鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制現(xiàn)狀分析

呂 萍，楊 雪

（鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州450053）

2009年7月8日，中共中央編制辦公室下發(fā)《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機(jī)關(guān)編制的通知》（中央編辦發(fā)〔2009〕15號）（即15號文件），表述了鐵路公安機(jī)關(guān)和檢法兩院轉(zhuǎn)制的概括性思路。按照15號文件要求，鐵路公檢法三家的移交工作應(yīng)該在2009年底完成。改革被分成了兩步，即鐵路公安機(jī)關(guān)先行，鐵路運(yùn)輸檢法兩院隨后跟進(jìn)。2009年7月16日，人力資源和社會保障部、鐵道部、國家公務(wù)員局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過渡有關(guān)工作的通知》（人社部發(fā)〔2009〕64號），拉開了鐵路公安司法體制改革的大幕。同年9月，全國鐵路公安機(jī)關(guān)啟動轉(zhuǎn)制考核考試工作，至當(dāng)年年底，鐵路公安機(jī)關(guān)在體制上基本完成了從“企業(yè)警察”到“納入國家司法體系”的“國家公務(wù)員”序列的轉(zhuǎn)變。但鐵路公安機(jī)關(guān)的管理機(jī)制、工作機(jī)制、福利待遇等，并沒有隨著鐵路警察身份的迅速改變而發(fā)生變化[1]。

一、改制前鐵路公安機(jī)關(guān)的設(shè)置及屬性分析

鐵路公安機(jī)關(guān)自1949年成立至今，一直延續(xù)著對應(yīng)鐵路各級部門設(shè)立的機(jī)構(gòu)層級：在中央政府一級機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)，地方鐵路局一級機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)，地方鐵路分局（分局已經(jīng)撤銷，但與分局對應(yīng)的鐵路公安處仍然存在）一級機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)，鐵路站段對應(yīng)設(shè)立基層派出所、隊(duì)等，共四層三級機(jī)構(gòu)設(shè)置體制。其間在名稱和行政級別上有調(diào)整，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有增加和擴(kuò)充，但在機(jī)構(gòu)層級上沒有大的改變。

鐵路公安機(jī)關(guān)究竟是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，是一個事關(guān)其權(quán)力來源以及執(zhí)法合法性的根本問題。關(guān)于鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，學(xué)界一向關(guān)注不夠，而且實(shí)踐中的爭議多起于鐵路運(yùn)輸糾紛案件中鐵路公安機(jī)關(guān)的“企業(yè)保安”身份。這一爭議一直持續(xù)到2009年底鐵路公安機(jī)關(guān)改制完畢，整體轉(zhuǎn)為國家公務(wù)員序列，被納入國家司法體系才算塵埃落定。

因?yàn)殚L期以來國家法律法規(guī)、政策文件均沒有對鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)作出明確界定，所以鐵路公安機(jī)關(guān)在性質(zhì)上是傾向于鐵路企業(yè)的組成部分，還是傾向于國家警察機(jī)關(guān)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，這個問題并不為外界所關(guān)注。因?yàn)樯鲜兰o(jì)70年代之前的中國，企業(yè)并沒有市場化，尤其是像鐵路這樣決定著整個國民經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè)，不僅被當(dāng)作行政主體行使對鐵路建設(shè)和運(yùn)輸?shù)墓芾頇?quán)，而且還被施以準(zhǔn)軍事化的管理模式。鐵路公安機(jī)關(guān)無論是鐵路系統(tǒng)的組成部分還是公安系統(tǒng)的組成部分，都不影響其國家行政主體的性質(zhì)和職能。但這種身份在國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場化以后，各地鐵路管理部門的企業(yè)特征開始顯現(xiàn)時出現(xiàn)了危機(jī)。因?yàn)椋诰哂惺袌龌偁幪卣鞯钠髽I(yè)下面，再存在公安機(jī)關(guān)甚至司法機(jī)關(guān)，就成為十分荒謬的現(xiàn)象了。

