農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”辨析

李勇華

(浙江農(nóng)林大學(xué)中國(guó)農(nóng)民發(fā)展研究中心/馬克思主義學(xué)院,浙江臨安 311300)

一、現(xiàn)實(shí)亂象:認(rèn)知怪圈

伴隨大規(guī)模“公共服務(wù)下鄉(xiāng)”而興起的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)熱潮,根據(jù)村莊的規(guī)模和空間分布,采取了三種建設(shè)模式,即“一村一社區(qū)”、“幾村一社區(qū)”和“一村多社區(qū)”。就全國(guó)大部分地區(qū)而言采取了“一村(行政村,下同)一社區(qū)”的模式,南方地區(qū)尤其如此。

在每年社區(qū)建設(shè)的實(shí)地調(diào)研中我們總會(huì)遇到的一個(gè)令人困惑的問(wèn)題:在“一村一社區(qū)”作訪談時(shí),村負(fù)責(zé)人會(huì)明確說(shuō),農(nóng)村社區(qū)與行政村不是一回事,“外面爭(zhēng)取來(lái)的錢社區(qū)管,村里的錢村里自己管”。我們納悶,在這里村不就是社區(qū)、社區(qū)就是村嗎,怎么就硬分出個(gè)“社區(qū)”、“村”的不同呢?抽象一步說(shuō),農(nóng)村社區(qū)與行政村兩者到底是怎樣一種關(guān)系?是兩個(gè)不同的范疇?還是同一個(gè)事物?抑或互有交叉?

從目前來(lái)看,關(guān)于農(nóng)村社區(qū)與原有的行政村之間的關(guān)系,主要存在著三個(gè)方面的觀點(diǎn)。第一種,以農(nóng)村基層、特別是村級(jí)干部群眾為代表,認(rèn)為農(nóng)村“社區(qū)”與農(nóng)村“行政村”是兩個(gè)不同的范疇,指向兩個(gè)不同的領(lǐng)域。農(nóng)村社區(qū)治理的是農(nóng)村基本公共服務(wù)性事務(wù),它是由政府“管”的;行政村治理的是村民自治性事務(wù),它是村里自己“管”的。上述村干部的說(shuō)法就反映了這一點(diǎn)。

第二種,以政府為代表,認(rèn)為它們是同一個(gè)事物,在以行政村為單位建立社區(qū)的地方,農(nóng)村社區(qū)就是行政村,行政村就是一個(gè)農(nóng)村社區(qū)。無(wú)論是叫它農(nóng)村社區(qū)也好,還是叫它行政村也好,其職能都是集農(nóng)村公共服務(wù)與村民自治于一身的。十七大報(bào)告指出:“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。顯然,這里是把農(nóng)村社區(qū)與行政村作為一個(gè)整體來(lái)論述的。

第三種,以學(xué)界為代表,“不同范疇”論與“兩者合一”論兩種觀點(diǎn)并存,莫衷一是?！安煌懂牎闭撜J(rèn)為,從農(nóng)村社區(qū)和行政村的管理體制和運(yùn)行機(jī)制看,二者在責(zé)任主體、基本操作單位、工作內(nèi)容等方面都存在差異[1]?！皟烧吆弦弧闭撜J(rèn)為,農(nóng)村社區(qū)與行政村的基本功能都是建設(shè)、管理和服務(wù),建議將二者形成有機(jī)整體,合二為一,將“××村村民委員會(huì)”改設(shè)為“××社區(qū)村民委員會(huì)”,千萬(wàn)不要把農(nóng)村社區(qū)與行政村分開,否則,整個(gè)社區(qū)就會(huì)搞亂套[2]。

二、問(wèn)題癥結(jié):自治體性質(zhì)

我認(rèn)為,造成農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”認(rèn)知亂象的主要原因,是我國(guó)農(nóng)村以行政村為單元的自治體的“群眾自治”的性質(zhì)。

