內(nèi)部控制審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的作用

陳 泓

（上海交通大學(xué)，上海 200000）

作為國(guó)家政策貫徹和執(zhí)行的事業(yè)單位，為了保證政府各項(xiàng)政策的落實(shí)和執(zhí)行，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，各事業(yè)單位必須建立起完善的內(nèi)部控制體系。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)推行十多年，是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的進(jìn)程逐步發(fā)展起來(lái)的，通過對(duì)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況客觀公正評(píng)價(jià)、為組織人事部門考核和管理干部提供了重要的參考依據(jù)。一個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，內(nèi)部控制測(cè)評(píng)是審計(jì)工作開展的切入點(diǎn)，同時(shí)，內(nèi)部控制制度的建立健全和執(zhí)行的有效性審計(jì)也一直是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。內(nèi)部控制審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中有著十分的重要的作用。

一、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要內(nèi)容

先了解一下，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要審什么？以一家三級(jí)預(yù)算單位為例，審計(jì)主要內(nèi)容包括本單位預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況；有關(guān)內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況；國(guó)有資產(chǎn)管理和使用情況，資產(chǎn)保值增值及安全完整情況；重要投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況；對(duì)下屬企業(yè)財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督情況；被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間履行職責(zé)、廉潔從政情況等。

事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)類型主要有國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)，接下來(lái)從內(nèi)部審計(jì)的視角來(lái)討論內(nèi)部控制審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的作用。

二、內(nèi)部控制審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)

從單位內(nèi)部審計(jì)的角度來(lái)說，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)怎么審？這就是從內(nèi)部控制入手，開展審計(jì)工作。

（一）單位內(nèi)部控制審計(jì)要納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作方案

項(xiàng)目主審人員根據(jù)各事業(yè)單位的基本情況，設(shè)計(jì)格式化的內(nèi)部控制調(diào)查表。內(nèi)容應(yīng)涵蓋內(nèi)部控制制度調(diào)查表和預(yù)算管理、固定資產(chǎn)、對(duì)外投資、貨幣資金等內(nèi)部控制調(diào)查表。根據(jù)各事業(yè)單位特點(diǎn)不同，對(duì)格式化的內(nèi)部控制調(diào)查表的調(diào)查內(nèi)容可以做適當(dāng)修改，如有的是全額撥款事業(yè)單位，應(yīng)側(cè)重預(yù)算管理和貨幣資金管理的內(nèi)控調(diào)查；有的是自收自支事業(yè)單位，就應(yīng)側(cè)重創(chuàng)收收入與支出管理的內(nèi)控調(diào)查。

（二）單位內(nèi)部控制調(diào)查應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審前調(diào)查范圍

召開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)點(diǎn)會(huì)前，審計(jì)組將內(nèi)部控制調(diào)查表發(fā)放給被審計(jì)單位填寫，單位有書面內(nèi)部控制制度的，需提供制度文件，并明確發(fā)文時(shí)間，這對(duì)制度執(zhí)行有效性檢查十分重要；無(wú)單位內(nèi)部控制制度的，需提供財(cái)務(wù)制度，并對(duì)審計(jì)的會(huì)計(jì)期間主要業(yè)務(wù)流程作書面說明。調(diào)查式問卷的發(fā)放，有利于對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制全面情況的初步了解。

（三）單位內(nèi)部控制審前調(diào)查結(jié)果應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施方案

進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作狀態(tài)，審計(jì)組項(xiàng)目主審、審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制調(diào)查結(jié)果，擬定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施方案。在審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)點(diǎn)會(huì)后，審計(jì)組還要對(duì)被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人以及辦公室主任、財(cái)務(wù)科長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行一對(duì)一的現(xiàn)場(chǎng)訪談，了解關(guān)鍵控制點(diǎn)的具體執(zhí)行情況。近些年，越來(lái)越多的事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制，會(huì)計(jì)人員全部納入核算中心管理，根據(jù)各單位實(shí)際業(yè)務(wù)需求以及與會(huì)計(jì)核算中心距離的遠(yuǎn)近，有的單位出納也歸口核算中心管理。因此不屬于本單位編制的會(huì)計(jì)、出納也必須納入一對(duì)一的現(xiàn)場(chǎng)訪談，有利于審計(jì)組對(duì)單位的內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)制度的全面了解。綜合書面內(nèi)部控制調(diào)查與現(xiàn)場(chǎng)訪談結(jié)果，編制經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施方案，細(xì)化審計(jì)內(nèi)容。

（四）單位內(nèi)部控制審計(jì)結(jié)果應(yīng)在審計(jì)報(bào)告中予以披露

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)果，審計(jì)組對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任作出審計(jì)評(píng)價(jià)。以內(nèi)部控制制度的健全性評(píng)價(jià)為例，還要注意制度的合規(guī)性，如果被審計(jì)單位制定的內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)制度和國(guó)家的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件不符的應(yīng)當(dāng)予以指出。一般來(lái)說，近年來(lái)，事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)還是沿用2001年財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》和貨幣資金控制、實(shí)物資產(chǎn)控制、對(duì)外投資控制、采購(gòu)與付款控制、銷售與收款控制等具體條款。當(dāng)然，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制只是內(nèi)部控制的一部分，未包含具體組織結(jié)構(gòu)控制和人員素質(zhì)控制等內(nèi)容。