對于法院、檢察院企業(yè)屬性的否定，在法理上以及國家機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)律上，都是沒有什么可置疑的，但鐵路公安機(jī)關(guān)的屬性，究竟是企業(yè)保安力量，還是國家警察力量，很長一段時間里都是各界爭議的焦點(diǎn)。

鐵路公安機(jī)關(guān)是我國最早設(shè)立的專門警察機(jī)關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，由于鐵路系統(tǒng)準(zhǔn)政府職能部門的性質(zhì)，鐵路公安機(jī)關(guān)的國家警察機(jī)關(guān)性質(zhì)也無人置疑。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代后，隨著鐵路行業(yè)的企業(yè)化，鐵路警察的性質(zhì)被越來越多的表象所模糊。鐵路公安機(jī)關(guān)究竟是“企業(yè)警察”或“企業(yè)保安”，還是國家行政機(jī)關(guān)，從對我國行政主體的分析中就可以找到答案。

原鐵道部是國務(wù)院主管全國鐵路工作的部門，它對國家鐵路實(shí)行高度集中、統(tǒng)一指揮，對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和提供幫助，所以它是當(dāng)然的國家行政機(jī)關(guān)。原鐵道部下設(shè)的公安局，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國的鐵路公安工作，它的行政地位也是顯而易見的。

但鐵路運(yùn)輸企業(yè)雖不是行政機(jī)關(guān)，卻又具有一定的行政職權(quán)，行使一定的行政權(quán)力，履行相應(yīng)的行政職責(zé)，那么它到底是不是行政主體呢？《鐵路法》第3條第2款規(guī)定：“國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能?！蓖瑫r鐵路法明確規(guī)定了國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)在運(yùn)輸營業(yè)、鐵路建設(shè)、鐵路安全與保護(hù)方面的職權(quán)和職責(zé)。結(jié)合以上規(guī)定可以看出，鐵路運(yùn)輸企業(yè)是授權(quán)性行政主體，是作為社會組織的行政主體。

鐵路公安機(jī)關(guān)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)不同，它不是授權(quán)性行政主體，而是職權(quán)性行政主體，即它是國家行政機(jī)關(guān)。鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同于鐵路運(yùn)輸企業(yè)，雖然它們都在行使行政管理職能，都是行政主體，但鐵路運(yùn)輸企業(yè)是授權(quán)性行政主體，是企業(yè)性質(zhì)的組織，而鐵路公安機(jī)關(guān)則是職權(quán)性行政主體，是國家行政機(jī)關(guān)。只是因?yàn)閲以隗w制設(shè)置上的歷史原因，鐵路公安機(jī)關(guān)才最終處于現(xiàn)在這種不合理的位置。也正是鐵路運(yùn)輸企業(yè)在人權(quán)、財權(quán)上的控制，才在表象上模糊了鐵路公安機(jī)關(guān)的身份[2]。

因此，鐵路公安機(jī)關(guān)整體垂直于原鐵道部公安局，最終隸屬于公安部（公安部十局），鐵路警察全部轉(zhuǎn)為國家公務(wù)員，是身份的回歸，而不是簡單的利益均衡結(jié)果。

二、鐵路公安機(jī)關(guān)改制的過程及改制后的狀況

對鐵路司法體制進(jìn)行改革的建議，早在1983年至1987年間，尤其是全國鐵路運(yùn)輸檢察院和鐵路運(yùn)輸高級法院撤銷之時就有人提出。而隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和國家法治化程度的提升，來自社會越來越廣泛激烈的質(zhì)疑和否定，是鐵路司法體制改革最大的外在推動力。2009年，中央終于啟動了鐵路公安及司法體制的改革。

（一）鐵路公安機(jī)關(guān)的改革方案

2009年，根據(jù)中央15號文件精神，人力資源和社會保障部、鐵道部、國家公務(wù)員局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過渡有關(guān)工作的通知》，確定了鐵路公安機(jī)關(guān)分類過渡原則和平穩(wěn)過渡原則，根據(jù)全國18個鐵路公安局7萬多民警的不同情況，分別采取考核和考試的辦法進(jìn)行過渡。人員過渡工作由人力資源和社會保障部、國家公務(wù)員局會同鐵道部共同組織實(shí)施。人員過渡工作完成后，鐵路公安民警全部納入國家公務(wù)員法管理范圍。鐵路公安民警在職務(wù)升降、辭職辭退、培訓(xùn)交流、工資福利以及組織紀(jì)律等方面，嚴(yán)格按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定實(shí)行規(guī)范化、法制化管理。