沈延生指出,迄今為止主要的自治理論只有三種:社會(huì)自治、地方自治和群眾自治[3]。行政村的村民自治,就是一種群眾自治,是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治。村民自治組織——村民委員會(huì)——不是國(guó)家政權(quán)或行政組織,是國(guó)家行政系統(tǒng)之外的自治組織;群眾自治組織主要治理自治體的自身事務(wù),即“村務(wù)”,自治體可以自決涉及的幾乎所有事務(wù),國(guó)家政權(quán)都難以進(jìn)入或涉足;自治體不直接治理自治事務(wù)以外的政府性事務(wù),即“政務(wù)”,國(guó)家事務(wù)若要進(jìn)入自治體,或者說(shuō)想要群眾自治組織幫助政府承接“政務(wù)”進(jìn)村入戶,必須取得自治體的同意,基層群眾自治組織只有“協(xié)助”的義務(wù)。自治組織的負(fù)責(zé)人不是公務(wù)員,不脫離生產(chǎn),不拿工資,由自治組織給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

地方自治,乃當(dāng)今大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家采用的自治形式。它是指在國(guó)家主權(quán)允許的范圍內(nèi),基于地區(qū)居民的意愿,由作為法人而相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的地域性公共團(tuán)體的自治機(jī)關(guān)自主處理一定的地方性事務(wù)。在歐洲,早在12、13世紀(jì)時(shí),一些城市的居民就從國(guó)王或貴族那里取得成立自治市的特許狀,享有程度各不相同的自主權(quán)。19世紀(jì)以前地方自治的特點(diǎn)是:團(tuán)體自治已經(jīng)初具規(guī)模,但是像自治市、教區(qū)這樣的自治體尚未取得公法人的資格,并處于國(guó)家行政區(qū)劃與行政組織之外,依據(jù)英國(guó)習(xí)慣法,只被認(rèn)為是私人團(tuán)體[3]。產(chǎn)業(yè)革命后,地方自治制度出現(xiàn)兩個(gè)方面的重要變化,一方面,地方自治體成為獲得公法授權(quán)的地方公共團(tuán)體(公法人),且被納入國(guó)家行政系統(tǒng),成為國(guó)家的一級(jí)地方政府,地方自治體與國(guó)家行政組織合二為一?！暗胤阶灾沃浮钡挠?guó)堪稱典型。另一方面,地方自治精神在民族國(guó)家政治體制和社會(huì)生活中不斷得到擴(kuò)張和普及,自治范圍愈加廣泛,內(nèi)容更加充實(shí),普遍依法設(shè)立郡市鎮(zhèn)村議會(huì),郡市鎮(zhèn)村長(zhǎng)和議會(huì)議員由直接選舉產(chǎn)生,自治的社會(huì)基礎(chǔ)更加廣泛。與群眾自治不同的是,第一,組織性質(zhì)上,地方自治組織不僅是自治組織,同時(shí)又是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),或曰地方性自治法人團(tuán)體,在國(guó)家政權(quán)組織體系內(nèi)具有獨(dú)立主體的地位。第二,治理事務(wù)上,與此相應(yīng),地方自治機(jī)構(gòu)須負(fù)責(zé)兩大塊事務(wù),一塊是上級(jí)政權(quán)下達(dá)或者國(guó)家法律規(guī)定的“委托事務(wù)”即“政務(wù)”,一塊是國(guó)家法律賦予地方自治體的自治事務(wù),也即上級(jí)“政務(wù)”加上自身“自治事務(wù)”。第三,人員身份上,地方自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員是國(guó)家的工作人員,是公務(wù)員或國(guó)家聘用管理人員,拿國(guó)家工資,是“有給職”[4]。

日本地方自治體中的“村”相當(dāng)我國(guó)的“行政村”。在法律地位上,日本的“村”與市、町一樣同屬“基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體”,“村”實(shí)際上是日本農(nóng)村最基層的政權(quán)組織單位。每個(gè)村都是一個(gè)地方政府,其負(fù)責(zé)人和工作人員都是公務(wù)員,村長(zhǎng)經(jīng)選舉產(chǎn)生?！按濉币袚?dān)上一級(jí)自治體的“委托事務(wù)”,上級(jí)“委托辦理事項(xiàng)”依法定主義原則,但占相當(dāng)比重,“以長(zhǎng)野縣坂城町為例,該類工作約占全町工作總量的70% ～80%”[5]。

