“限娛令”與我國的廣播電視管理體制改革

王偉偉

（北京市社科院 法學所，北京100720）

2011年以來，國家廣電總局先后下發(fā)《關(guān)于進一步加強電視上星綜合頻道節(jié)目管理的意見》，內(nèi)容主要涉及限制娛樂節(jié)目播出頻率和播出時間，增加新聞公益類節(jié)目的比重等內(nèi)容，加強對娛樂電視節(jié)目的管制。學者和公眾對于限娛令及對娛樂性廣播電視節(jié)目的管制的評價不一，有觀點將其視為加強文化控制的表現(xiàn)，有的則認為電視節(jié)目過度娛樂化確有治理必要。

對于限娛令及管制限度合理性的評價，應結(jié)合我國廣播電視管理體制的現(xiàn)狀及廣播電視體制改革的前景來考量。忽視這兩個維度的關(guān)聯(lián)性，則無法正確看待限娛令中的公共利益標準及限娛令的合理性。同時，限娛令是我國文化管制的一個縮影，它折射出我國廣播電視管理體制的弊端。通過限娛令對我國的廣播電視管理體制及文化管制的合理限度進行探討，無疑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、娛樂節(jié)目與公共利益

我國的文化體制正處于改革的進程中，就廣播電視管理體制的改革而言，如何處理廣播電視臺的公益性與市場化的關(guān)系是一個基本的問題。從現(xiàn)有的改革政策分析，傳媒市場化并不是改革的方向，廣播電視臺也不在“轉(zhuǎn)企改制”的范圍內(nèi)①《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》沒有將廣播電視臺列入轉(zhuǎn)企改制的范圍。。放松媒體的管制也并不意味著廣播電視臺實現(xiàn)完全的市場化和商業(yè)化，而是要固守其公益性。

在歐美國家，廣播電視管理中的公共利益標準也是被突出強調(diào)的。歐美國家實行公共媒體與商業(yè)媒體并存的體制，公共廣播以直接服務于公共利益為目的，而商業(yè)廣播電視則以不違反公共利益為原則［1］。美國早期的有線廣播電視臺（broadcasters）甚至被稱為“公共受托人”（public trustees）②Daniel Patrick Graham，public Interest Regulation in the digital Age.11 CommLaw Conspectus 97.（2003）.。很顯然，如果傳媒以利潤和商業(yè)化作為唯一的標準和利益追求，則無法確保傳媒作為公眾意見傳播媒介的作用，相反甚至可能成為歪曲事實、隱瞞真相、誤導公眾的工具，公共輿論成為真假不辨的利益戰(zhàn)場。如果傳媒以利潤最大化為追求，以收視率為唯一評價標準，則傳媒也將為商業(yè)利益所綁架，成為商人的奴仆和附庸，而整個社會也將陷入淺薄的商業(yè)主義，公共空間和公共輿論也就無法存在。

我國目前還沒有商業(yè)廣播電視臺，無論央視還是地方電視臺實行的都是國有或國營的運行管理體制。但其在經(jīng)營方式上又具有商業(yè)電視臺的典型特征，收視率和廣告收入成為各級電視臺所實際追逐的目標。可以說，我國的廣播電視體制是公共利益包裹下?lián)诫s大量商業(yè)利益的混合體制。在我國這種混合體制下至少存在三種互相沖突的利益，即商業(yè)利益、公共利益以及政黨利益。與此相適應，我國的電視節(jié)目內(nèi)容也可以分為娛樂節(jié)目、新聞類節(jié)目和宣傳類節(jié)目。之所以說這三類利益是沖突的，在于三者本身的內(nèi)容不同，并且在有限的時空范圍內(nèi)必定此消彼長。而這三類電視節(jié)目的比重和發(fā)展狀況自然影響廣播電視臺的功能定位和性質(zhì)判斷。