具體的改制方案大致為：將鐵路公安局、鐵路公安處及鐵路公安所（隊(duì)）從鐵路運(yùn)輸企業(yè)中全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系，由鐵道部、公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，黨政工作以鐵道部領(lǐng)導(dǎo)為主，公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。

鐵路公安實(shí)行鐵道部公安局（公安部十局）、鐵路公安局、鐵路公安處三級管理體制。鐵道部公安局列入公安部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)序列，可同時使用鐵道部公安局和公安部十局名稱。鐵道部公安局（公安部十局）在鐵道部、公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，具體領(lǐng)導(dǎo)鐵路系統(tǒng)的公安工作；鐵路公安局以鐵道部公安局（公安部十局）領(lǐng)導(dǎo)為主，公安業(yè)務(wù)工作同時接受駐在地省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）領(lǐng)導(dǎo)；鐵路公安處由鐵路公安局領(lǐng)導(dǎo)，與鐵路公安局不在同一省、自治區(qū)、直轄市的，公安業(yè)務(wù)工作同時接受駐在地省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）領(lǐng)導(dǎo)。

鐵路公安從鐵路運(yùn)輸企業(yè)中全部分離、納入國家司法管理體系后，其主要職能仍然是維護(hù)鐵路的治安秩序，保證鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩珪惩?。有關(guān)鐵路公安與鐵路運(yùn)輸企業(yè)相互配合的具體辦法，由鐵道部、公安部制定。

根據(jù)此次改革方案，全國鐵路公安機(jī)關(guān)原有機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍不變，原有職能和任務(wù)不變，原有人員崗位不變，全部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，由鐵道部公安局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而鐵道部公安局在人事管理、黨政領(lǐng)導(dǎo)方面仍屬于鐵道部的業(yè)務(wù)局之一，在公安工作中受公安部領(lǐng)導(dǎo)。全國鐵路公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障，完全由中央財政負(fù)擔(dān)，各鐵路公安局在人事管理、經(jīng)費(fèi)提供等方面與所在各鐵路運(yùn)輸局徹底脫鉤。

2009年9月19日，全國鐵路民警國家公務(wù)員考試結(jié)束，除極少數(shù)不符合規(guī)定的人員被分流之外，鐵路公安機(jī)關(guān)民警全部正式納入國家公務(wù)員編制序列。當(dāng)年10月，在2010年國家公務(wù)員考試報名中，國家公務(wù)員局首次將各地鐵路公安局招錄職位納入了中央國家機(jī)關(guān)直屬單位的招考范圍，自此，鐵路公安機(jī)關(guān)在人員招聘環(huán)節(jié)與國家公務(wù)員體制完全接軌。同年12月，中國中鐵股份有限公司下屬的鐵路工程公安局和中國鐵建股份有限公司下屬的鐵道建筑公安局全部移交給所在地公安機(jī)關(guān)，民警轉(zhuǎn)制為公務(wù)員。至此，鐵道部現(xiàn)有和已經(jīng)轉(zhuǎn)出但尚未理順管理關(guān)系的原鐵路行業(yè)警察，身份全部轉(zhuǎn)換為國家公務(wù)員，與各鐵路運(yùn)輸企業(yè)和工程、建筑公司在人事管理、經(jīng)費(fèi)供給方面徹底脫鉤。

鐵路公安機(jī)關(guān)雖然隊(duì)伍龐大，但在整建制轉(zhuǎn)出，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)期間沒有出現(xiàn)太大的困難。問題和質(zhì)疑出現(xiàn)在轉(zhuǎn)制之后。

