鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的完善路徑

謝秋紅

(重慶市委黨校,重慶 400041)

一、村規(guī)民約的意義

(一)基層民主建設(shè)成果的重要體現(xiàn)

黨的十八大指出,在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。作為基層民主權(quán)利行使的產(chǎn)物,村規(guī)民約是針對農(nóng)村公共事務(wù),經(jīng)由村民大會討論、多數(shù)人表決通過的“社會契約”,其村民公共參與的特質(zhì)反映了鄉(xiāng)村治理的自治性和民主化程度。村規(guī)民約的制定和實施是實現(xiàn)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的有效路徑,其進一步規(guī)范是完善基層民主制度的重要體現(xiàn)。

(二)農(nóng)村社會治理機制的重要組成

基于中國農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變遷,農(nóng)村社會的治理機制呈現(xiàn)出這樣一個大致發(fā)展脈絡(luò):傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村,自給自足經(jīng)濟條件下的社會關(guān)系依靠宗法倫理來整合,國家的介入和干預(yù)程度較低;新中國成立后的人民公社體制下,國家行政權(quán)力對農(nóng)村社會實行高度的控制和整合;改革開放以后,農(nóng)村社會的治理體現(xiàn)為法治與自治并行。從法治來看,由于種種原因,農(nóng)村法治建設(shè)滯后于城市,主要表現(xiàn)為:在治農(nóng)的觀念和手段上,重政策、用政策多于法律;涉農(nóng)立法尤其是農(nóng)村社會立法明顯不足,農(nóng)民的主體地位、基本權(quán)益尚未得到充分的確認和保障[3];涉農(nóng)法律不完善,多數(shù)原則性強、可操作性差,效果不明顯;農(nóng)民的法治觀念淡漠,鄉(xiāng)村社會秩序多有“人治”成分。此種情景下,農(nóng)村社會的發(fā)展迫切需要相關(guān)規(guī)范來引導(dǎo)農(nóng)民的行為,而以信念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會輿論為基礎(chǔ)兼具有契約法理性質(zhì)的村規(guī)民約正好可以與國家法律互為補充、相互作用,共同治理農(nóng)村社會。

(三)中華傳統(tǒng)道德文化的重要傳承

村規(guī)民約歷來就是“鄉(xiāng)土中國”傳統(tǒng)文化的一個載體。舊時的族規(guī)、鄉(xiāng)約主張和維護封建等級綱常,反映了宗法族派的鄉(xiāng)村權(quán)力文化,雖有糟粕但也傳承了一定的倫理道德?，F(xiàn)代村規(guī)民約作為村民自治的基本準則,以倡導(dǎo)社會主義新風(fēng)尚、維護公序良俗為目的,它既是村民諾行的“權(quán)利義務(wù)書”,又是大家遵循的“道德守則”。農(nóng)村社會屬于“熟人社會”,發(fā)端于城市的現(xiàn)代文明在產(chǎn)生全面影響的同時,農(nóng)村社會仍然保有一種內(nèi)生秩序,這部分內(nèi)生秩序因地理環(huán)境、血緣親情、傳統(tǒng)觀念而生成建立,主要靠自然法則、村規(guī)民約來維系治理。而村規(guī)民約能發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于,它蘊含和延續(xù)了傳統(tǒng)道德文化的內(nèi)容,與人們的價值觀相契合,在農(nóng)村社會具有共識性和可接受性。傳承傳統(tǒng)道德文化同時符合現(xiàn)代法治精神的村規(guī)民約,對于規(guī)范村民自治行為、加強農(nóng)村精神文明建設(shè)、構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村具有重要的現(xiàn)實意義和推進作用。

二、當前村規(guī)民約存在的問題

盡管村規(guī)民約的意義顯然,但根據(jù)筆者問卷調(diào)查的結(jié)果以及實證考察和案例分析,村規(guī)民約的建設(shè)目前存在以下四大問題。

(一)規(guī)范性欠缺

1.偏口號無實效。一些村規(guī)民約的條文籠統(tǒng)、抽象、涵蓋面廣,道德宣言式、倡導(dǎo)式的條文多,明確村民具體權(quán)利義務(wù)的條文少。作為行為規(guī)范,此類村規(guī)民約缺乏操作意義,實際作用不大。

2.重義務(wù)輕權(quán)利。較多村規(guī)民約存在著權(quán)利義務(wù)不對等、義務(wù)本位思想突出的情況?！安坏谩?、“不準”、“禁止”之類的義務(wù)條文顯見而居多,權(quán)利條文少見且面窄,一般僅涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),基本不涉及民主政治權(quán)利。此類村規(guī)民約不利于培育村民作為國家公民的主體意識和權(quán)利意識。

