新中國反腐之路

【美】魏德安

中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨之后面臨的嚴峻問題之一就是猖獗的腐敗。由國民黨建立的中華民國政府被眾人視為一個腐敗成風(fēng)的政府，而且很多人相信腐敗導(dǎo)致了它的滅亡。因此想要消除根深蒂固的腐敗以及官僚主義就成了一項至關(guān)重要的任務(wù)。

中國共產(chǎn)黨還發(fā)現(xiàn)，一些長期以來堅定支持自己的人也開始搞腐敗、搞特權(quán)。很多干部在投身革命以前都是農(nóng)民，成長于貧困環(huán)境中，歷經(jīng)艱辛。在勝利之后，他們很快就開始利用剛剛獲得的公權(quán)力攫取勝利果實，行為舉止也開始傲慢不羈，在新中國成立之前的歷朝歷代中，農(nóng)民起義軍勝利后都表現(xiàn)出了這個特征。用毛澤東的話來講，他們在“糖衣炮彈”面前打了敗仗。

新中國成立初期的反腐運動

根據(jù)天津人民出版社于1993年出版的《新中國反腐敗通鑒》的記載，鑒于這種形勢，中國共產(chǎn)黨于1951年8月掀起“三反”運動，1952年1月掀起“五反”運動，1953年1月又掀起“新三反”運動。這些運動針對的都是政治體制和經(jīng)濟體制內(nèi)的腐敗行為。中國共產(chǎn)黨于1955年發(fā)起的反對“隱藏的反革命分子”的運動以及1957年發(fā)起的整風(fēng)運動也包括打擊濫用職權(quán)的行為，清除政治上不忠誠的官員和干部。

這些早期的反腐運動產(chǎn)生了很大影響，法院發(fā)布的有關(guān)經(jīng)濟犯罪案件的數(shù)據(jù)表明，在開展這些運動的那幾年，腐敗暴露率出現(xiàn)了大幅提升。腐敗暴露率的第二次大幅提升是在1958年，當(dāng)時是“大躍進”運動時期。

在中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)之初，那些被指腐敗的人所犯的罪行明顯較輕，大部分情況下都是如此。

根據(jù)呂曉波在《干部與腐敗》一書中統(tǒng)計，在1951～1952年的“三反”運動中，那些因腐敗被指控的人當(dāng)中，只有2.8% 的人貪污金額超過1000元，這個數(shù)目在今天看來并不大，但根據(jù)中國統(tǒng)計出版社于1990年出版的《中國各省、自治區(qū)、直轄市歷史統(tǒng)計資料匯編（1949–1989）》中的數(shù)據(jù)顯示，1952年，國有企業(yè)的工人年均工資還不到500元，相比之下，1000 元無疑是一個不小的數(shù)目。

根據(jù)呂曉波的統(tǒng)計：總體來看，因腐敗被指控的人當(dāng)中，有75%的人被免除處罰，21%的人受到行政處分，只有3.6%的人因刑事犯罪而遭到起訴。起初因腐敗被指控的人數(shù)超過29萬，但到最后只有9942人入獄。在被判以刑事處罰的人當(dāng)中，有67人被判無期徒刑，42人被判死刑，9人被判死緩。

記錄20世紀60年代初腐敗情況的數(shù)據(jù)十分有限。不過局部數(shù)據(jù)表明，雖然在20世紀60年代初司法系統(tǒng)處理的經(jīng)濟犯罪案件數(shù)量經(jīng)歷了大幅下滑，但腐敗仍然較為嚴重。

例如，在1963年1～7 月，河北、山西、湖南、廣東、遼寧、黑龍江、四川等12個省份共“揪出”了250254件投機案，其中，有827起案件的涉案金額超過了10000元，26105件的涉案金額居于1000～10000元之間。而“四清”運動（1963～1966年）中居然沒有發(fā)現(xiàn)此類案件?！八那暹\動”是在“大躍進”運動時期以及隨后的三年自然災(zāi)害時期在農(nóng)村地區(qū)開展的反腐運動。