（二）鐵路公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀

鐵路公安機(jī)關(guān)是最早轉(zhuǎn)制的部門，由于整體轉(zhuǎn)出、垂直管理，經(jīng)費(fèi)全部由國家財政提供，轉(zhuǎn)制過程順利而平穩(wěn)。但轉(zhuǎn)制后的幾年來，除了編制身份改變以及與公務(wù)員編制對應(yīng)的工資套改以外，工作任務(wù)、運(yùn)行模式等基本未變，與轉(zhuǎn)制緊密相關(guān)的配套制度建設(shè)，至今仍處在研究階段。

2013年3月，鐵道部撤銷，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，原鐵道部公安局更名為鐵路公安局，公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主，黨政工作經(jīng)國務(wù)院授權(quán)以中國鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)為主。鐵路公安系統(tǒng)繼續(xù)納入國家司法體系，機(jī)構(gòu)編制性質(zhì)不變，局級干部按現(xiàn)行管理辦法決定任免后，由公安部發(fā)出任免通知。

與鐵道部被撤銷相比，鐵路公安機(jī)關(guān)管理關(guān)系的調(diào)整，幾乎未起波瀾。一是因?yàn)檫@樣布局雖然從法理上有值得質(zhì)疑和論證之處，但無論是作為政府職能部門的鐵道部還是作為國有企業(yè)的鐵路總公司，短期內(nèi)似乎看不到會有質(zhì)的改變，在其轄下的鐵路公安機(jī)關(guān)，前后銜接并不突兀；二是因?yàn)榇舜舞F路公安機(jī)關(guān)管理關(guān)系調(diào)整，幾乎不動聲色，唯一的明顯改變就是鐵道部公安局的更名，而此舉又極其低調(diào)。

梳理自2009年以來鐵路公安機(jī)關(guān)體制轉(zhuǎn)變的狀況，可以看出主要有以下幾個突出的問題：

1.管理關(guān)系仍不順暢

按照改革規(guī)劃，鐵路公安機(jī)關(guān)整體脫離各鐵路局人事管理范疇，由鐵路公安局垂直領(lǐng)導(dǎo)，而鐵路公安局自建立之日起就是公安部直屬機(jī)關(guān)之一——第十局，盡管從體制上來看，可以得出鐵路公安局乃至全國各鐵路機(jī)關(guān)都直屬于公安部這個結(jié)論，但在一定歷史時期包括轉(zhuǎn)制后的今天，公安部對鐵路公安局的人事管理、經(jīng)費(fèi)劃撥等關(guān)鍵性因素仍然沒有決定性的權(quán)力，公安部與鐵路公安局僅僅是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鐵路公安機(jī)關(guān)的工作考評甚至業(yè)務(wù)范圍，仍然由鐵路總公司來決定；各鐵路公安局的工作量、重要崗位的干部任免，仍然要尊重各鐵路局黨政領(lǐng)導(dǎo)的意見。

2.業(yè)務(wù)范圍仍不明晰

如前所述，行業(yè)警察的特點(diǎn)決定了鐵路公安機(jī)關(guān)的治安管理業(yè)務(wù)范圍與鐵路相關(guān)部門的職責(zé)范圍相交叉，尤其是鐵路建設(shè)進(jìn)入高鐵時代后，鐵路公安機(jī)關(guān)的治安維護(hù)任務(wù)加大，業(yè)務(wù)范圍愈加模糊，有些已經(jīng)進(jìn)入了鐵路職工的工作范圍。鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制后，因?yàn)闃I(yè)務(wù)范圍的特定性，仍然要執(zhí)行原鐵道部文件和通知、命令的相關(guān)事項(xiàng)；因?yàn)闃I(yè)務(wù)對象并沒有任何改變，鐵路公安機(jī)關(guān)必須按照原屬鐵路管理局的要求開展工作。所以，鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制后的業(yè)務(wù)范圍以及工作程式，并沒有隨著身份的轉(zhuǎn)變有任何改變，仍然保留著“鐵路職工”的職業(yè)特點(diǎn)。隨著高速鐵路對安全檢查和線路維護(hù)要求的不斷提升，鐵路公安機(jī)關(guān)真正涉及治安管理和刑事偵查的業(yè)務(wù)越來越少，而更多地?fù)?dān)負(fù)起傳統(tǒng)上由鐵路工人承擔(dān)的工作，更多地遵從于企業(yè)管理要求而非法律法規(guī)的要求。

