公共圖書館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障問題的再剖析——公共圖書館免費(fèi)開放的困惑與思考之二

魏建琳 （西安文理學(xué)院圖書館 陜西 西安 710065）

1 引 言

2011年，文化部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)政府紅頭文件《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》[1]（以下簡稱《兩部意見》），明確要求全國所有公共圖書館免費(fèi)開放。一時(shí)之間，學(xué)界為之歡呼，行業(yè)為之振奮，并被譽(yù)為“庶民的勝利”[2]、“公共圖書館事業(yè)發(fā)展最為重大的進(jìn)步和最為豐碩的成果”[3]， “宣告了一個(gè)東方大國公共圖書館新時(shí)代的來臨”[4]。

可是，兩年過后，免費(fèi)開放的效果似乎難如人意。雖然免費(fèi)開放使公共圖書館到館人次逐年攀升[5]，雖然政府官員不斷肯定免費(fèi)開放的重大意義，不斷強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)推動(dòng)公共文化設(shè)施免費(fèi)開放”[6]。但是，免費(fèi)開放后各級(jí)公共圖書館也確實(shí)遇到了許多問題，如讀者人數(shù)大量增加，閱覽座位與文獻(xiàn)資源無法滿足需求，管理難度加大，閱讀環(huán)境變差，書刊損毀嚴(yán)重，工作人員工作量加大，人手不夠，等等，其中被認(rèn)為最突出的問題是“經(jīng)費(fèi)保障不足”[7]。這使得行業(yè)內(nèi)外普遍存在“免費(fèi)開放能否可持續(xù)”的隱憂。

其實(shí)，目前的一切行業(yè)內(nèi)外早有預(yù)見，這并非“能掐會(huì)算”，有先見之明，而是從常識(shí)出發(fā)做出的基本判斷。因?yàn)?，在生產(chǎn)力還不高度發(fā)達(dá)、私有制還無法消滅、“各盡所能，按需分配”的共產(chǎn)主義理想還無法實(shí)現(xiàn)的社會(huì)階段，“世界上只存在兩類免費(fèi)的事物：一是大自然的神奇恩賜，如陽光、空氣和水；一是‘有人’出于‘特殊的目的’支付了所需費(fèi)用，免費(fèi)提供‘他人’利用”[8]。公共圖書館的運(yùn)營需要成本，如果免費(fèi)，就必須要有大于運(yùn)營成本的資金保障作為前提。如果繼續(xù)推進(jìn)免費(fèi)開放，就必須不斷地追問、探究“實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放的經(jīng)費(fèi)保障”命題。

2 近年關(guān)于“公共圖書館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障”的問題與對(duì)策研究綜述

2.1 免費(fèi)開放推進(jìn)實(shí)施中的經(jīng)費(fèi)保障問題

公共圖書館活動(dòng)需要成本，如果免費(fèi)，就必須要保障經(jīng)費(fèi)，這是一個(gè)常識(shí)命題。中國公共圖書館的百年歷史之所以對(duì)于免費(fèi)開放反復(fù)不定，其根本原因就在于各種客觀保障條件，特別是經(jīng)費(fèi)保障的缺失[8]。被罵為“橫行人間，淆亂民心，禍害百姓”的“有償服務(wù)的妖風(fēng)”[2]，其實(shí)也是“政府文化責(zé)任的缺失和經(jīng)費(fèi)不足造成的，是不得已為之”[9]。充足的經(jīng)費(fèi)是公共圖書館一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，其重要性不言自喻。

但是長期以來，中國公共圖書館（特別是中西部基層圖書館）經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，“常年沒有購書經(jīng)費(fèi)司空見慣，館員發(fā)不出工資亦屢見不鮮”[8]，更不要說持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)短缺，使得公共圖書館文獻(xiàn)資源匱乏，嚴(yán)重缺少藏書尤其是新書，無法提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，沒有足夠的職業(yè)待遇和尊嚴(yán)。

《兩部意見》一出，業(yè)界為之激動(dòng)歡呼，其主要原因就在于它做出了“建立免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證免費(fèi)開放后正常運(yùn)轉(zhuǎn)并提供基本公共文化服務(wù)”[1]的承諾。這被認(rèn)為是“政府公共文化服務(wù)職能的回歸”，預(yù)示著“政府必須為公共圖書館免費(fèi)開放提供足夠的經(jīng)費(fèi)”[10]，是公共圖書館的“一次發(fā)展良機(jī)”[11]。“免費(fèi)后，政府不僅應(yīng)當(dāng)提供基本的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)（人事開支和行政費(fèi)用），而且要重點(diǎn)保障文獻(xiàn)資源經(jīng)費(fèi)，并且經(jīng)費(fèi)支持應(yīng)當(dāng)按計(jì)劃以一定的幅度逐年增長”[10]。