在我國的混合體制下，新聞類節(jié)目和宣傳類節(jié)目可以說是直接促進公共利益的。純粹的娛樂節(jié)目也在兩個方面與公共利益有關(guān)，一是娛樂節(jié)目的數(shù)量，二是娛樂節(jié)目的內(nèi)容。如上所述，娛樂節(jié)目是混合體制下電視節(jié)目的重要組成部分，但如果娛樂節(jié)目數(shù)量過多，則可能影響廣播電視臺公益性的功能和性質(zhì)定位。同時，即使娛樂節(jié)目的數(shù)量并不占優(yōu)勢，但其制作、播出卻在廣播或電視臺的工作重要性上占據(jù)主導，而其他節(jié)目則處于輔助、附帶性的地位，也同樣影響廣播電視臺的公益性定位。既然我國的廣播電視的基本定位并非商業(yè)化，上述兩種局面的出現(xiàn)是應當避免的，如果出現(xiàn)即存在管制介入的必要。

從節(jié)目的內(nèi)容來看，娛樂節(jié)目不以傳播新聞事件和觀點交流為直接目的，而是以受眾的感官為對象，承擔消遣和娛樂功能。通過創(chuàng)造高收視率提升節(jié)目影響力和廣告收益是娛樂節(jié)目發(fā)展的重要動力。由于娛樂節(jié)目往往以直接的、鮮活的視聽沖擊為節(jié)目元素，其對社會輿論和受眾心理和行為的影響力往往更強、更直接。對此，美國學者有較多的研究，提出如社會認知、媒介培養(yǎng)等諸多理論［2］。同時，娛樂節(jié)目也可以包含直接的政治和公共利益內(nèi)容，甚至公共利益和政治利益以娛樂的方式出現(xiàn)更易為人們接受。文藝為政治服務的口號是對此的最直接詮釋，這種電視節(jié)目類型在我國目前仍廣泛存在。隨著僵化政治對社會生活介入的減少，加之商業(yè)化和消費主義觀念的影響，我國廣播電視的娛樂節(jié)目逐漸淡化和擺脫了直接的公共利益訴求，娛樂的本質(zhì)和固有的價值逐漸得以回歸。但如果娛樂節(jié)目以滿足和激發(fā)人性中的消極和低層次需求為內(nèi)容，甚至直接挑戰(zhàn)人們的普遍價值觀和基本的倫理道德，則違背了公共利益的底線。純粹的娛樂節(jié)目不直接以公共利益為目的，但至少不能違背公共利益原則。

在限娛令出臺之前，一些地方衛(wèi)視的確表現(xiàn)出娛樂至上的傾向。這一方面體現(xiàn)在娛樂節(jié)目的數(shù)量和播出時間上。例如，有的電視臺運作多個娛樂節(jié)目，輪番占據(jù)頻道播出時間，另一方面也體現(xiàn)在其社會影響力上。娛樂節(jié)目往往成為各電視臺的標志性節(jié)目。這些現(xiàn)象有的已經(jīng)影響到電視臺的基本性質(zhì)定位。如果不加以管制，則泛娛樂化以及娛樂至上的趨勢將愈演愈烈，并最終危及電視臺的公益性定位。而從節(jié)目內(nèi)容來看，娛樂節(jié)目主要涉及婚戀交友、情感故事、游戲競技、才藝競秀、訪談脫口秀等娛樂、綜藝類節(jié)目［3］。這些節(jié)目輕松搞笑、詼諧幽默，迎合了觀眾的口味，取得了較高的收視率。但有的節(jié)目沒有正確的價值導向，嘩眾取寵、宣揚不正確的價值觀念、觸及社會道德底線，造成消極的社會影響。對此，應加強管制。從這一點而言，以維護廣播電視臺的公益性為目的限娛令的出臺，在現(xiàn)有體制內(nèi)有其合理性。