當(dāng)然，這是一個“具有中國特色的”問題——我國的各級公安機(jī)關(guān)越接近基層，其維護(hù)社會治安、打擊違法犯罪的職責(zé)界限就越模糊，而地方政府隨意附加于公安機(jī)關(guān)的各種要求就越多。這種相互依存關(guān)系越緊密，公安機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、自主性、執(zhí)法的規(guī)范性就越差。但鐵路公安機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)制，寄托了太多的社會期望和鐵路警察的渴望，如此結(jié)果，不應(yīng)該是改革的終極目標(biāo)。

3.制約因素仍然存在

鐵路公安機(jī)關(guān)雖然從人事管理和財政經(jīng)費(fèi)上徹底脫離了各鐵路企業(yè)，但原來的生存環(huán)境、工作背景并沒有絲毫改變，無論是部門之間的關(guān)系，還是民警的社會關(guān)系，都沒有任何改變。各鐵路局與原鐵道部公安局行政級別相同，都隸屬于原鐵道部，同儕共事，難免相顧。各鐵路局黨政領(lǐng)導(dǎo)對在其轄區(qū)內(nèi)的鐵路公安機(jī)關(guān)的工作要求和評價甚至對重要職位的人事任免，雖沒有決策權(quán)，卻有非常重要的建議權(quán)和批評權(quán)。這些因素都決定了鐵路公安機(jī)關(guān)“人格”的無法完全獨(dú)立。

但應(yīng)該承認(rèn)，這種狀況是過渡期的自然現(xiàn)象，隨著鐵路運(yùn)輸企業(yè)和鐵路公安機(jī)關(guān)雙方對改革的逐步適應(yīng)，隨著鐵路公安機(jī)關(guān)“斷乳”后逐漸成長壯大，這些因素對鐵路公安機(jī)關(guān)的制約會越來越弱。

4.配套制度沒有跟進(jìn)

鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制已經(jīng)過去四年，但相應(yīng)的配套制度并沒有建立，直接影響了鐵路公安機(jī)關(guān)的整體執(zhí)法水平和廣大民警的積極性。

首先，鐵路公安機(jī)關(guān)從體制上歸屬了公安部，但幾年來公安部對鐵路公安工作并沒有作出專門的研究和部署，沒有根據(jù)鐵路公安機(jī)關(guān)特點(diǎn)進(jìn)行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，也沒有與原鐵道部協(xié)商調(diào)整鐵路公安機(jī)關(guān)新的工作機(jī)制。目前鐵路公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的依據(jù)仍然局限于原鐵道部以及鐵路公安局制定的規(guī)章制度，既不夠規(guī)范，也沒有必需的效力級別。尤其是鐵道部撤銷后，鐵路總公司作為企業(yè)，從法理上無法繼承原鐵道部作為政府職能部門制定的行政法規(guī)，更無權(quán)要求作為國家司法體系內(nèi)的鐵路公安機(jī)關(guān)遵從其新的規(guī)章制度。

其次，鐵路公安機(jī)關(guān)的華麗轉(zhuǎn)身并沒有使鐵路民警的身份認(rèn)同更加明確。國家公務(wù)員的身份較之鐵路企業(yè)民警，四年來沒有太大改變。國家公務(wù)員法規(guī)定：各國家機(jī)關(guān)要依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件；公務(wù)員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行；公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別，公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)；公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別。鐵路公安機(jī)關(guān)在2009年轉(zhuǎn)制之前，相關(guān)各方對其規(guī)格和編制限額等進(jìn)行了摸底和商定，但轉(zhuǎn)制完成后，各鐵路公安機(jī)關(guān)的崗位職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制等工作并沒有迅速跟進(jìn)。而在公務(wù)員晉升規(guī)律中，三年時間就意味著一層職級，這項(xiàng)工作的拖延遲緩，不僅挫傷了廣大民警的職業(yè)熱情，也為鐵路治安維護(hù)工作埋下隱患，改革的成效目前難以顯現(xiàn)。