但是《兩部意見》后，隨即出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館公共圖書館 文化館（站）免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），卻讓業(yè)界大失所望。“免費(fèi)開放后，其人員、公用等基本支出由同級(jí)財(cái)政部門負(fù)擔(dān)，開展基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目支出由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)”[12]。這就是說，對(duì)絕大多數(shù)公共圖書館而言，免費(fèi)開放依然要靠地方財(cái)政。提起地方財(cái)政，就不能不涉及分稅制、土地財(cái)政等一些“爭議頗大”的敏感話題，有些地區(qū)依靠“土地出讓”、“項(xiàng)目引進(jìn)”飛速發(fā)展，財(cái)力充裕。而有些地區(qū)則只能依賴“轉(zhuǎn)移支付”、“中央補(bǔ)貼”慘淡度日，入不敷出。“由于各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致了經(jīng)費(fèi)落實(shí)迥異”[13]。兩年來，發(fā)達(dá)地區(qū)圖書館“借免費(fèi)開放東風(fēng)”，抓住時(shí)機(jī)，積極爭取配套資金，彌補(bǔ)資金缺口，創(chuàng)造了炫目的業(yè)績，實(shí)現(xiàn)了公益事業(yè)政府買單、百姓受益的良性循環(huán)。但是，“有的地方政府換湯不換藥，名義上增加經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)際上沒有任何變化，只是把原來的預(yù)算換了個(gè)名頭而已，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)狀況并沒有根本改變”[14]。甚至還有些地區(qū)不僅配套資金未落實(shí)，中央專項(xiàng)資金也被挪作他用。對(duì)于部分地區(qū)（特別是中西部地區(qū)）推進(jìn)免費(fèi)開放而言，《兩部意見》與《通知》確實(shí)可以說“只是空談財(cái)政保障，卻不拿出具體措施來”[14]。隨著免費(fèi)開放的實(shí)施和推進(jìn)，“各公共圖書館的運(yùn)行成本發(fā)生了變化，成本支出方面在不斷上升”[13]，免費(fèi)開放帶來的已不僅僅是“尷尬”?！皩?duì)于增加的經(jīng)費(fèi)缺口，如果國家和地方財(cái)政不能進(jìn)行有效供給，將直接影響公共圖書館免費(fèi)開放的可持續(xù)發(fā)展”[13]，“這已成業(yè)界的普遍擔(dān)憂”[7]。

2.2 圖書館界解決經(jīng)費(fèi)問題的對(duì)策研究綜述

早在全國公共圖書館實(shí)行免費(fèi)開放之前，公共圖書館的財(cái)政支撐問題已成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。許多同行根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，表達(dá)了對(duì)地方財(cái)政不與中央指令保持同步的擔(dān)心，并紛紛提出各種解決問題的對(duì)策與建議。從CNKI（中國知網(wǎng)）與百度搜索中會(huì)發(fā)現(xiàn)大量從業(yè)者對(duì)該問題的闡述與應(yīng)對(duì)策略，其中不乏真知灼見。通過梳理，概括而言，同行提出的對(duì)策基本上大同小異。

首先，提議最多的對(duì)策還是堅(jiān)決依靠政府?！肮矆D書館的經(jīng)費(fèi)來源主要是國家和地方財(cái)政的撥款，因此，必須抓好專項(xiàng)撥款的申請(qǐng)和落實(shí)工作，詳實(shí)地向上級(jí)和地方財(cái)政申報(bào)免費(fèi)開放后各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的需求情況，積極爭取國家和地方財(cái)政部門的支持”[13]，“勤跑勤說，積極宣傳，引導(dǎo)政府關(guān)注公共圖書館存在的困難并爭取政府加大投入，力爭在地方財(cái)政支出的‘蛋糕’中多分一些份額”[15]。因?yàn)椤耙庖娒黠@缺乏可操作性，不是一種制度財(cái)政，而是一種臨時(shí)經(jīng)費(fèi)安排意見，各級(jí)財(cái)政可以根據(jù)長官的意志隨意決定經(jīng)費(fèi)投入，其隨意性和不可保障性更是不可言喻”[14]，所以許多專家及同行建議“公共圖書館免費(fèi)開放服務(wù)工作實(shí)現(xiàn)‘五納入’，即納入政府重要議事日程，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，納入對(duì)地方政府的考核指標(biāo)體系，納入財(cái)政預(yù)算，納入城鄉(xiāng)建設(shè)整體規(guī)劃”[16]。還有許多同行提出“以法律手段保障公共圖書館的經(jīng)費(fèi)供給，通過具體條款明確中央和地方分擔(dān)的比例，最終確定免費(fèi)服務(wù)的原則”[13]。

其次的對(duì)策是根據(jù)“探索建立公共文化多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）進(jìn)行捐贈(zèng)和投入，拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道”[1]的精神，提議“開闊思路，尋求社會(huì)援助”[15]，“調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，廣開經(jīng)費(fèi)來源渠道”[13]。一些同行提出了爭取社會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)贊助、適度創(chuàng)收、開展志愿者服務(wù)等具體措施。

再次大約是出于“有為才有位”的考慮，業(yè)內(nèi)廣泛呼吁免費(fèi)開放不能“稀釋”服務(wù)，而要提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)；應(yīng)該豐富館藏，加大數(shù)字資源建設(shè)；優(yōu)化環(huán)境，營造第三空間；開展延伸服務(wù)、泛在服務(wù)；樹立服務(wù)品牌、創(chuàng)新服務(wù)方式，“吸引更多的民眾到圖書館享受豐富多彩的文化服務(wù)，使圖書館在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮更大的作用”[17]，以此來爭取政府和社會(huì)更多的經(jīng)費(fèi)投入。

還有不少同行關(guān)注“公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入的效益”命題，提議引進(jìn)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)圖書館內(nèi)部科學(xué)管理，推廣“總分館制”、“圖書館聯(lián)盟”等，以降低圖書館運(yùn)行成本，提高經(jīng)費(fèi)投入效益。