至少在湖南，腐敗案件沒有被檢察機關(guān)受理，只是在一系列群眾運動中得到了處理，這些群眾運動包括社會主義教育運動。在江西，省級檢察院于1960年發(fā)起了一次“新三反”運動，發(fā)現(xiàn)了23679人存在形式多樣的腐敗行為，其中2853 人的涉案金額居于200～1000 元之間，208 人的涉案金額超過了1000元。

兩年后，江西省又發(fā)起“五反”運動。1965年，《二十三條》發(fā)布之后，江西省又發(fā)起了新的群眾反腐運動。所謂《二十三條》，是一個高級別的政府文件，毛澤東及其支持者在文件中呼吁打擊黨內(nèi)走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派。

反腐體制的癱瘓和重建

20世紀50年代末，司法系統(tǒng)的運作受到政治的影響。大概在1958年或1959年，大多數(shù)地方檢察院、公安機關(guān)和法院都合并成了統(tǒng)一的機構(gòu)，這種現(xiàn)象被稱為“公檢法聯(lián)合辦公”。

1966年之后，很多地方的檢察工作都陷入了癱瘓或暫停狀態(tài)，直到1967年或1968年軍方接管殘余的司法機構(gòu)后，這種局面才算結(jié)束。

1971年，在某些地方重新建立了檢察院，但此時的檢察院不是獨立運作的機構(gòu)，而是被置于軍方控制之下。還有一些地方的情況是，檢察院在“文革”早期停止工作，但直到20世紀70年代初才被正式解散。雖然各地情況有很多不同，但總體形勢就是腐敗監(jiān)管體制衰落，之后陷入癱瘓，繼而徹底崩潰。

在中央，最高人民檢察院到1966年8月就基本上停止了運作。1966年12月，江青等極端分子要求砸爛公檢法，到1968年年底，司法系統(tǒng)被正式解散。中國共產(chǎn)黨的紀律檢查委員會也停止了運作，并在1969年的中國共產(chǎn)黨第九次全國人民代表大會上被撤銷。

大約到了1978年，司法系統(tǒng)得到了重建，重新開始運作。法院也恢復(fù)了運作。在“文革”的混亂和政治內(nèi)斗的環(huán)境中，法院正常的司法工作似乎陷于停滯，審理的經(jīng)濟犯罪案件數(shù)量一直維持在很低的水平。直到1978～1979年開始實行改革之后，經(jīng)濟犯罪案件的審理數(shù)量才開始再度上升。

“文革”時期的反腐

從1966年到20世紀70年代末這一階段內(nèi)，偏低的犯罪案件起訴水平并不意味著反腐敗就完全消失了。相反，有證據(jù)表明，反腐敗一直貫穿這一時期。

正如丹尼斯·伍德沃德所指出的，雖然“左”派破壞了公檢法機構(gòu)，但根除腐敗一直是貫穿“文革”時期的一個斗爭主題，1969～1972年在農(nóng)村開展的各項群眾運動中，反腐仍然是一個相當(dāng)重要的主題。

中國共產(chǎn)黨第九次全國人民代表大會召開后不久，中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)掀起了“一打三反”運動，即打擊反革命破壞活動、反對貪污盜竊、反對投機倒把和反對鋪張浪費。在這場運動中，暴露的經(jīng)濟犯罪案件數(shù)量大幅上升，至少在幾個有據(jù)可查的省份中，情況的確如此。但這場運動很快演變成了新一輪政治內(nèi)斗，政敵之間動輒就被扣上了腐敗的帽子。endprint

雖然政府掀起了新一輪打擊腐敗的運動，但有一種與腐敗相關(guān)的現(xiàn)象卻在悄然蔓延，這種現(xiàn)象就是以關(guān)系為基礎(chǔ)建立起的復(fù)雜人際網(wǎng)絡(luò)，很多人利用關(guān)系“走后門”、搞特權(quán)、攫取利益。