5.福利待遇整體下降

全國鐵路公安機(jī)關(guān)改制之前的工資福利待遇，是按照鐵路公安局所屬鐵路運(yùn)輸企業(yè)職工工資福利待遇標(biāo)準(zhǔn)確定的，企業(yè)效益好，鐵路公安民警的工資漲幅就大、獎金額度就高，相反就少。全國18個鐵路局，因?yàn)樾б娌煌べY上漲頻率、幅度都不同，獎金更是差距很大，所以，雖然都是鐵路警察，各鐵路公安局之間民警的工資福利待遇可能會相差一至二倍。鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制時，對于民警工資福利標(biāo)準(zhǔn)的確定難度很大。全國七萬多鐵路民警，都是垂直于原鐵道部公安局的國家公務(wù)員，理應(yīng)統(tǒng)一工資福利標(biāo)準(zhǔn)，但以哪一個地區(qū)的公務(wù)員工資福利標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，是一個非常棘手的選擇。如果統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，在一些地方民警收入提升的同時，就意味著另一些地區(qū)的民警要大幅降低現(xiàn)有收入，這可能會帶來行業(yè)震蕩。所以，最終的方案是，各鐵路公安局民警的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，以鐵路公安局、處所在城市公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)來定。

這個方案的執(zhí)行最終出現(xiàn)了兩個問題：

一是一些省市公務(wù)員工資福利標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鐵路公安民警收入，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政困難，公務(wù)員獎金額度非常低，僅能保障基本工資；而當(dāng)?shù)氐蔫F路警察則旱澇保收，工資、獎金逐年上漲。但在參照地方公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)改制后，鐵路警察整體的收入下降，使之對改革本身產(chǎn)生抵觸。

二是同一鐵路公安局不同公安處的民警，由于城市之間公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的差異，也會在整體收入上拉開距離，這個收入差距不僅會造成民警們的心理失衡，也會阻礙同一單位公安民警的崗位交流。

福利待遇關(guān)乎生存，雖然從理論上講，任何改革都會觸動既得利益，但如果改革使多數(shù)人利益受損，那么這項(xiàng)改革就可能造成新的社會分配不公，形成新的社會矛盾沖突點(diǎn)，從而使改革成效打折扣。

三、對2009年鐵路公安機(jī)關(guān)體制改革的分析評價

無論這項(xiàng)改革還存在多少未決的問題，毋庸置疑的是，改革后的鐵路司法體制使我國的整個司法體系更加合法合理，而整建制保留了鐵路公安機(jī)關(guān)，也是相對合理的選擇——鐵路公安機(jī)關(guān)作為行業(yè)警種的存在，仍然具有重要的現(xiàn)實(shí)價值。

（一）改革符合國家權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律

如前所述，鐵路公安機(jī)關(guān)是職權(quán)性行政主體，是國家行政機(jī)關(guān)，只是因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時代國家對體制設(shè)置的現(xiàn)實(shí)需要，鐵路公安機(jī)關(guān)才被置于在法治時代看來不符合法理的位置；也正是鐵路運(yùn)輸企業(yè)在人權(quán)、財權(quán)上的控制，才在表象上模糊了鐵路公安機(jī)關(guān)的身份。這種身份在國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場化，各地鐵路管理部門的企業(yè)特征愈來愈明顯，政企不分的弊端越來越嚴(yán)重時，就更加彰顯了國家管理體制尤其是司法體制的不順暢。

鐵路公安機(jī)關(guān)從各地方鐵路企業(yè)中徹底剝離，從人事管理、業(yè)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)保障、責(zé)任追究等方面垂直于原鐵道部，從主體性質(zhì)上回歸于政府行政管理，符合了國家權(quán)力運(yùn)作規(guī)律和政府機(jī)構(gòu)職能特征。如果進(jìn)一步將鐵路公安機(jī)關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也全部納入公安部的話，這個機(jī)制最終就完全符合了國家司法體系的本質(zhì)屬性。

（二）整建制保留鐵路公安機(jī)關(guān)具有現(xiàn)實(shí)合理性

2009年的改革整建制保留了鐵路公安機(jī)關(guān)，既順應(yīng)了國家法治發(fā)展和建設(shè)的大趨勢，也符合我國警察機(jī)制的運(yùn)作規(guī)律以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。

