職工民主管理權(quán)利救濟(jì)論

張 楊

(桂林旅游高等?？茖W(xué)校 桂林市 541006)

加強(qiáng)職工民主管理，暢通職工意見表達(dá)渠道,是維護(hù)職工合法權(quán)益、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、促進(jìn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展必不可少的一環(huán)。我國(guó)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《工會(huì)法》等法律，對(duì)此都作了一些原則性規(guī)定。《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》等法規(guī)，則專門就國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的職工民主管理進(jìn)行了規(guī)定。2012年2月13日，中央紀(jì)委、中央組織部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、監(jiān)察部、中華全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)等6部門聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)民主管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，這是26年來(lái)我國(guó)首次以6部門共同頒布規(guī)章的形式，全面規(guī)范以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度?！兑?guī)定》對(duì)企業(yè)民主管理的指導(dǎo)思想、任務(wù)、責(zé)任主體等作了相應(yīng)規(guī)定，在重點(diǎn)規(guī)范職工代表大會(huì)制度之同時(shí)，還為“廠務(wù)公開制度”和“職工董事和職工監(jiān)事制度”設(shè)立了專章，并打破企業(yè)所有制界限，明確非公有制企業(yè)也應(yīng)實(shí)行民主管理，因而使職工民主管理的權(quán)利得以全面確立?？梢哉f(shuō)，這是我國(guó)職工民主管理歷史進(jìn)程中具有里程碑意義的一步。但遺憾的是，該《規(guī)定》并沒(méi)對(duì)妨礙職工民主管理的行為設(shè)定相關(guān)法律責(zé)任，同時(shí)也沒(méi)有確立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。一些地方性法規(guī)雖在這方面做了些嘗試，但亦不夠完善。因此，如何將職工民主管理權(quán)利的救濟(jì)落到實(shí)處，這是一個(gè)需要人們認(rèn)真思考的重要問(wèn)題。

一、我國(guó)職工民主管理權(quán)利救濟(jì)存在的主要問(wèn)題

從已有的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定看，我國(guó)職工民主管理權(quán)利救濟(jì)主要存在以下幾方面問(wèn)題。

(一)法律責(zé)任缺失與過(guò)輕并存。一些與民主管理相關(guān)事項(xiàng)的法律、法規(guī)，沒(méi)有設(shè)定任何法律責(zé)任。如《工會(huì)法》第二十一條規(guī)定：企業(yè)、事業(yè)單位處分職工，工會(huì)認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，有?quán)提出意見。第二十三條規(guī)定：工會(huì)依照國(guó)家規(guī)定對(duì)新建、擴(kuò)建企業(yè)和技術(shù)改造工程中的勞動(dòng)條件和安全衛(wèi)生設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)工會(huì)提出的意見，企業(yè)或者主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真處理，并將處理結(jié)果書面通知工會(huì)。第二十五條規(guī)定：工會(huì)有權(quán)對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位侵犯職工合法權(quán)益的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。但對(duì)工會(huì)提出的意見企業(yè)不理睬不采納、應(yīng)當(dāng)處理并書面通知工會(huì)的不處理不通知以及應(yīng)予協(xié)助的不協(xié)助，究竟該怎么辦，《工會(huì)法》第四十九條只作了一般性規(guī)定，即工會(huì)對(duì)違反本法規(guī)定侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提請(qǐng)人民政府或者有關(guān)部門予以處理，或向人民法院提起訴訟。而究竟哪些該由政府處理、哪些歸人民法院處理、怎么處理，卻不得而知，因此這樣的權(quán)利就只能成為宣示性權(quán)利，難以在實(shí)際中得到很好落實(shí)。有學(xué)者提出，此類規(guī)定其實(shí)并不是職工參與的構(gòu)成形式，因?yàn)橐豁?xiàng)制度能否有效運(yùn)行，不僅需要對(duì)權(quán)利進(jìn)行宣告，也需要設(shè)定相關(guān)義務(wù)，以保障權(quán)利能夠有效行使，并保證該項(xiàng)權(quán)利不被濫用。而上述有關(guān)意見和建議，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，并不具有約束力，因此不能形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

另外，該《規(guī)定》通篇也沒(méi)有法律責(zé)任的規(guī)定，只是一些地方性法規(guī)作了些嘗試性規(guī)定，主要包括：企業(yè)拒絕召開職工代表大會(huì)的；對(duì)職工代表打擊報(bào)復(fù)的；妨礙阻撓工會(huì)履行職責(zé)的；政府有關(guān)部門工作人員濫用職權(quán)的；工會(huì)工作人員、職工代表不履行職責(zé)的，等等。但從總體來(lái)看，各地法律責(zé)任設(shè)置較為零散，差別較大。如對(duì)不依法召開職工代表大會(huì)的，《廣東省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》規(guī)定的是：縣級(jí)以上總工會(huì)有權(quán)要求糾正，逾期不糾正的，予以通報(bào)或者公開譴責(zé)?！督K省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》則規(guī)定：由勞動(dòng)行政部門責(zé)令其限期改正，逾期不改正的，處以三千元以上三萬(wàn)元以下罰款，并可對(duì)企業(yè)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及其他責(zé)任人員處以五百元以上二千元以下罰款。一些地方性法規(guī)在法律責(zé)任設(shè)置上也存在偏輕問(wèn)題，如《湖北省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》對(duì)不依法召開職工代表大會(huì)等七個(gè)核心事項(xiàng)，僅規(guī)定由縣級(jí)以上總工會(huì)責(zé)令限期改正，逾期不改正的，予以通報(bào)批評(píng)，并報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府或商定有關(guān)部門取消其當(dāng)年評(píng)選榮譽(yù)稱號(hào)的資格。