面對(duì)經(jīng)費(fèi)保障問題，許多同行已做出了大量論述，但是筆者認(rèn)為，仍有再思考、再剖析的必要。免費(fèi)開放后，許多同行根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)、切身感受，對(duì)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)短缺問題進(jìn)行了客觀的闡述，并對(duì)產(chǎn)生問題的根源做出了許多精到的分析，但提出的大量對(duì)策則顯得“蒼白”。許多對(duì)策只是個(gè)原則，或是個(gè)大體框架，如果仔細(xì)推敲，其現(xiàn)實(shí)性與可操作性使人頗多困惑。

2011年，筆者曾撰文表達(dá)了對(duì)“免費(fèi)開放能否獲得可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障”的疑問[8]，如今此疑問依然存在。因此，不顧淺陋，繼續(xù)深究，希望拋磚引玉，對(duì)“免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障”命題能有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

3 公共圖書館實(shí)行免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障問題的深度分析

所謂經(jīng)費(fèi)保障，通俗地講，就是為順利實(shí)施免費(fèi)開放提供足夠的經(jīng)費(fèi)。再通俗地講，就是回答3個(gè)問題：需要多少經(jīng)費(fèi)？由誰提供？怎么提供？

3.1 公共圖書館實(shí)行免費(fèi)開放所需費(fèi)用的分類剖析

公共圖書館實(shí)行免費(fèi)開放到底需要多少費(fèi)用？2011年，財(cái)政部綜合考慮確定了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政新增公共圖書館等免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)投入約18億元[18]。但是隨即程煥文先生提出質(zhì)疑，認(rèn)為這“只是簡單地以各級(jí)公共圖書館2009年有償服務(wù)的收入水平為基數(shù)來制定公共圖書館免費(fèi)服務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)，這種做法極其不科學(xué)，比較科學(xué)的方法是按照公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的人口比例和不同地區(qū)財(cái)政的狀況，提出統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)”[14]。但是，在戶籍制度松動(dòng)、人口流動(dòng)頻繁的今天，服務(wù)的人口比例似乎很難把握，而以地區(qū)財(cái)政狀況為依據(jù)則會(huì)使中西部地區(qū)圖書館的處境更加困窘。

筆者非常想從一個(gè)具體案例出發(fā)，用實(shí)證的方法對(duì)公共圖書館免費(fèi)開放所需經(jīng)費(fèi)情況做一番扎實(shí)、細(xì)致的調(diào)研分析，但是很慚愧卻非力所能及之事。想要借用同行的實(shí)證調(diào)研結(jié)論，一時(shí)又無法籌措。故暫時(shí)回避具體數(shù)額，僅從經(jīng)驗(yàn)常識(shí)出發(fā)，做一大致估計(jì)，或做一模糊定性，只想回答一個(gè)問題：公共圖書館實(shí)施免費(fèi)開放所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額是多，還是少？

如果拋開各種立場(chǎng)的價(jià)值闡述與具體要求，樸素地理解，公共圖書館就是一個(gè)社會(huì)公眾利用文獻(xiàn)資源的場(chǎng)所。這個(gè)場(chǎng)所必須具備以下基本要素：可供公眾利用的文獻(xiàn)資源；可供公眾利用文獻(xiàn)資源開展圖書館活動(dòng)的場(chǎng)所與設(shè)施；從事圖書館業(yè)務(wù)的工作人員。免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障其實(shí)就是對(duì)這3項(xiàng)要素所需經(jīng)費(fèi)的提供保證。

3.1.1 文獻(xiàn)資源的分析

在此不討論因不同服務(wù)對(duì)象與服務(wù)范圍要求而產(chǎn)生的具體文獻(xiàn)信息資源建設(shè)的質(zhì)的差別，僅就數(shù)量進(jìn)行分析。

根據(jù)2001年IFLA（International Federation of Library Associations and Institutions，國際圖書館協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)）在《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》中的建議，人均公共圖書館的藏書量應(yīng)達(dá)1.5～2.5冊(cè)，美國2008年已達(dá)3冊(cè)，法國2009年是1.7冊(cè)，芬蘭2011年高達(dá)7.48冊(cè)[19]。而在我國，2009年人均擁有圖書為0.44冊(cè)，縣級(jí)以下更是人均只有0.1冊(cè)，人均購書費(fèi)僅為0.7元[20]，2010年人均藏書增至0.46冊(cè)，當(dāng)年人均新增藏量0.02冊(cè)[19]，截止到2011年底，全國人均擁有公共圖書館藏書達(dá)到0.52冊(cè)，人均購書經(jīng)費(fèi)增至1.05元[20]。以上數(shù)據(jù)清楚地說明，就全國范圍總體而言，公共圖書館文獻(xiàn)信息資源藏量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足公眾的需求。

一個(gè)嚴(yán)重缺少藏書尤其是新書的公共圖書館，即使“門檻”再低，恐怕也照樣是門可羅雀、無人問津。估計(jì)緣于此，2013年1月文化部發(fā)布《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出了館藏總量增長的具體量化指標(biāo)，即人均館藏量在“十二五”末達(dá)到0.74冊(cè)，人均新增藏量0.056冊(cè)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)人均1冊(cè)的目標(biāo)[19]。照此估算，人均新增藏量0.056冊(cè)，全國公共圖書館共需新增館藏約7 280萬冊(cè)，每冊(cè)按20元估算，約需14.56億元，平均每年需投入購書經(jīng)費(fèi)約3億元。