1.符合警察機(jī)制的運(yùn)作規(guī)律

警察在任何國家，都是維護(hù)政治統(tǒng)治、國家安全和社會秩序的國家強(qiáng)制力量，它的職能決定了它的半軍事化色彩。這樣一個行政組織，其管理和運(yùn)作方式應(yīng)不同于其他政府職能部門。它的管理模式應(yīng)當(dāng)是高度統(tǒng)一的，只有這樣才能做到令行禁止、快速反應(yīng)。所以，只有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的鐵路警察體制，才符合鐵路運(yùn)輸整體性、廣闊性以及相對封閉的特點(diǎn)。

鐵路安全保衛(wèi)工作，除其不容置疑的重要性以外，與其他公安業(yè)務(wù)工作相比，還有著很強(qiáng)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，是沒有受過專門訓(xùn)練的地方警察根本無法勝任的。鐵路是一個特殊的治安空間，它的特殊性是由鐵路的特殊性所決定的。如英國的鐵路警察，在招募和基礎(chǔ)培訓(xùn)時，與一般警察是混編在一起的。但在12周的基礎(chǔ)培訓(xùn)結(jié)束后，地方警察就可以上崗了，而鐵路警察需要再到鐵路警察學(xué)校學(xué)習(xí)10周，以熟悉和掌握鐵路的規(guī)章制度和專業(yè)知識，之后方能上崗。實(shí)際上，幾乎每一個有鐵路的國家，都有專門的鐵路警察，這是其他警種不能替代的。

目前我國地方公安機(jī)關(guān)也是依條塊分割、雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制來設(shè)置的。這種設(shè)計(jì)有它的弊端，如不利于統(tǒng)一調(diào)配、地方保護(hù)主義意識強(qiáng)等等，但對于一個地方政府有效地管理自己的行政區(qū)域來講，地方公安機(jī)關(guān)作為政府職能部門的執(zhí)法效率還是較高的。而我國各鐵路局、分局的管轄區(qū)域并不依行政區(qū)域來劃分，而是根據(jù)鐵路線路的具體情況來確定的，所以鐵路公安機(jī)關(guān)的管轄范圍也是依鐵路線路來劃分的。鐵路運(yùn)輸企業(yè)雖然在鐵路線路上有明確的劃分，但國家對鐵路的管理是高度集中的一盤棋，這一點(diǎn)，鐵路與航空、公路都有很大的區(qū)別。這也是一個地方政府的職能部門絕對做不到的，鐵路運(yùn)輸不可能像公路那樣在每個省、市地界設(shè)立管理站和收費(fèi)站。如果將鐵路公安機(jī)關(guān)劃歸地方，是否將全國的鐵路也依行政區(qū)域重新劃分？即便如此，隸屬于各省市的鐵路警察也不可能克服嚴(yán)重的地方保護(hù)主義去協(xié)同作戰(zhàn)，這勢必會造成爭奪利益和推諉責(zé)任的局面，它的執(zhí)法效果很有可能不及現(xiàn)在這種體制。

綜觀世界各國鐵路警察的體制，極少是依各鐵路運(yùn)輸部門的管轄范圍來確定鐵路警察的職責(zé)范圍的，絕大部分國家都由垂直于中央相關(guān)部門的鐵路警察機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理鐵路安全保衛(wèi)事務(wù)。這是一個普遍的做法，也是鐵路公安保衛(wèi)工作的特點(diǎn)使然。從世界各國鐵路警察的建制歷史來看，鐵路警察伴隨鐵路應(yīng)運(yùn)而生，鐵路給人類文明、生產(chǎn)力發(fā)展帶來的巨大變遷決定了它在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，也決定了鐵路安全保衛(wèi)工作的重要性，相當(dāng)數(shù)量的國家至今仍在動用軍隊(duì)來保衛(wèi)鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩?/p>

筆者認(rèn)為，在2009年的改制中，國家對鐵路公安機(jī)關(guān)發(fā)展定位的大方向是準(zhǔn)確的——脫離鐵路運(yùn)輸企業(yè)，納入國家司法管理體系。無論未來的改革走向何方，鐵路公安機(jī)關(guān)作為一個特殊的警種都應(yīng)該保留。