兩相比較,我國(guó)“社區(qū)”與“行政村”的“糾結(jié)”就是由此而生的:因?yàn)槲覈?guó)的行政村的村民自治及其組織只是基層群眾自治組織性質(zhì),而不兼具基層政權(quán)組織的性質(zhì)。因而,行政村的職責(zé)是治理本村自治性事務(wù),通過(guò)村民自治的方式管理好自治體的公共資源和集體資產(chǎn),各類政府性事務(wù)的治理則理應(yīng)是政府的職責(zé);而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是由政府出面、政府出資構(gòu)建以政府性公共服務(wù)體系為主的社會(huì)化服務(wù)體系,它是典型的“政務(wù)”,不屬于村莊自治事務(wù),因而,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體、運(yùn)作主體是政府;由此得出:農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”是兩個(gè)不同的范疇,它們指向兩個(gè)不同的治理領(lǐng)域,有著兩個(gè)不同的治理主體,承擔(dān)兩種不同的治理職責(zé);農(nóng)村社區(qū)治理的是農(nóng)村政府性公共服務(wù),行政村治理的是村民自治性事務(wù)。類似我國(guó)農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”剪不斷理還亂的關(guān)系,在實(shí)施地方自治國(guó)家是不存在的,道理很簡(jiǎn)單,其基層自治團(tuán)體既擔(dān)當(dāng)政府的角色,又扮演自治組織的角色,就政府性公共服務(wù)在自治地域的施行而言,它雖為地方自治團(tuán)體,但作為一級(jí)基層政府,卻毫無(wú)疑義是組織和實(shí)施的主體。

三、理論辨析:兩者統(tǒng)一

那么,行政村的群眾自治性質(zhì),是否必然導(dǎo)致農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”的分離呢?不盡然,甚至恰恰相反。

第一,治理事項(xiàng)的不同性質(zhì),并不構(gòu)成兩者分立的理由。

不可否認(rèn),從治理的具體事項(xiàng)的類別和責(zé)任主體考量,當(dāng)下社區(qū)與行政村確是有所側(cè)重。從歷史發(fā)展的視角,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既然作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化歷史階段的重大戰(zhàn)略舉措,的確提出了原村莊治理所沒有的一些重要的新內(nèi)容,主要是在“基本公共服務(wù)均等化”理念指導(dǎo)下大舉“下鄉(xiāng)”的政府性公共服務(wù)項(xiàng)目。但據(jù)此就斷論農(nóng)村社區(qū)與行政村是兩種不同的事物的論據(jù)并不充分。

一是從治理主體看,這兩種不同性質(zhì)的治理事項(xiàng)落地到行政村范圍,都是由村級(jí)組織具體承擔(dān)實(shí)施的。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)固然是政府公共資源和公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村基層的過(guò)程,但由此就得出它不屬村級(jí)治理的范疇之內(nèi),則顯然失之偏頗。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)看,如前所述,全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)的政府公共資源和公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村基層的過(guò)程,是依靠原有的行政村的組織體系來(lái)運(yùn)作的,或者說(shuō)是由村級(jí)組織替代運(yùn)行的,社區(qū)并沒有構(gòu)建自己獨(dú)有的組織體系和運(yùn)作框架。因此,兩種事務(wù)在村莊范疇是結(jié)成一體,并統(tǒng)一于村級(jí)組織的。何以如此?因?yàn)榇寮?jí)組織具有雙重使命。村級(jí)組織這種雙重使命,并不是今天才有的,而是從村民自治法定的那刻起,制度設(shè)計(jì)就賦予它的:一方面,它是基層群眾自治組織,實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育,自主辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛等;另一方面,它有“協(xié)助”政府開展工作之義務(wù);這就是通常所說(shuō)的“鄉(xiāng)政村治”格局下村民自治組織“村務(wù)”(自治事務(wù))、“政務(wù)”(政府事務(wù))一肩挑,村域范圍內(nèi)村務(wù)、政務(wù)可以兩分,但治理主體則始終合一。這里要區(qū)分“自治事務(wù)”與“治理事務(wù)”兩個(gè)概念。村級(jí)“自治事務(wù)”即“村務(wù)”,村級(jí)“治理事務(wù)”則不但包括“村務(wù)”,而且包括承接的“政務(wù)”?？梢?把政府性事務(wù)納入行政村的工作范圍,比如說(shuō)目前階段突出表現(xiàn)為協(xié)助“下鄉(xiāng)”的政府性基本公共服務(wù)的供給,是村民自治的題中應(yīng)有之義。由此來(lái)看,中國(guó)農(nóng)村的基層群眾自治,從它墜地的那一刻起,就不是純“群眾”性自治,而帶有明顯的地方自治的印跡。筆者把它稱為“具有中國(guó)特色的‘類’地方自治的基層群眾自治制度”[6]。