再來分析一下數(shù)字資源。21世紀(jì)以來，“數(shù)字圖書館”、“移動(dòng)圖書館”似乎將使圖書館“脫胎換骨”，業(yè)內(nèi)人士對(duì)其給予了太多的贊美與希望。但是，數(shù)字資源“在給廣大讀者提供無縫、高速、全天候服務(wù)的同時(shí)，其耗費(fèi)也相當(dāng)驚人，特別是各類數(shù)據(jù)庫建立初期的投入和后續(xù)管理維護(hù)的經(jīng)費(fèi)需要是相當(dāng)大的。一個(gè)區(qū)縣圖書館年支出就接近25萬元，而市級(jí)館將達(dá)到近40萬元。在各館電子閱覽室實(shí)行成本收費(fèi)的前提下，一個(gè)區(qū)縣圖書館年支出也需要10萬元，而市級(jí)館需要20萬元”[21]。

3.1.2 館舍與設(shè)施的分析

2008年，文化部等政府部門聯(lián)合頒布的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》與《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為已建、在建和將建的公共圖書館提供了權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。但是，能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的圖書館似乎寥寥無幾。

省級(jí)中心城市圖書館情況較好。改革開放后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一座座現(xiàn)代化圖書館建筑在一個(gè)個(gè)城市拔地而起，高大宏偉、富麗堂皇，成為了一個(gè)個(gè)城市的標(biāo)志。在紛紛新建、擴(kuò)建、改建館舍的同時(shí)，各種新技術(shù)設(shè)施亦紛紛配置，先進(jìn)程度與發(fā)達(dá)國家相比已不遑多讓。但是，“衡量一個(gè)國家公共圖書館事業(yè)發(fā)展的水平，不是以大型公共圖書館的數(shù)量與規(guī)模，而是以公共圖書館的社會(huì)覆蓋面為標(biāo)準(zhǔn)的”[22]。

“近年來地市級(jí)圖書館發(fā)展相對(duì)滯后。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在全國333個(gè)地市級(jí)城市中，尚有將近半數(shù)地區(qū)的公共圖書館沒有館舍或者僅有辦公用房，有館無舍”[19]。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)等基層圖書服務(wù)點(diǎn)，在“圖書館事業(yè)統(tǒng)計(jì)與評(píng)估中一直缺席，甚至缺乏來自權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”[19]，一直被認(rèn)為是接近空白?！稗r(nóng)家書屋”等政府工程“喧囂”過后，一片慘淡，似乎仍然接近空白。只有縣級(jí)圖書館近年來發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，下面就針對(duì)縣級(jí)圖書館做一分析。

2005年，李國新先生通過“衡陽調(diào)研”揭示了中國縣級(jí)圖書館長期處于生存困境的現(xiàn)實(shí)，如今在圖書館界同仁的努力和政府部門、社會(huì)各界的關(guān)注、支持下，許多縣級(jí)圖書館的面貌已發(fā)生了根本改觀。以陜西省為例，“近年來在本省，除銅川、神木、涇陽、華縣、漢中等地縣圖書館新館先后建成開放之外，戶縣圖書館新館工程即將交付使用；省圖書館、寶雞、咸陽、安康、藍(lán)田等圖書館即將啟動(dòng)新館建設(shè)，由南到北，三秦大地全面開花”[23]。這些新圖書館的投入在一百萬至八、九百萬不等。大致估算，新館建成后與之相配套的設(shè)備投入也將以百萬計(jì)。另外，新圖書館運(yùn)行后設(shè)施的后續(xù)管理、維護(hù)及水電等支出亦將每年以十萬計(jì)。免費(fèi)開放后，必將會(huì)加劇設(shè)備的損耗，如果沒有配套有力的管理措施，公共圖書館的折舊損耗、衛(wèi)生保潔等費(fèi)用支出是無法估量的。因而，雖然目前縣級(jí)圖書館“事業(yè)發(fā)展日漸光明”，“百縣館長共識(shí)”也由“生存與發(fā)展”演變?yōu)椤懊赓M(fèi)開放環(huán)境下的服務(wù)創(chuàng)新”[24]，但要真正落實(shí)，資金缺口將非常大。一葉知秋，免費(fèi)開放需要的館舍與設(shè)施投入，尤其是后期管理、維護(hù)投入似乎也是一個(gè)不小的數(shù)字。

3.1.3 工作人員開支的分析

免費(fèi)開放后，業(yè)界普遍反應(yīng)“圖書館員的工作量增大，人手不夠”[7]。長期以來，因?yàn)闆]有具體的量化指標(biāo)相配套，在公共圖書館的人員編制及工作量核定上往往隨意性極大。免費(fèi)開放后，服務(wù)人數(shù)、服務(wù)范圍等因素更加無法確定。因而，一個(gè)公共圖書館究竟應(yīng)有多少編制？一個(gè)編制應(yīng)該承擔(dān)多少工作量？似乎很難給出合理答案。這樣似乎“免費(fèi)開放中人手夠不夠？工作量大不大?”成了一個(gè)無法驗(yàn)證的“偽命題”。

但是，如果公共圖書館不是嚴(yán)重人浮于事，不是大量超編，如果免費(fèi)開放后如業(yè)內(nèi)外期望的那樣讀者劇增,人手肯定不夠，這無需證明。人手不夠，如果工作一定要干，要么增加人手，要么增加工作量，或者兩者都增加，舍此別無他法。

