展基金為鐵路行業(yè)深化改革發(fā)揮應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：魏艷紅）

（修回日期：2014-04-15）

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-9746（2014）04-0043-04

Abstract:The establishment of railway development fund is an important project to reform railway investment and financing system,advance the railway construction. Considering the present situation and existing problems of railway construction, the source and use of railroad development funds are analyzed, the establishment and improvement of railway development fund are researched.

Key words:railway,development fund,investment and financing system,construction