二、娛樂節(jié)目管制與廣播電視管理體制改革

對于電視臺的娛樂化傾向以及限娛令的合理性問題，也應在廣播電視管理體制的層面進行評價。我國目前的廣播電視臺管理仍然存在管制過度和管制不足的問題，這尤其體現(xiàn)在媒體過度行政化的問題上。行政化與政治化相連接，為政治服務。行政化不等于公益性。行政化意味著媒體不獨立，媒體的政治功能壓倒其公益功能。從這個意義而言，放松媒體管制的改革仍應推進，憲法賦予媒體的表達自由應予強化。事實上，一方面因為新聞報道和新聞類節(jié)目存在諸多禁忌，才導致電視媒體的新聞功能無法充分發(fā)揮，也就無法形成對受眾的吸引力；而另一方面，娛樂節(jié)目遠離嚴肅的公共議題，也遠離官方的政治宣傳，娛樂化趨勢則愈演愈烈，娛樂化是對政治宣傳的逃離和對社會現(xiàn)實的回避。毫無疑問，在一個言論自由和理性辯論有待進一步加強的氛圍里，娛樂化過度和公共生活匱乏往往是一個問題的兩個方面。因此，固然可以認同限娛令有其公益上的正當性，但限娛令并不是根本的問題解決之道。去行政化才能發(fā)揮媒體的公共功能，保障媒體的相對獨立性才能使新聞類節(jié)目有活力。新聞類節(jié)目發(fā)展繁榮，娛樂節(jié)目自然無法占據(jù)媒體的主要位置，廣播電視臺的公益性才能得以發(fā)揚。

與行政化相伴生的是廣播電視臺的地域隔離和級別化。目前的廣播電視臺完全按照行政區(qū)劃進行設(shè)置，而且與行政級別等同配置，形成中央級、省級、市級、縣級甚至鄉(xiāng)村級電視臺的行政體制，這不僅造成新聞報道的地方化，不利于地方電視臺的發(fā)展，而且導致節(jié)目類型重復，造成頻道資源的浪費［4］。并不是說地方廣播電視節(jié)目沒有存在的必要，但嚴格僵化的條塊分割則有害無益。條塊分割的廣播電視臺體制無疑不利于媒體資源和功能的整合優(yōu)化，不利于激發(fā)媒體活力和文化的發(fā)展繁榮。因此，與行政化相伴的地域化和僵硬的條塊分割也應適度改革。在這一點上，廣電總局所提出的“不允許搞跨地區(qū)整合，不允許搞整體上市，不允許搞頻道頻率公司化、企業(yè)化經(jīng)營”的引導性意見，固然有其漸進式、平穩(wěn)化改革的考慮，但從長期來看，不利于廣播電視打破地方條塊分割，不利于實現(xiàn)媒體的公共功能，也有礙文化的大發(fā)展、大繁榮。

去行政化首先要解決廣播電視臺的主體性問題。廣播電視臺應作為獨立的法人主體，而不是政府機構(gòu)或政府機構(gòu)的附庸。廣播電視臺的法人化和獨立化不意味著商業(yè)化，但在主體關(guān)系上不再直接對行政機構(gòu)負責，不承擔行政或政府職能，依照其設(shè)立目的和目標獨立運營，實現(xiàn)其公益性的功能定位。在這一點上，國外所實行的公共廣播體制值得借鑒［5］。廣播電視臺實現(xiàn)去行政化的目標及其新聞功能和觀點交流平臺作用，就能夠提升節(jié)目的影響力和對公眾的吸引力，不僅有利于實現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮的政策目標，而且有利于公共輿論作用的發(fā)揮，有利于公共空間和公共輿論的形成。

目前，我國地方廣播電視體制改革實現(xiàn)了廣播電視的“局臺分離”。局臺分離改革解決了地方廣電管理機構(gòu)與廣播電視臺的關(guān)系，實現(xiàn)了管理者與經(jīng)營者的分離，但媒體相對獨立和公共功能發(fā)揮等學理共識沒有成為改革目標，也無從實現(xiàn)。

去行政化及放松媒體管制還涉及“制播分離”的問題。制播分離長期以來被作為激發(fā)媒體活力的改革措施，制播分離有利于發(fā)揮獨立的節(jié)目制作人的作用，為市場機制作用的發(fā)揮提供了空間。但目前的制播分離最多只能算是局部的、不徹底的、非關(guān)鍵的改革措施。其能否實現(xiàn)目標完全取決于播出方即電視臺的態(tài)度。制播分離有利于促成制作方的競爭，增加播出方的選擇。但廣播電視臺作為節(jié)目需求者，是制作方的生命線所在，對市場擁有近乎絕對的支配地位，并不是最佳運行機制。