三、內(nèi)部控制審計(jì)與其他經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的相關(guān)性

（一）內(nèi)部控制審計(jì)與“三重一大”事項(xiàng)民主決策實(shí)施情況審計(jì)相結(jié)合

對(duì)事業(yè)單位來(lái)說，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用（簡(jiǎn)稱“三重一大”）事項(xiàng)必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定的要求。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，內(nèi)部控制審計(jì)也可以和“三重一大”事項(xiàng)民主決策實(shí)施情況審計(jì)相結(jié)合。比如大額度資金使用會(huì)簽制度，一般事業(yè)單位應(yīng)要求除人員工資等常規(guī)性支出以外的大額資金的使用，有支出審批限額的要求?！柏?cái)務(wù)一支筆”只能在限額規(guī)定的范圍內(nèi)審批，達(dá)到一定額度的資金由主要領(lǐng)導(dǎo)和副職共同簽批，特別大額資金應(yīng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)主管部門審批。單位貨幣資金的內(nèi)部控制崗位責(zé)任與授權(quán)批準(zhǔn)要有相應(yīng)的制度規(guī)定，相對(duì)來(lái)說，單位“三重一大”的規(guī)定就比較原則性，而內(nèi)部控制制度的規(guī)定就比較全面，對(duì)各級(jí)審批人的審批權(quán)限與額度，復(fù)核、支付辦理有具體要求。兩者結(jié)合，對(duì)被審計(jì)單位的大額資金使用情況才能做出客觀評(píng)價(jià)。

（二）內(nèi)部控制審計(jì)與單位的財(cái)務(wù)管理情況審計(jì)相結(jié)合

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的好，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作通常較規(guī)范，單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的不好，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范就較為薄弱。比如，《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第四十八條要求“原始憑證的內(nèi)容必須具備：憑證的名稱；填制憑證的日期；填制憑證單位名稱或者填制人姓名；經(jīng)辦人員的簽名或者蓋章；接受憑證單位名稱；經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容；數(shù)量、單價(jià)和金額?！钡谒氖艞l要求“發(fā)現(xiàn)原始憑證有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)由開出單位重開或者更正，更正處應(yīng)當(dāng)加蓋開出單位的公章?！比绻粚徲?jì)單位內(nèi)部控制制度健全，且執(zhí)行到位，相關(guān)人員按章辦事，就不會(huì)發(fā)生報(bào)銷入賬的發(fā)票無(wú)數(shù)量單價(jià)，發(fā)票無(wú)抬頭，機(jī)打發(fā)票抬頭手工更正（未蓋對(duì)方單位公章），發(fā)票內(nèi)容空缺等事項(xiàng)的發(fā)生。

（三）內(nèi)部控制審計(jì)與單位預(yù)算管理實(shí)施情況審計(jì)相結(jié)合

科學(xué)化、規(guī)范化編制事業(yè)單位的預(yù)算十分重要，一個(gè)單位內(nèi)部控制，也影響預(yù)算管理實(shí)施情況。比如說，事業(yè)單位預(yù)算基礎(chǔ)資料是否完整直接影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。還有，內(nèi)部控制要求預(yù)算編制遵循授權(quán)審批制度。又如，內(nèi)部控制也要求事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整有授權(quán)審批。如果事業(yè)單位支出未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，可能存在任意擴(kuò)大開支范圍和提高開支標(biāo)準(zhǔn)的問題，也說明該單位預(yù)算管理方面的內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性有待加強(qiáng)。

四、內(nèi)部控制審計(jì)影響著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全過程

內(nèi)部控制審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中起著重要作用，影響著審計(jì)全過程，從內(nèi)部控制審計(jì)入手，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于找到審計(jì)的切入點(diǎn)，從關(guān)鍵控制點(diǎn)、關(guān)鍵崗位入手，在有限的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間，查清被審計(jì)單位可能存在的問題。內(nèi)部控制制度健全與執(zhí)行有效性是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，從審計(jì)評(píng)價(jià)角度，無(wú)論是被審計(jì)單位已經(jīng)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制，還是被審計(jì)單位設(shè)置單獨(dú)的財(cái)務(wù)科，都可以提出有針對(duì)性的審計(jì)建議。2014年，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》將全面實(shí)施，對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)有了更好地參照依據(jù)。各事業(yè)單位可以根據(jù)新的事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，結(jié)合本單位業(yè)務(wù)實(shí)際、業(yè)務(wù)流程以及歷年領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果制定適合本單位人員崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)需求的內(nèi)部控制規(guī)定。上級(jí)主管部門也可以通過領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)下屬事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度健全性和執(zhí)行有效性進(jìn)行檢查，督促規(guī)范單位管理工作。

[1]《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，1999年.

[2]《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，2010年.

[3]《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》，1996年.

[4]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2012年.