先說增加人手。在目前國情下，以志愿者、義工分擔(dān)圖書館員的工作似乎不具普遍意義。因而，只能增加編制或增加臨聘人員。近年來，由于就業(yè)形勢(shì)的嚴(yán)峻，一個(gè)事業(yè)單位編制成了令人艷羨的“香餑餑”，因而增加編制困難重重。而且每新增一個(gè)編制，都需要國家財(cái)政新增相應(yīng)的福利待遇支出。而增加臨聘人員，自2008年《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》正式施行以來，各地“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”逐年上調(diào)，臨聘人員的工資已不是一個(gè)小的數(shù)額[25]。無論增加編制或臨聘人員，積沙成灘，都會(huì)是筆不小的開支；而且其主要解決的是簡單勞動(dòng)人手不夠的問題，無法解決需要專業(yè)培訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)積累的復(fù)雜勞動(dòng)人手短缺的矛盾。

如果工作人員不增加，或不能足額增加，如果工作一定要干，那么就只有增加現(xiàn)有員工的工作量，或延長工作時(shí)間，或加大單位時(shí)間內(nèi)的工作強(qiáng)度。因此，免費(fèi)開放后，圖書館員的工作量肯定增大，這也無需證明。在此且不討論是否會(huì)造成員工身心俱疲的話題，起碼合理的按勞取酬是應(yīng)該保證的。當(dāng)前許多地區(qū)“取消收費(fèi)在一定程度上降低了從業(yè)人員的收入，財(cái)政卻沒有考慮補(bǔ)償這部分收入”[7]的做法是欠妥的。因?yàn)槊赓M(fèi)開放不能以犧牲圖書館員勞動(dòng)權(quán)益為代價(jià)來保障公民的文化權(quán)利。所以，因工作量增加而新增加的員工薪酬支出是必須予以考慮的。大體估算，“截止到2010年，我國縣以上公共圖書館從業(yè)人員53 564人”[19]，如果每人每月新增100元，則一年就需要新增員工工資支出大約6 500萬元，如果每人每月新增200元，則一年就需要新增支出1個(gè)多億，以此類推。

3.1.4 總結(jié)與補(bǔ)充

通過以上分析可以回答：公共圖書館推進(jìn)免費(fèi)開放所需新增經(jīng)費(fèi)起碼是以億或十億論的，如果再“以免費(fèi)開放為契機(jī)，不斷完善服務(wù)方式，提高服務(wù)質(zhì)量”[11]，則費(fèi)用更大。延長服務(wù)時(shí)間需要增加相應(yīng)的人員、水電等支出。豐富服務(wù)內(nèi)容也需要投入資金，舉辦讀者活動(dòng)、展覽、公益講座等，一次“耗資普遍在幾千元或者萬元以上”[21]。延伸服務(wù)范圍更需要投入資金，“開設(shè)一個(gè)館外借閱點(diǎn)，鋪底的一次性投入就要上萬元”[21]。至于一些公共圖書館探索出的“總分館制”、“圖書館聯(lián)盟”等成功經(jīng)驗(yàn)，雖然可以取得“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果，在效益目標(biāo)既定的前提下使成本最小化”[26]，但是其先期投入也是巨大的，無論是通用系統(tǒng)平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，還是統(tǒng)一書目數(shù)據(jù)庫建設(shè)，或是物流配送的后勤保障，所有“總分館制”或“圖書館聯(lián)盟”的必備元素，其資金投入都是一筆不小的數(shù)字。而如果借鑒“星巴克理念”把圖書館打造成“天堂”[17]，則更是不知道要耗費(fèi)幾何？

3.2 保障免費(fèi)開放的“多元化經(jīng)費(fèi)來源渠道”的再剖析

天下沒有免費(fèi)的午餐，不要錢也是有成本的。推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)開放所需經(jīng)費(fèi)不菲，這筆錢來自哪里？來自“政府財(cái)政”并“探索建立公共文化多元化投入機(jī)制”[1]。業(yè)內(nèi)對(duì)此已有大量的論述，但筆者仍感困惑，故不自量力，再行剖析。

3.2.1 業(yè)界人士對(duì)國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的疑慮與無奈

公共圖書館免費(fèi)開放確立了中央、地方財(cái)政共擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但是行業(yè)內(nèi)人士似乎一直存在普遍的擔(dān)心。免費(fèi)開放需要增加的經(jīng)費(fèi)沒有列入制度性財(cái)政預(yù)算，財(cái)政部沒有考慮各級(jí)圖書館實(shí)行免費(fèi)服務(wù)所需的最低限度經(jīng)費(fèi)，“免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制在很多地區(qū)還未落實(shí)”[7]，“《兩部意見》明顯缺乏可操作性”[14]，“《通知》不是一種制度財(cái)政，而是一種臨時(shí)經(jīng)費(fèi)安排意見”[14]，對(duì)各級(jí)政府缺乏足夠的外部強(qiáng)制力等種種疑慮充斥于業(yè)內(nèi)人士的大量論述。

業(yè)內(nèi)人士對(duì)“政府經(jīng)費(fèi)保障”充滿疑慮，為什么？是因?yàn)闄C(jī)制本身的欠缺，更是因?yàn)楦鶕?jù)以往經(jīng)驗(yàn)而直覺上產(chǎn)生的擔(dān)心。“長期的經(jīng)費(fèi)短缺對(duì)公共圖書館事業(yè)造成沉重的傷害，劃撥公共圖書館經(jīng)費(fèi)沒有章法可循，帶有很大的隨意性。撥款的多少，既取決于政府長官的態(tài)度，也取決于圖書館館長們的智慧和公關(guān)能力”[15]，而這兩者似乎都不可靠，也許今日領(lǐng)導(dǎo)重視大筆一揮，明日改變主意挪作他用。圖書館領(lǐng)導(dǎo)們對(duì)此充滿無奈。因而，如何確保“經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的落實(shí)”就成為關(guān)注的重點(diǎn)。