在20世紀60年代初自然災(zāi)害肆虐的艱苦時期，依賴內(nèi)部關(guān)系搞特權(quán)的現(xiàn)象變得越發(fā)普遍。當(dāng)時，食品以及其他物資長期供應(yīng)不足，獲得這些緊缺物資的唯一辦法就是巴結(jié)那些控制著這些物資分配權(quán)的干部和官員。

但是，在這種環(huán)境中，金錢幾乎無法直接產(chǎn)生作用，而且隨著私營部門逐步被撤銷，私營部門里沒有人向官員行賄了，這與新中國成立初期的情況相類似。這樣一來，“走后門”的主要途徑就是培養(yǎng)關(guān)系、交換產(chǎn)品與服務(wù)，或者在他人的產(chǎn)品與服務(wù)的交換過程中充當(dāng)掮客。

在某些情況下，關(guān)系是從社會關(guān)系中分化而來的，這種社會關(guān)系包括血親、姻親、老鄉(xiāng)、校友、同事、戰(zhàn)友以及共患難的人。人們還可以通過自己的小圈子同其圈子外的人建立關(guān)系，拓展人脈，擴大自己的關(guān)系網(wǎng)。通過施予恩惠和贈送禮物等途徑也可以建立關(guān)系。

一般來講，在“文革”期間以及20世紀80年代，人們送禮主要是送一些常見的東西，比如白酒、肉、香煙，但由于當(dāng)時物資緊缺，這些東西就顯得十分珍貴。在當(dāng)時那種政治監(jiān)督十分嚴格的環(huán)境中，小禮物和小恩惠更加容易掩飾和隱藏。

根據(jù)呂曉波在《干部與腐敗》一書中的說法，關(guān)系對于獲得參軍、上大學(xué)、知青返城等方面的機會都起到了決定性的作用。所謂知青，就是被派到農(nóng)村地區(qū)工作的年輕人，或者在“文革”期間上山下鄉(xiāng)的知識青年。他們希望回到城市，回到他們之前的崗位上。即便在“文革”期間，搞特權(quán)之風(fēng)仍在蔓延，因為在當(dāng)時，干部試圖要求根據(jù)自己的級別享受相應(yīng)的緊缺產(chǎn)品與服務(wù)。

因此，雖然“文革”期間腐敗暴露率明顯降低，但這并不是官員腐敗程度降低的結(jié)果，而是制度變革的結(jié)果，因為在“文革”時期的制度下，腐敗從一種違反黨紀國法、濫用公權(quán)力的問題轉(zhuǎn)變成了涉及修正主義、階級斗爭、走資本主義道路的政治問題。

“文革”還催生了關(guān)系和送禮的不良風(fēng)氣，通過這兩種途徑，個人試圖操縱正式的權(quán)力架構(gòu)以謀求私利。通過解體司法機關(guān)，“文革”還掩蓋了腐敗的真實程度與嚴重性，數(shù)據(jù)的缺失導(dǎo)致我們很難準確地測量和分析這個時期的腐敗。

新時期的反腐情形

1978年，檢察院重新建立之后，正式提起公訴的經(jīng)濟犯罪案件的數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。

1980（可以獲得數(shù)據(jù)的第一年）～1989年，這個數(shù)量在9000 件的基礎(chǔ)上增加了75% ，達到了約77000 件。其中的三個年份（1982年、1986年及1989年），反腐運動導(dǎo)致檢察院提起公訴的案件數(shù)量快速上升。1989年之后，這一數(shù)字則開始逐年遞減。

1997年，中國擁有了一部新的《中華人民共和國刑法》，對腐敗進行了重新定義，一系列低級別腐敗被免除了刑事責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致檢察院起訴的案件數(shù)量再次大幅下跌。事實上，《中華人民共和國刑法》在修訂時就把很多普通案件的受審職責(zé)移出了司法體系，導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)出現(xiàn)了一個很大的斷層。

但我們應(yīng)該認識到，實際腐敗率并沒有因為一些低級別腐敗被免除刑事責(zé)任而受到影響，1997～1998 年的腐敗案件受理數(shù)量驟然下跌應(yīng)該被視為一個數(shù)據(jù)斷層，而不代表實際腐敗率的下降。我們還能看到，自1998年之后，檢察院經(jīng)辦的腐敗案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，只是減少的幅度較為緩和。