二是從辨析邏輯看,以公共產(chǎn)品不同的供給主體上來(lái)區(qū)分“社區(qū)”與“行政村”,必然墜入謬誤。一個(gè)地域的公共品的來(lái)源或曰公共品供給主體往往是多種多樣的,如村域有政府性公共產(chǎn)品、合作性公共產(chǎn)品、社會(huì)資助型公共產(chǎn)品,甚至私人型公共產(chǎn)品。這些來(lái)自不同方面的公共產(chǎn)品都匯聚、落腳到同一個(gè)地域與人群,即同一個(gè)社會(huì)基層生活共同體——村。所謂“上面千條線,下面一根針”。在行政村范圍把它們整合成政府服務(wù)、村民自我服務(wù)、社會(huì)參與服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合的多元協(xié)構(gòu)的村域基本公共服務(wù)體系。若以供給主體的不同作為劃分的標(biāo)準(zhǔn),那就不止“社區(qū)”與“行政村”兩種分法了。關(guān)鍵是,政府基本公共服務(wù)“下鄉(xiāng)”指的是公共品的問(wèn)題,社區(qū)指的是地域和人群?jiǎn)栴},它們根本是兩個(gè)范疇的問(wèn)題,是性質(zhì)完全不同的兩個(gè)概念(下述),因而,把公共品(供給)問(wèn)題與地域社會(huì)問(wèn)題混淆、等同,顯然是犯了極大的邏輯錯(cuò)誤。

第二,把“社區(qū)”僅僅理解成政府性公共產(chǎn)品的供給組織和單元,是極端狹隘的。

造成農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”問(wèn)題上認(rèn)識(shí)混亂的另一個(gè)重要原因,在于當(dāng)下中國(guó)對(duì)“社區(qū)”范疇的功利主義解讀?！吧鐓^(qū)”范疇在當(dāng)下中國(guó)具有多個(gè)層面的涵義。社區(qū)基礎(chǔ)層面的涵義,是人類基層社會(huì)的共同體。社會(huì)科學(xué)界公認(rèn),“社區(qū)”概念進(jìn)入學(xué)科領(lǐng)域,當(dāng)從1887年滕尼斯發(fā)表《共同體與社會(huì)》一書開始。德文 Gemeinschaft一詞可譯作“共同體”,表示任何基于協(xié)作關(guān)系的有機(jī)組織形式。滕尼斯在提出與“社會(huì)”相區(qū)分的“社區(qū)”(Gemeinschaft)這一概念時(shí),旨在強(qiáng)調(diào)人與人之間所形成親密關(guān)系和共同的精神意識(shí)以及對(duì)Gemeinschaft的歸屬感、認(rèn)同感。人與人之間具有共同的文化意識(shí)是其精髓。20世紀(jì)30年代,“社區(qū)”一詞由美國(guó)轉(zhuǎn)道引進(jìn)中國(guó)。“它經(jīng)歷了從德文的Gemeinschaft到英文的 community,然后到中文的‘社區(qū)’的語(yǔ)詞的旅行”,這時(shí),“社區(qū)”概念已發(fā)生一些重大變化,它已降至社會(huì)之下,具有了地域性意義,社區(qū)被認(rèn)為是在一個(gè)地區(qū)內(nèi)共同生活的有組織的人群,被界定為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“地域社會(huì)”[7]。它不但包括公共產(chǎn)品的供給,而且包括共同體內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、精神文化生活乃至家族生活等人類生活的各個(gè)方面。而當(dāng)下我國(guó)的實(shí)務(wù)界,則往往把“社區(qū)”理解成為政府向農(nóng)村、農(nóng)民輸送公共產(chǎn)品的組織單位,抽取了其作為精神和生活共同體的靈魂。這是因?yàn)?我國(guó)新世紀(jì)初開始大規(guī)模在農(nóng)村建設(shè)社區(qū),更多是受激于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀,致力于城市公共服務(wù)“下鄉(xiāng)”,向廣大農(nóng)民提供普惠性的基本公共服務(wù)。這種對(duì)“社區(qū)”的理解,既具有即時(shí)的局限性,又具有認(rèn)知的片面性,與“社區(qū)”的原本涵義有較大偏離,成為造成實(shí)踐偏差的主要原因。