“通過國家立法，保障公共圖書館發(fā)展投入”[27]在業(yè)界有廣泛的共識(shí)，但是《中華人民共和國公共圖書館法》討論多年，“征求意見稿”才見眉目，而且徒法不能以自行，沒有法制的執(zhí)行環(huán)境，法律不過是一紙空文。以立法保障經(jīng)費(fèi)似乎遠(yuǎn)水難解近渴。故業(yè)內(nèi)人士又呼吁“五個(gè)納入”，雖然在一些地區(qū)已然實(shí)現(xiàn)[16]，但在大多數(shù)地區(qū)卻困難重重?？梢?，目前情況下“若想得到落實(shí)只能寄希望于各級(jí)政府的內(nèi)在自覺”[8]。這就又回到了問題的原點(diǎn)，圖書館經(jīng)費(fèi)目前只能取決于不可靠的領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度和館長們的公關(guān)能力。

因此，“積極主動(dòng)向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)”、“誠邀人大代表和政協(xié)委員就圖書館的現(xiàn)實(shí)困難寫提案”、“重視與新聞媒體合作，借助輿論的力量爭取政府加大投入”[15]等公關(guān)行為就喧賓奪主地成為了當(dāng)前公共圖書館工作的中心。業(yè)內(nèi)研究者也紛紛在專業(yè)期刊上撰文，或從十七大精神、十八大精神，或從《中華人民共和國憲法》、《公共圖書館宣言》，或從民主理念、文化權(quán)利，或從公共物品、公共文化服務(wù)體系等各種視角論證政府對(duì)公共圖書館的責(zé)任。但是，將神圣的文化事業(yè)寄托于游說公關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)重視和社會(huì)輿論，不能不說是一種民主法治社會(huì)的尷尬。免費(fèi)開放后，在上級(jí)的行政命令與社會(huì)的輿論宣傳下，政府投入“立竿見影”，而隨著熱潮散去、時(shí)過境遷，對(duì)于后續(xù)投入，政府卻“玩起了太極”[15]。公共圖書館對(duì)此無可奈何，更無奈的是“社會(huì)對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)呼吁的回應(yīng)正在逐漸淡漠”[27]，這使得一切對(duì)策研究都化為了“紙上談兵”，變成了“無法驗(yàn)證的偽命題”。

3.2.2 政府立場(chǎng)下“經(jīng)費(fèi)保障不足”的換位思考

經(jīng)費(fèi)投入不足，行業(yè)內(nèi)往往習(xí)慣于指責(zé)政府、大聲疾呼，卻鮮有換位思考探究“政府不提供經(jīng)費(fèi)保障”的客觀原因。

政府的國家財(cái)政取之于民用之于民，其主要支出項(xiàng)目有：國防安全支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和教育科學(xué)文化衛(wèi)生支出。公共圖書館是國家為了滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求而設(shè)置的文化機(jī)構(gòu)，是文化事業(yè)單位，其開支屬于國家財(cái)政支出的法定保障范疇?！秲刹恳庖姟肥姑赓M(fèi)開放成為政府對(duì)公共圖書館的行政要求，無須多證，保障免費(fèi)開放所需經(jīng)費(fèi)是國家政府義不容辭的責(zé)任。而且，客觀地講，“公共圖書館事業(yè)的建設(shè)始終是各級(jí)行政投入的一個(gè)基本組成。若暫時(shí)撇開投入數(shù)量的多少，或投入是否充足等問題，公共圖書館事業(yè)是社會(huì)各領(lǐng)域中，能夠持續(xù)不斷地獲得行政投入的少數(shù)部門之一”[27]，免費(fèi)開放后，中央投入18個(gè)億[18]，絕大多數(shù)地方政府亦積極籌措和及時(shí)下發(fā)了配套資金，這有力地保障了免費(fèi)開放在全國的順利實(shí)施。

但是，國家財(cái)政需要一個(gè)基本的收支平衡，需要對(duì)支出規(guī)模有所控制，需要對(duì)支出結(jié)構(gòu)酌情調(diào)整?！拔覈藏?cái)政收入近年來逐步減速，今年受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響尤為明顯，財(cái)政收不抵支的情況已經(jīng)出現(xiàn)，包括對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的其他經(jīng)費(fèi)都要削減”[28]。這不能不使人擔(dān)心：免費(fèi)開放的保障經(jīng)費(fèi)在不在削減之列呢？

如上節(jié)分析，保障公共圖書館免費(fèi)開放花費(fèi)巨大。在財(cái)力充裕下，免費(fèi)開放可作為政府的一項(xiàng)政績，成為政府“文化惠民”的一項(xiàng)“美談”。但在財(cái)力窘迫下，免費(fèi)開放會(huì)瞬間變成政府的負(fù)擔(dān)，成為政府眼中的“雞肋”?！袄^續(xù)投入是個(gè)無底洞，不增加投入則可能受到不重視文化事業(yè)的指責(zé)”[27]，政府似乎同樣處于矛盾與無奈的兩難選擇之中。

3.2.3 其他經(jīng)費(fèi)來源渠道的冷思考

如果說對(duì)免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)來源主渠道——國家財(cái)政進(jìn)行分析，只是經(jīng)費(fèi)能否落實(shí)、能否可持續(xù)讓人疑慮、困惑的話，那么對(duì)其他來源渠道進(jìn)行探究，則更加給人以“緣木求魚”、“畫餅充饑”之感。