(二)過(guò)于依賴行政權(quán)力救濟(jì)。從《工會(huì)法》到各地方性法規(guī)，行政權(quán)力救濟(jì)幾乎成為民主管理權(quán)利保障的唯一方式。《工會(huì)法》第五十三條，對(duì)妨礙工會(huì)組織職工通過(guò)職工代表大會(huì)和其他形式依法行使民主權(quán)利的，規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令改正。《江蘇省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第三十條則規(guī)定，企業(yè)妨礙、阻撓工會(huì)履行職責(zé)的，地方總工會(huì)有權(quán)要求其改正；拒不改正的，由工會(huì)提請(qǐng)勞動(dòng)行政部門予以處理。另外一些地方性法規(guī)也都具體設(shè)置了相關(guān)行政處罰措施。至于一些地方性法規(guī)中“構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任”之條款，其實(shí)并不屬于專門針對(duì)民主管理權(quán)利的救濟(jì)。因?yàn)閺摹读⒎ǚā返南嚓P(guān)規(guī)定看，地方性法規(guī)并無(wú)刑事立法權(quán)，是否構(gòu)成犯罪，只能根據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)確定，因此這樣的條款并無(wú)多大實(shí)際意義。

當(dāng)然，從一般法理來(lái)看，行政權(quán)力對(duì)權(quán)利實(shí)施救濟(jì)本身沒(méi)有什么問(wèn)題。但過(guò)度依賴行政權(quán)力，便很值得人們質(zhì)疑了，因?yàn)樗苯蛹哟罅藞?zhí)法成本，在普遍推行民主管理后，相關(guān)政府部門要面對(duì)的企業(yè)數(shù)量非常巨大，況且民主管理規(guī)定中一些事項(xiàng)不僅是形式審查，還包括實(shí)質(zhì)審查。以廠務(wù)公開為例，《規(guī)定》第三十三條規(guī)定：企業(yè)實(shí)行廠務(wù)公開應(yīng)當(dāng)遵循合法、及時(shí)、真實(shí)、有利于職工權(quán)益維護(hù)和企業(yè)發(fā)展的原則。從保障職工權(quán)利來(lái)看，這樣的規(guī)定有積極作用，但它意味著政府在審查的時(shí)候，除進(jìn)行形式審查之外，還要對(duì)信息的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。此種情形下，工作量必然加大，政府相關(guān)部門是否有足夠人力、物力來(lái)處理相關(guān)問(wèn)題，很值得人們懷疑。再以勞動(dòng)保障監(jiān)察為例，有數(shù)據(jù)顯示，截至2012年末，全國(guó)共有勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)3291個(gè)，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門配備專職勞動(dòng)保障監(jiān)察員2.5萬(wàn)人。據(jù)此推算，即使將2.5萬(wàn)人全部放在縣級(jí)行政區(qū)，每一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)也平均不到9人。

另外從理論上看，個(gè)人不僅是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上自利的“經(jīng)濟(jì)人”, 而且亦是政治上關(guān)注自身權(quán)力和利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，相較于勞動(dòng)者，行政權(quán)力往往缺乏足夠的執(zhí)法動(dòng)力。

(三)由工會(huì)提起權(quán)利救濟(jì)訴求缺乏理論支撐?！豆?huì)法》第二條規(guī)定：工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織。中華全國(guó)總工會(huì)及其各工會(huì)組織代表職工的利益，依法維護(hù)職工的合法權(quán)益?！镀髽I(yè)民主管理規(guī)定》第二十二條則規(guī)定：企業(yè)工會(huì)委員會(huì)是職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)職工代表大會(huì)的日常工作。這些法律條文背后的潛臺(tái)詞就是，工會(huì)能夠代表所有職工，而且只有工會(huì)能代表所有職工。但從理論上講，工人團(tuán)結(jié)權(quán)本質(zhì)上是一種自由權(quán)，工人有組建和加入工會(huì)的自由，同樣，也有不加入工會(huì)的自由。對(duì)不愿意加入工會(huì)的工人來(lái)說(shuō)，這樣做似有強(qiáng)制其入會(huì)之嫌，是對(duì)其消極團(tuán)結(jié)權(quán)的侵犯。從實(shí)際情況來(lái)看，并非所有工人都是工會(huì)成員，工會(huì)本意上只能是工會(huì)會(huì)員的代表機(jī)構(gòu)。正因如此，西歐多數(shù)國(guó)家在工會(huì)之外，專門建立了諸如企業(yè)委員會(huì)等形式的機(jī)構(gòu)，來(lái)代表所有職工參與企業(yè)民主管理。如按我國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定，我們根本不存在工會(huì)組建難的問(wèn)題，因?yàn)榧热宦毠ざ加晒?huì)代表，那么除法律特別限制外，職工只要參加工作，就屬于工會(huì)的當(dāng)然成員，這顯然是不合理的。因此，以工會(huì)作為職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，是政府“替民做主”思想的體現(xiàn)，其合法性缺乏相應(yīng)的理論支撐。