3.與現(xiàn)行法律沖突。當前,多數(shù)村規(guī)民約均能依法而訂,但也有一些留有封建殘余,違背國家法律的精神,明顯不當、不合理。例如,有的村規(guī)民約規(guī)定“有兒戶不許外來女婿落戶”,“本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產(chǎn)”,甚至曾有村規(guī)民約規(guī)定外出未婚打工女要想領(lǐng)到土地轉(zhuǎn)讓補償金,須先到醫(yī)院做“貞潔鑒定”,以防她們在外嫁了人又沒回來轉(zhuǎn)戶口,巧取村里的福利。這些帶有歧視的規(guī)定,與現(xiàn)行法律相沖突,侵犯了村民的相關(guān)權(quán)益。

在面對如今情境教學(xué)實施困難的基礎(chǔ)上，小學(xué)語文老師任重而道遠，將情境教學(xué)運用和推廣于語文課堂的意義更加重大。

4.重罰輕教。在約束手段上,不少村規(guī)民約采取罰款、取消福利優(yōu)惠等為主的經(jīng)濟處罰措施,較少運用規(guī)勸、說服教育的方式。這種剛性有余柔性不足的村規(guī)民約,缺少作為一種“社會契約”所需的平等、寬容、妥協(xié)性,既不利于從正向引導(dǎo)、培育村民的自律,也不利于化解村民糾紛時的溝通協(xié)調(diào),更有可能因違法的罰款規(guī)定而影響其效力和權(quán)威。

5.形式不一。多數(shù)村規(guī)民約都能采用成文形式,但繁簡、格式各異。有的短則寥寥幾條,不具操作性;有的長則洋洋幾十條,事無巨細照搬法律,不具針對性。此外還有一些不成文形式的村規(guī)民約,比如有關(guān)集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的分配問題,很多地方是通過村民小組“一事一議”確定下來后再口口相傳,有的地方甚至用抓鬮的方式來確定,都被視為當?shù)氐拇逡?guī)民約。

(二)民主性不足

村規(guī)民約應(yīng)該是村民充分行使自治權(quán)的成果體現(xiàn),是基層民主的產(chǎn)物。但實際上,無論是制定程序還是實質(zhì)內(nèi)容,村規(guī)民約的民主性均顯不足,這一問題在各地呈現(xiàn)的表象、程度略有不同。例如,筆者調(diào)研的重慶市大足區(qū)龍崗街道所轄的四個社區(qū),系城鄉(xiāng)一體化中建立的新型農(nóng)村社區(qū),其制定村規(guī)民約的程序一般是:先由代表就關(guān)涉重大利益的事項收集民意,再召開至少有80%的戶主參加的大會,以舉手、賭咒等形式表決,過半數(shù)即通過。這一過程及結(jié)果雖具備了一定程度的民主性,但并不完全充分。其一,代表收集的民意有時甚至可能總是那些勢力較大、有威信的少數(shù)家族意志的反映,其他多數(shù)人的意志被忽略。其二,決策的內(nèi)容很少或基本不涉及自治、選舉、信訪、糾紛解決等民主政治權(quán)益。其三,討論決策的主體往往是擁有單獨經(jīng)濟權(quán)利的村民小組,人為操作空間頗大。由此,村規(guī)民約的民主性就打了折扣。此外,在城鎮(zhèn)化率偏低的邊遠地區(qū),村規(guī)民約的民主性問題更加突出。比如,有的村規(guī)民約是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一制定的而不是村民共同商定的;有的村不召開村民會議討論而直接宣讀村規(guī)民約。民主性不足降低了村民的參與度、認同度,還會影響村規(guī)民約的合法合理性。

(三)時代性滯后

隨著城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程,農(nóng)村經(jīng)濟社會條件較之過去發(fā)生了巨大變化,但囿于地域、文化等因素,村規(guī)民約往往不能及時反映時代的變化,適應(yīng)發(fā)展的需要。比如,有的村規(guī)民約是自上世紀90年代初甚至更早時期制定的,到今天既未被廢止又未作過修改,很多內(nèi)容明顯過時。又如,很多村并入城區(qū)后,原有的生產(chǎn)方式甚至組織形式已不存在,其村規(guī)民約中的諸如禁止砍伐毀壞樹木、禁止損害耕地等類似規(guī)定就只是一種習(xí)慣性的保留,實際已無意義。保留傳統(tǒng)卻不與時俱進的村規(guī)民約,將難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的需要,從而遭遇地位的尷尬、權(quán)威的降低甚至喪失。