先說企業(yè)贊助。企業(yè)為什么會(huì)贊助？因?yàn)橘澲且环N廣告宣傳，可以進(jìn)行企業(yè)形象與產(chǎn)品宣傳，可以提高知名度，可以獲得社會(huì)美譽(yù)，而獲得的種種社會(huì)效益為企業(yè)營利奠定了基礎(chǔ)。贊助其實(shí)是一種在商言商的企業(yè)營銷行為，是計(jì)較投入產(chǎn)出的。贊助能夠?qū)崿F(xiàn)，是因?yàn)橘澲鷮?duì)象具有“眼球效應(yīng)”，可以帶來廣告收益，這樣才能實(shí)現(xiàn)所謂的雙贏。有些公共圖書館目前仍然“門可羅雀”，很難吸引企業(yè)的目光。而一些“人如井噴”的公共圖書館即使能吸引來企業(yè)的贊助，但是為引資而將企業(yè)廣告貼滿圖書館個(gè)個(gè)角落，不知會(huì)使人做何感想？截止到目前，筆者了解，圖書館行業(yè)吸引企業(yè)贊助似乎鮮有成功案例（行政操控、灰色交易除外）。

再說社會(huì)捐助?！鞍l(fā)達(dá)國家公共圖書館的經(jīng)費(fèi)開支，除來自中央和地方政府的投入外，社會(huì)捐贈(zèng)等收入亦占相當(dāng)大的比例”[29]，業(yè)界常以此為依據(jù)探索“開拓社會(huì)捐助渠道”的具體做法。但是業(yè)界似乎大多忽視了社會(huì)背景的差異。發(fā)達(dá)國家小政府大社會(huì)，公民社會(huì)承擔(dān)了大量的公共事務(wù)。在道德導(dǎo)向、宗教淵源、政府規(guī)制、公共選擇等多種因素綜合影響下，社會(huì)組織涉足于公共生活的各個(gè)領(lǐng)域，甚至當(dāng)起了主角。雖然隨著改革開放的深入，我國的民間社會(huì)組織有了一定發(fā)展，但是大多數(shù)都有官方或半官方的背景，其經(jīng)費(fèi)依然主要來自公共財(cái)政，其募捐帶有動(dòng)員性與強(qiáng)制性有悖于公益事業(yè)的宗旨，其經(jīng)費(fèi)使用不時(shí)爆出丑聞引起公眾質(zhì)疑。凡此種種說明：建設(shè)公民社會(huì)非一朝一夕之功，以民間力量緩解財(cái)政壓力亦非短期可以實(shí)現(xiàn)。因此，目前階段以社會(huì)力量捐贈(zèng)和投入為免費(fèi)開放提供經(jīng)費(fèi)保障，其實(shí)是個(gè)“偽命題”。

至于個(gè)人捐贈(zèng)，不過是杯水車薪。開展創(chuàng)收，就又回到了關(guān)于有償服務(wù)的爭論怪圈。以“有為”換“有位”，在財(cái)力充裕下，尚能邏輯成立，但在財(cái)力困窘下，不斷鋪攤子，不斷延伸服務(wù)只能使有限的經(jīng)費(fèi)更加捉襟見肘，似乎不是一種理性的思考。

4 結(jié) 語

“經(jīng)費(fèi)短缺”一直是困擾公共圖書館的糾結(jié)話題。《兩部意見》 等政府文件連續(xù)出臺(tái)似乎將使經(jīng)費(fèi)問題迎刃而解，將使公共圖書館事業(yè)柳暗花明、一片坦途。但是，免費(fèi)開放后，許多公共圖書館并沒能獲得期望的經(jīng)費(fèi)支持，卻不得不窮于應(yīng)付由經(jīng)費(fèi)投入不能彌補(bǔ)不斷上升的成本支出而造成的被動(dòng)與尷尬。

經(jīng)費(fèi)保障是免費(fèi)開放能夠順利實(shí)施的前提，免費(fèi)開放其實(shí)是把“雙刃劍”，在“文化惠民”的同時(shí)亦會(huì)發(fā)生“公地悲劇”，加大公共資源的消耗，需要更多的投入彌補(bǔ)方可持續(xù)。所需新增的經(jīng)費(fèi)不僅多，而且可以說數(shù)額巨大，與美術(shù)館、博物館免費(fèi)開放不可同日而語。

但是，保障免費(fèi)開放的經(jīng)費(fèi)來源渠道并不通暢，而且自有其客觀的原因，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。業(yè)內(nèi)人士雖然對(duì)“免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障”命題進(jìn)行了大量探索，但最終似乎仍然無計(jì)可施。經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政緊縮的趨勢(shì)更為免費(fèi)開放的前途蒙上了一層陰影。

做出如此“悲觀”的分析，并非對(duì)免費(fèi)開放心存成見，更非懷有惡意，只是希望居安思危、坦誠直諫引起未雨綢繆之警覺。在免費(fèi)開放的形勢(shì)下，抓住機(jī)遇、積極有為固然無可厚非，但是王宗義先生歸納的“公共圖書館事業(yè)的發(fā)展始終處于‘鋪與補(bǔ)’交替過程，爭取經(jīng)費(fèi)投入，迅速地‘鋪攤子’，接踵而來的往往就是維持經(jīng)費(fèi)不足的苦惱，于是千方百計(jì)地‘補(bǔ)’足維持經(jīng)費(fèi)成為管理者的日常難題，守不住‘?dāng)傋印椭缓脪仐墶盵27]的歷史失誤亦應(yīng)當(dāng)引以為鑒。如何避免重蹈覆轍，亦應(yīng)當(dāng)引起業(yè)界的深思。

[1]文化部,財(cái)政部.關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見[EB/OL].(2011-02-10)[2013-08-17].http://www.ccnt.gov.cn/whzx/ggtz/201102/t20110210_420528.htm.