二、職工民主管理權(quán)利救濟(jì)改進(jìn)之策

針對(duì)目前職工民主管理權(quán)利救濟(jì)存在的問(wèn)題，筆者謹(jǐn)提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)建議。

一是建立完善統(tǒng)一的法律責(zé)任體系。對(duì)廠務(wù)公開、勞動(dòng)行政部門和工會(huì)工作人員，應(yīng)盡快明確其相應(yīng)法律責(zé)任，盡量少用或不用“有權(quán)提請(qǐng)人民政府或者有關(guān)部門予以處理，或者向人民法院提起訴訟”這樣類糊性、一般性條款。設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)盡量不用“通報(bào)、公開譴責(zé)”之類難以起到實(shí)際約束作用的方式，而應(yīng)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，探索設(shè)置諸如罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等較重的行政處罰方式。此外，為避免各地方性立法所帶來(lái)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及處罰權(quán)力有限等問(wèn)題，應(yīng)考慮在相應(yīng)法律或行政法規(guī)當(dāng)中對(duì)侵犯民主管理權(quán)利的行為統(tǒng)一設(shè)置法律責(zé)任。當(dāng)然，考慮到實(shí)際情況，可以允許各地在統(tǒng)一處罰幅度內(nèi)，確立各自的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

二是減少對(duì)行政救濟(jì)的依賴。全部依賴行政機(jī)關(guān)，不僅難以保證救濟(jì)的有效性，而且容易將矛盾引致政府，損害政府的權(quán)威。但不依賴行政機(jī)關(guān)又該依賴誰(shuí)呢？德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)或許值得我們借鑒。德國(guó)是企業(yè)民主管理立法走得最遠(yuǎn)、做得最好的國(guó)家之一，有關(guān)職工民主管理權(quán)利的糾紛，他們依靠專門的仲裁委員會(huì)來(lái)解決，其人員組成包括：由雇主任命的一定數(shù)量成員、由企業(yè)委員會(huì)任命的相同數(shù)量成員、主持委員會(huì)的中立性主席。由于德國(guó)《企業(yè)組織法》沒(méi)有具體規(guī)定該由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任仲裁委員會(huì)主席，勞資雙方在這方面往往很難達(dá)成一致，因此95%的仲裁委員會(huì)主席，都由勞動(dòng)法院任命，一般都選擇由勞動(dòng)法官擔(dān)任，這就很好地地保證了該主席的“中立性”和“專業(yè)性”。《企業(yè)組織法》第七十條第五款還規(guī)定了仲裁程序，一般情況下，仲裁非?？欤瑤滋靸?nèi)就能作出仲裁，費(fèi)用由雇主承擔(dān)。雇主或企業(yè)委員會(huì)不服裁決，可在接到裁決兩周內(nèi)向勞動(dòng)法院起訴，法院有權(quán)審查仲裁委員會(huì)是否超過(guò)了自由裁量權(quán)范圍，但不能宣告裁決無(wú)效。實(shí)踐中，雇主和企業(yè)委員會(huì)很少訴至勞動(dòng)法院，仲裁裁決一般為最終裁決。德國(guó)的這一機(jī)制，建立在中立、快捷、專業(yè)的原則之上，收到了很好的效果，因此我國(guó)似乎也應(yīng)考慮建立便捷、中立的專門仲裁機(jī)構(gòu)，由其來(lái)處置相關(guān)爭(zhēng)議。

三是建立企業(yè)委員會(huì)或由職工委員會(huì)作為職工代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。任何制度必須有足夠的合法性基礎(chǔ)，《規(guī)定》第一條就提到：加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，是企業(yè)民主管理的主要目的之一。既然講民主，就應(yīng)該尊重法制與權(quán)利。事實(shí)上并非每一個(gè)職工都愿意加入工會(huì)，盡管我們相信工會(huì)能維護(hù)所有職工的利益，但從合法性來(lái)看，其缺陷還是明顯的，應(yīng)考慮專門設(shè)置代表全體職工的企業(yè)委員會(huì)或由職工委員會(huì)作為職工代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，當(dāng)涉及爭(zhēng)議時(shí)，可由企業(yè)委員會(huì)或職工委員會(huì)來(lái)代表職工提起救濟(jì)訴求。

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