(四)可執(zhí)行性不強

一是如前所述,有的村規(guī)民約屬于口號型、宣傳型,少有或沒有規(guī)定村民的具體權(quán)利義務(wù),基本不具備可執(zhí)行性。二是村規(guī)民約因欠缺民主性、合法性而影響和制約了其執(zhí)行效果,有的遭到村民的抵制,有的在村民中引發(fā)了糾紛,有的被訴至法院后被認定無效。可執(zhí)行性不強導(dǎo)致村規(guī)民約的約束力弱化,使得那些亟需解決、而法律尚未觸及的農(nóng)村問題被擱置或放大,影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、完善村規(guī)民約的對策建議

針對這些問題,筆者認為,應(yīng)以“村規(guī)民約法治化”為基本路徑來完善村規(guī)民約建設(shè)。所謂村規(guī)民約法治化,是指村規(guī)民約在國家法律框架內(nèi)運行,其制定、實施、審查監(jiān)督等均符合法治精神。事實表明,當代村規(guī)民約已經(jīng)“從國家法律效力體系的外部轉(zhuǎn)為法治實踐的社會基礎(chǔ)”,是一種“法治的民間實踐”[4]。村規(guī)民約法治化,是國家、社會依法治理的具體落實,它有助于提升村民自治的民主程度,保障鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德文化的延續(xù)與發(fā)展,并通過化法為規(guī)、依規(guī)建制來推進農(nóng)村法治化的進程。其重點包括:

(一)明確村規(guī)民約的法律地位

在農(nóng)村社會管理中,村規(guī)民約應(yīng)扮演何種角色、發(fā)揮何種功能,理論上既無統(tǒng)一界定,現(xiàn)行法律亦無明確規(guī)定。在國家層面,僅有《村民委員會組織法》的第10條、27條、38條對村規(guī)民約作了原則性規(guī)定。除此之外,法律并沒有對村規(guī)民約的性質(zhì)、效力、適用范圍等作具體規(guī)定。在地方層面,一般也是參照《村民委員會組織法》對村規(guī)民約僅作了原則性規(guī)定。因此,為了更好地實現(xiàn)基層民主和農(nóng)村自治,首先應(yīng)從立法上明確村規(guī)民約的地位,在“有法可循”的基礎(chǔ)上來規(guī)范村規(guī)民約。國家層面最好能統(tǒng)一規(guī)范,但在全國性的法律法規(guī)尚未出臺之前,地方亦可嘗試先行立法進行規(guī)范。立法中應(yīng)明確的內(nèi)容主要有:村規(guī)民約作為“民間法”的性質(zhì)和地位;村規(guī)民約的適用范圍,包括適用的地域和事項;村規(guī)民約的有效條件,比如要符合村民意思自治、程序合法與內(nèi)容合法等條件;村規(guī)民約的效力,主要是在糾紛解決中作為依據(jù)的效力;村規(guī)民約的基本制定程序;村規(guī)民約的備案、修改、審查機制。進行地方立法時,既要結(jié)合憲法、民法通則、物權(quán)法、行政處罰法、村民委員會組織法等國家現(xiàn)行法律法規(guī)的原則精神,又要考慮當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會的實際情況,還要尊重農(nóng)村基層自治組織的自治權(quán)利。

(二)構(gòu)建制定村規(guī)民約的正當程序

村規(guī)民約的制定程序必須是正當?shù)?即程序應(yīng)具備合法性、公開性、民主性和參與性。構(gòu)建這一正當程序須把握幾個原則:

一是制定主體法定原則。即只有村民會議是制定和修改村規(guī)民約的法定主體,只有村規(guī)民約可對本村公共事務(wù)和公益事業(yè)予以規(guī)定。村民會議可以授權(quán)村民代表會議決定相關(guān)事項,也可以授權(quán)某個村民小組規(guī)定和處理其經(jīng)濟利益分配事項,但其操作過程、分配形式都應(yīng)遵照村規(guī)民約的統(tǒng)一規(guī)定,不得假借村民小組之名實施侵害村民權(quán)利的行為。

二是制定程序規(guī)范原則。即地方性法規(guī)或政府規(guī)章中應(yīng)對村規(guī)民約的制定程序作出原則規(guī)定,以指導(dǎo)各地村規(guī)民約的具體制定。遵循《村民委員會組織法》的精神以及已有實踐經(jīng)驗,筆者認為,村規(guī)民約的規(guī)范制定程序應(yīng)包括如下基本要素和步驟:(1)廣泛宣傳,發(fā)動群眾參與,征求民意。(2)由村民會議民主推選村規(guī)民約制定小組成員。村民會議應(yīng)當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù),或者本村三分之二以上住戶的代表參加。(3)由制定小組草擬初稿,并提交草案到村民會議討論修改。(4)基層司法部門或村社法律顧問審核把關(guān)。(5)召開村民會議討論、表決,經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。(6)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。(7)公布實施。