三、廣播電視頻道專業(yè)化

中國廣播電視體制改革的方向一方面在于去行政化，另一方面在于廣播電視臺或頻道的功能區(qū)分化。所謂頻道功能區(qū)分化也就是電視頻道專業(yè)化，即廣播電視臺以頻道為單位進行內(nèi)容定位的劃分，使其節(jié)目內(nèi)容和頻道風格能較集中地滿足某些特定領(lǐng)域受眾的需求［6］。頻道功能區(qū)分化是我國廣播電視體制改革的重要目標和方向。在公益、政治、娛樂、生活等節(jié)目彼此混合在一起的情況下，為維持廣播電視臺基本的公益性定位，要壓縮具有成長需求的娛樂節(jié)目的空間，這不利于娛樂節(jié)目的發(fā)展。而娛樂節(jié)目也與廣播電視臺的公益性不完全吻合，對其公益性的基本定位造成沖擊。因此，以節(jié)目內(nèi)容為標準實現(xiàn)不同功能的電視臺或節(jié)目頻道彼此相對獨立，既有利于保持統(tǒng)一的頻道風格和功能定位，也為彼此的發(fā)展留有充足的空間。娛樂節(jié)目以商業(yè)目的為追求，獨立于公益性的電視臺或電視頻道，保有自己獨立的發(fā)展定位和發(fā)展空間。如此，也就不存在限娛令所追求的協(xié)調(diào)新聞道德類節(jié)目與娛樂類節(jié)目彼此關(guān)系的問題，通過限娛令維持廣播電臺公益性也就不那么迫切。

然而，我國的廣播電視管制政策與頻道專業(yè)化可能存在矛盾。我國廣電總局當前的政策是，不允許按頻道頻率分類搞宣傳經(jīng)營兩分開，不允許搞頻道頻率公司化、企業(yè)化經(jīng)營。這就意味著娛樂頻道也不能按照商業(yè)化的模式運行，而是要以公益性為中心。在政策導向未變的情況下，娛樂頻道功能區(qū)分化和獨立化智能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

廣播電視臺的功能區(qū)分化與頻道綜合化是兩個不同的方向。頻道專業(yè)化應是我國廣播電視頻道改革的目標。但目前我國的廣播電視頻道布局是綜合頻道與專業(yè)頻道并存。然而，大雜燴的綜合頻道與頻道專業(yè)化是相悖的，是頻道專業(yè)化改革不徹底的表現(xiàn)。應進一步改革綜合頻道為新聞時事綜合頻道，并與娛樂節(jié)目頻道并存。新聞頻道與娛樂頻道的相對區(qū)分，形成合理的頻道布局，有利于解決廣播電視節(jié)目過度娛樂化的問題。因此，限娛令與我國廣播電視頻道布局及頻道專業(yè)化也有直接的關(guān)系，是我國目前不合理的頻道布局以及功能區(qū)分化改革不徹底所導致的結(jié)果。只有解決頻道布局的問題，才能更好地解決泛娛樂化的問題。

四、結(jié)論

廣播電視節(jié)目管制的合理性問題的解決應結(jié)合我國廣播電視管理體制改革的問題進行。一方面，在我國目前的混合廣播電視管理體制下，限娛令管制有其合理性；另一方面，從廣播電視體制改革的角度也要看到限娛令的有限性，它無法從根本上解決廣播電視節(jié)目管制的合理限度問題。其根本解決之道在于媒體去行政化，在局臺分離和制播分離的基礎(chǔ)上進一步改革，推進娛樂節(jié)目市場化，實現(xiàn)娛樂性內(nèi)容與公益節(jié)目的相對分離。這對于釋放媒體活力，促進文化大發(fā)展大繁榮也有至關(guān)重要的意義。

［1］趙月枝.公眾利益、民主與歐美廣播電視的市場化［J］.新聞與傳播研究，1998，（2）.

［2］戴姝英.美國電視分級制研究（1996-2006）［D］.長春：東北師范大學，2010.

［3］楊狀振.“限娛令”“禁廣令”的政策指向及其影響［J］.聲屏世界，2012，（1）.

［4］池建宇.電視頻道的節(jié)目差別策略研究［D］.北京：北京師范大學，2008.

［5］國家廣電總局發(fā)展研究中心課題組.發(fā)達國家廣播電視管理體制和管理手段研究［M］.北京：中國傳媒大學出版社，2007：7.

［6］趙斌.對電視頻道專業(yè)化的理性思考［J］.當代電視，2010，（12）.