[2]程煥文.庶民的勝利:全國公共圖書館免費(fèi)開放[EB/OL].(2011-02-11)[2013-08-17].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4978019f01017 h7d.html.

[3]暄喧軒.底線與誤區(qū):關(guān)于公共圖書館借書證免押金的一些思考[EB/OL].(2013-05-09)[2013-08-17].http://blog.sina.com.cn/s/blog_8cc6212e01017apc.html.

[4]范并思.圖書館與未成年人閱讀服務(wù)專稿引言[J].圖書與情報(bào),2013(2):1.

[5]中央人民政府.文化部發(fā)布十七大以來公共文化服務(wù)體系建設(shè)成就[EB/OL].(2012-09-21)[2013-08-17].http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/14/content_2161060.htm.

[6]徐 超,王 晶.蔡武在湖北調(diào)研文化工作時(shí)提出,繼續(xù)推進(jìn)公共文化設(shè)施免費(fèi)開放[N].中國文化報(bào),2012-12-11(1).

[7]肖希明,余 愿,徐晨辰,等.公共圖書館免費(fèi)開放服務(wù)的調(diào)查分析[J].圖書館,2012(4):8-11,19.

[8]魏建琳.公共圖書館免費(fèi)開放的困惑與思考[J].圖書館建設(shè),2012(5):69-72.

[9]張 勇.公共圖書館免費(fèi)服務(wù):政府時(shí)代的責(zé)任與承諾[J].圖書館,2011(3):13-14.

[10]柯 平.公共圖書館免費(fèi)開放的理論思考[J].圖書館,2011(3):1-5.

[11]余 勝,吳 .免費(fèi)開放:理論追尋、歷史回顧與現(xiàn)實(shí)思考[J].中國圖書館學(xué)報(bào),2011(3):10-17.

[12]財(cái)政部.關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館 公共圖書館 文化館（站）免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障工作的通知 [EB/OL].(2011-03-22)[2013-08-17].http://www.gov.cn/zwgk/2011-03/22/content_1829189.htm.

[13]安艷梅.公共圖書館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)的多元化保障機(jī)制研究[J].圖書館理論與實(shí)踐,2013(3):10-12.

[14]程煥文.公共圖書館免費(fèi)服務(wù):政府盡責(zé)了嗎？[EB/OL].(2011-05-08)[2013-08-17].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4978019 f010004h4.html.

[15]易 瑋.公共圖書館在免費(fèi)開放和經(jīng)濟(jì)拮據(jù)中糾結(jié)未來:談縣級(jí)公共圖書館實(shí)行全免費(fèi)后的財(cái)政支撐問題[J].圖書館,2011(4):71-73.

[16]陳碧紅,鐘晉華,熊 偉,等.西部地區(qū)公共圖書館免費(fèi)開放制度創(chuàng)新的路徑選擇:以寶雞市公共圖書館免費(fèi)開放制度創(chuàng)新探索為例[J].圖書與情報(bào),2013(3):31-35.

[17]李 浩.免費(fèi)開放后的公共圖書館要逐步走向天堂:借鑒星巴克理念打造“第三空間”的思考[J].圖書館建設(shè),2011(10):74-76.

[18]中央財(cái)政新增公共圖書館等免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)投入約18億元[EB/OL].(2011-02-18)[2013-08-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/18/c_121097592.htm.

[19]申曉娟,胡 潔,李 丹.關(guān)于“十二五”時(shí)期我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考: 《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》解讀[J].中國圖書館學(xué)報(bào),2012(4):4-11.

[20]老 槐.數(shù)據(jù)體現(xiàn)素養(yǎng)[EB/OL].(2013-04-30)[2013-08-17].http://www.librarysalon.com/space-19-do-blog-id-15770.html.

[21]黃兆奎.西部公共圖書館免費(fèi)開放研究:以瀘州市公共圖書館系統(tǒng)為例[J].圖書館,2011(2):114-116.

[22]盛 林.黑龍江省縣級(jí)公共圖書館發(fā)展概觀[J].圖書館建設(shè),1993(S1):44-45.

[23]西北老漢.來自陜西省的公共圖書館建設(shè)報(bào)告[EB/OL].(2013-04-03)[2013-08-17].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4fcba36b0102e62e.html.

[24]李超平“.百縣館長論壇”的歷史意義[J].中國圖書館學(xué)報(bào),2013(2):27-35.

[25]新勞動(dòng)法出臺(tái)新聞[EB/OL].(2013-06-16)[2013-08-17]. http://business.sohu.com/s2007/3427/s253103975/.

[26]邱冠華,于良芝,李超平,等.公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究[J].中國圖書館學(xué)報(bào),2010(2):16-23,45.

[27]王宗義“.公共圖書館精神”科學(xué)解讀[J].中國圖書館學(xué)報(bào),2004(3):27-30.

[28]張 靜,董云峰.中央高層明確表態(tài):財(cái)政赤字率不得超過3%[EB/OL].(2013-07-29)[2013-08-17]. http://finance.qq.com/a/20130729/004771.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052.

[29]于良芝,陸行素,王德恒.發(fā)達(dá)國家公共圖書館可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀分析[J].情報(bào)資料工作,2003(5):76-79.