三是制定內(nèi)容合意原則。即在村規(guī)民約的制定中,要弱化基層政府的絕對影響和干預(yù),強化村民和村民會議的自覺自主。從前述問題來看,村規(guī)民約的制定并非一個獨立的過程,村規(guī)民約的內(nèi)容也不完全是村民意志的集中反映,基層政府和村級組織極容易操縱和控制這種“合約”過程[5]。由于村民往往是被約束的對象而不是合意主體,對這樣的村規(guī)民約就難以主動遵守執(zhí)行。因此必須強調(diào)基層政府對村規(guī)民約只負有指導(dǎo)、審查和監(jiān)督的職責(zé),絕不能代替村民來制定村規(guī)民約。

(三)健全村規(guī)民約的審查監(jiān)督機制

一是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督機制。第一,落實備案審查制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)設(shè)立具體部門對村規(guī)民約進行備案審查,不能只備案不審查,不僅要審查村規(guī)民約的制定程序是否民主合法,還要審查村規(guī)民約的內(nèi)容是否合法合理。發(fā)現(xiàn)問題要及時反饋,并責(zé)令村民會議改正。第二,建立定期檢查制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)的村規(guī)民約應(yīng)定期檢查,及時督促各村村民會議清理和調(diào)整已不適應(yīng)社會發(fā)展需求的村規(guī)民約,要堅決制止那些不合法的“土規(guī)定”及其對村民權(quán)益造成的侵害。第三,建立專家審查制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以委托法學(xué)專家、律師或第三方機構(gòu)對村規(guī)民約進行審查;有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可考慮給予各村一定補貼以鼓勵他們聘請法律顧問或者建立內(nèi)部審查機制。

二是健全司法部門的監(jiān)督機制。司法部門的監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督,不僅是村民權(quán)益的最后一道救濟途徑,也是審查監(jiān)督村規(guī)民約合法性的最后一道關(guān)口。完善這一機制時,既要注意司法權(quán)與自治權(quán)各自的管轄關(guān)系,又要注意司法監(jiān)督與行政監(jiān)督之間的銜接配合。具體來說,在違法村規(guī)民約侵害村民權(quán)益而引起的訴訟中,法院首先要審查被訴村規(guī)民約的合法性,再判定侵權(quán)事實是否成立。對合法的村規(guī)民約,法院應(yīng)直接認定其效力并作為審理的依據(jù);對不合法的村規(guī)民約,法院不能直接予以撤銷。因為村規(guī)民約是村民自治的結(jié)果,作為國家權(quán)力的司法權(quán)不宜直接干預(yù)自治權(quán),法院只能就個案認定村規(guī)民約違法及侵權(quán)的事實并依法維護受害人的權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)行法律,不管是作為一起行政案件還是一起民事案件,司法都沒有權(quán)力對村民的自治規(guī)則進行直接糾正[6]。對違法的村規(guī)民約,法院可提出司法建議,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令村民會議改正。

(四)提高基層社會管理者和農(nóng)民的法治意識

在農(nóng)村社會管理中,尚有不少管理者對村規(guī)民約的認識不到位,運用法治思維和法治方式來促進基層自治、加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的能力有待提高。比如,有的鄉(xiāng)村干部對待農(nóng)村問題缺乏積極的規(guī)則意識和責(zé)任意識,認為農(nóng)村社會秩序仍應(yīng)依靠村長、族長等權(quán)威人士的個人威信、能力來建立和維持,國家法律、村規(guī)民約的作用都不大;有的消極看待農(nóng)民的自治能力,認為應(yīng)強化國家層面的法律治理,弱化民間層面的村規(guī)民約治理。對這些不甚準確的認識和思想,都應(yīng)該予以糾正。建議通過完善村規(guī)民約的地方立法、管理機制來加強基層社會管理者對村規(guī)民約法治化的重視;通過設(shè)定合理的考核機制來推動基層社會管理者的指導(dǎo)監(jiān)督工作;通過建立村干部法制培訓(xùn)機制來提升其法律知識和法治觀念。

農(nóng)村社會能否穩(wěn)定有序,村規(guī)民約是否有效,最基礎(chǔ)的在于農(nóng)民法治意識的提高。筆者認為應(yīng)繼續(xù)在農(nóng)村開展多形式的、切實的法制宣傳教育,特別是對與農(nóng)民切身利益相關(guān)的法律一定要加大宣傳力度,培育廣大農(nóng)民的民主精神、契約精神、公民意識、規(guī)則意識。地方可以制定為農(nóng)村配備法律顧問(或相關(guān)法律職位)的規(guī)劃,通過政府購買、公益服務(wù)、村民聘請等多種形式完善農(nóng)村法律服務(wù)體系[7],爭取盡快做到一村一法律顧問,不斷提高農(nóng)村社會自我管理、自我創(chuàng)新的能力。

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