檢察院起訴的經(jīng)濟犯罪案件的總體變動趨勢似乎符合人們的一種普遍假設(shè)，即改革加劇了腐敗。這種假設(shè)存在幾點問題。

第一，在改革之前，腐敗水平之所以較低，至少在一定程度上是由反腐力度較低導(dǎo)致的。我們在前面提到過，在“文革”初期，檢察院系統(tǒng)和紀檢監(jiān)察系統(tǒng)基本上處于癱瘓狀態(tài)，在改革之際，這些機構(gòu)還在重建中。因此，當(dāng)經(jīng)濟改革開始放松控制時，官員的反腐能力仍然比較薄弱，反腐力度比較松懈，實際腐敗率和腐敗暴露率之間的差距可能比政府反腐能力改善之后二者的差距要大。

第二，用來追蹤腐敗態(tài)勢的數(shù)據(jù)是根據(jù)腐敗暴露率分析得出來的，這些數(shù)據(jù)只能測量反腐工作的執(zhí)法力度，不能測量真實的腐敗態(tài)勢。如果我們假定政府的反腐工作是反應(yīng)性的，即出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象之后才被迫采取反腐措施，那么腐敗暴露率的上升可能是腐敗本身不斷加劇與反腐力度不斷加大共同作用的結(jié)果。

鑒于上述分析，我們目前可以獲取的數(shù)據(jù)表明：在改革早期，雖然存在腐敗，但程度相對有限。此外，這些數(shù)據(jù)還意味著低級別腐敗占據(jù)著主導(dǎo)地位。

改革早期低級別腐敗占主導(dǎo)

在改革早期，檢察院提起公訴的案件大多是普通案件。截至1989年，涉案金額超過10000元的重大案件在檢察院提起公訴的案件總量中所占比重還不到20% ，被起訴的高級別官員相對較少。

1983～1987年，檢察院以經(jīng)濟犯罪為由起訴了309名縣處級及以上的官員（在中國的法律用語中，這種案件被稱為“要案”）。平均每年起訴的要案數(shù)量為62件，還不到起訴案件總量的2‰。相比之下，1988～1989年，被逮捕的高級別官員多達932名，其中包括在1989年反腐運動中被逮捕的742人。

從能公開獲取的有限的數(shù)據(jù)中，我們可以判斷，雖然改革早期的一些重大案件可以追溯到毛澤東時代，但大部分情況下，官員都是在改革啟動之后才開始出現(xiàn)腐敗跡象。

如果說我們能獲得的少量有關(guān)高級別腐敗案件的數(shù)據(jù)有何啟發(fā)意義的話，那就是這些數(shù)據(jù)表明腐敗態(tài)勢在20世紀80年代中期開始大幅加劇，具體時間是在開始進行農(nóng)村改革和第一輪城市改革之后。

總而言之，有關(guān)改革之前以及改革初期的數(shù)據(jù)表明，盡管20世紀50年代受到調(diào)查、起訴的腐敗案件的數(shù)量較多，但起訴率在20世紀60年代初開始下降，而在“文革”期間幾乎一度降低至零，這種現(xiàn)象不是因為腐敗徹底消失了，而是因為負責(zé)調(diào)查、起訴腐敗案件的機構(gòu)在政治動蕩中被解散或者暫時停止運作了。

“文革”結(jié)束后，紀律檢查委員會和檢察院重新建立起來，反腐工作也逐步恢復(fù)了。20世紀80年代初，起訴率開始攀升，到1989年，起訴率接近于1980年起訴率的9倍。但1979年之后的新增腐敗案件主要是普通案件，官員級別一般低于縣處級。

更重要的是，我們根據(jù)現(xiàn)有的有關(guān)大案的數(shù)據(jù)分析，腐敗是在20世紀80年代才開始加劇的。但我在下文中將進一步解釋，高級別腐敗是在20世紀90年代初才開始加劇的。endprint