2.符合當(dāng)今中國的現(xiàn)實(shí)需求

盡管在原體制中鐵路公安機(jī)關(guān)的定位不準(zhǔn)確，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍也有許多值得商榷的地方，但它在鐵路治安維護(hù)方面的作用和巨大貢獻(xiàn)，是無法替代和忽略的。鐵路公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)價值主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)保障、社會治安管理與控制、國防建設(shè)保障等方面。

我國是一個內(nèi)陸深廣的國家，由于資源和工業(yè)分布的不平衡，特別是資源與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的程度呈逆向分布，使得具有安全系數(shù)高、運(yùn)輸速度快、運(yùn)輸距離長、運(yùn)輸能力大、運(yùn)輸成本低等優(yōu)勢的鐵路運(yùn)輸成為交通運(yùn)輸行業(yè)的主力軍，即便是在世界鐵路運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)成為“黃昏產(chǎn)業(yè)”的今天，在航空業(yè)、高速公路飛速發(fā)展的現(xiàn)今中國，鐵路運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍居于舉足輕重的位置，仍不失為“國民經(jīng)濟(jì)的大動脈”。況且，鐵路運(yùn)輸還承擔(dān)著一部分社會公共事業(yè)服務(wù)的職能。對它的保護(hù)，不僅僅是確保鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)安全、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且還是保障每一位出行公民的人身及財產(chǎn)安全進(jìn)而維護(hù)社會安全與穩(wěn)定的需要。從這個意義上講，鐵路公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是面向全社會、面向國家的。

當(dāng)前我國的各類社會矛盾高度聚集，有些人會以反社會的形式制造恐怖事件，將個人積怨向社會發(fā)泄，如鋸斷鋼軌或擺放障礙物甚至爆炸裝置等，以期造成列車顛覆等重大傷亡事件。另外，當(dāng)前國際國內(nèi)的恐怖主義活動日益猖獗，在我國西部地區(qū)，恐怖分子和“三種勢力”不斷伺機(jī)制造事端進(jìn)行恐怖襲擊活動。種種跡象表明，恐怖分子對鐵路的威脅越來越大、越來越近。

基于以上國際國內(nèi)社會環(huán)境和鐵路現(xiàn)狀，假設(shè)沒有鐵路公安力量對這條“國民經(jīng)濟(jì)大動脈”和十幾億中國人主要出行工具的安全保衛(wèi)，后果是不可想象的。

此外，我國的鐵路建設(shè)和鐵路運(yùn)輸，在很大程度上還是國家國防建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)后盾與物資保障生命線。這一點(diǎn)在解放戰(zhàn)爭中如此，在國民經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時期如此，在建設(shè)青藏鐵路時也是如此。我國鐵路中長期規(guī)劃中的一些邊疆地區(qū)的鐵路建設(shè)，同樣擔(dān)負(fù)著國防建設(shè)的重要使命。在目前鐵路公安機(jī)關(guān)早已經(jīng)取消貨物列車押運(yùn)制度的前提下，對于國防物資的運(yùn)輸，必要時鐵路公安機(jī)關(guān)不僅要全程武裝押運(yùn)，而且還要在沿途實(shí)行警戒保衛(wèi)。

可見，鐵路公安機(jī)關(guān)不僅在歷史上，而且在今天，都發(fā)揮著其不可替代的重要作用。

顯而易見，截至目前鐵路公安機(jī)關(guān)的體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。繼續(xù)推進(jìn)此項(xiàng)改革，既是政府職能轉(zhuǎn)變、政企徹底分離之改革目標(biāo)的一個組成部分，也是國家整個司法體制改革的重要組成部分。這是一個需要深入探討和論證的問題。

［1］呂萍.我國鐵路公安機(jī)關(guān)的歷史發(fā)展［J］.鐵道警察學(xué)院學(xué)報，2014，（3）.

［2］呂萍.鐵路公安的性質(zhì)及體制改革研究［J］.鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2003，（4）.