因而,理解“社區(qū)”,不能僅僅限于政府公共產(chǎn)品供給的視角,更應(yīng)該從農(nóng)村社會(huì)基層生活共同體的基本層面去把握,從公共產(chǎn)品供給(途徑)對(duì)農(nóng)村社會(huì)基層生活共同體(目的)構(gòu)建的意義層面去理解。也即政府向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化,并不是目的所在,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看其目的(意義)如十七大所說(shuō),是把“社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。目前階段的公共品輸送,只是建設(shè)這樣的“共同體”的一個(gè)重要途徑和手段。

第三,無(wú)論從地域共同體范疇觀察,還是從社區(qū)治理的層面考量,農(nóng)村社區(qū)與行政村都具有基本的一致性(就“一村一社區(qū)”而言,下同。)

一是“地域社會(huì)”的一致性。兩者所轄區(qū)域、人群完全一致、重合。當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村的行政村基本保留了歷史形成的人類基層生活共同體的特征,行政村成員歸屬感與地域特征是統(tǒng)一的,村莊成員有著相同的文化偏好,村莊內(nèi)部有著守望相助的習(xí)德,有著修睦守信和貶伐敗德的規(guī)約,它是一個(gè)比較理想的社區(qū)形態(tài)。正因?yàn)榭紤]到這一點(diǎn),在全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村,社區(qū)的設(shè)置選擇在行政村層面,農(nóng)村社區(qū)與行政村設(shè)置合一。

二是治理組織和主體的一致性。如前所述,目前絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)是依靠現(xiàn)有行政村的組織體系來(lái)運(yùn)作的。為了適應(yīng)這種變化,許多村把行政村黨的組織改稱“××社區(qū)(村)黨組織委員會(huì)”,行政村村民委員會(huì)改稱“××社區(qū)(村)村民委員會(huì)”。從行政村和社區(qū)治理主體來(lái)看,兩者也是一致的,就是行政村即社區(qū)范圍內(nèi)的全體村(居)民。社區(qū)的治理事務(wù)雖然許多是政府提供的公共服務(wù)性事務(wù),但政府是提供主體不僅不等于政府是運(yùn)作主體,而且也不等于是決策主體,政府提供什么、提供多少、如何提供都要遵循村民意愿。因此,行政村的村民才是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的真正主體。這也完全符合中央原旨。

三是治理組織性質(zhì)的一致性。無(wú)論是新興的社區(qū)建構(gòu),還是長(zhǎng)期以來(lái)的行政村建設(shè)、村民自治,其宗旨都是向村域范圍內(nèi)的居民提供各種服務(wù),改善村民生產(chǎn)生活狀況,其組織都具有一個(gè)共同的特征就是“服務(wù)性”,都是面向域內(nèi)村民的服務(wù)型治理組織。

四是服務(wù)對(duì)象的一致性。村民既是社區(qū)和社區(qū)治理的主體或主人,同時(shí),也是社區(qū)服務(wù)的對(duì)象或享用者。社區(qū)所供給的公共物品,如路、水、電、通訊、廣電、衛(wèi)生、社會(huì)保障等,都具有普惠性、覆蓋行政村的每一個(gè)村民,都是以他們的滿意與否作為工作績(jī)效的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。它與行政村的服務(wù)對(duì)象是完全一致的。

五是治理目標(biāo)的一致性。21世紀(jì)初中央推出農(nóng)村社區(qū)建設(shè),實(shí)際上是實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重大舉措。其目的就是在原有農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上,通過(guò)公共財(cái)政、公共服務(wù)的大規(guī)?！跋锣l(xiāng)”,構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務(wù)體系,把農(nóng)村建設(shè)成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村,把農(nóng)村社區(qū)重塑成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”,從而破解困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已久的“三農(nóng)”問(wèn)題。這也正是行政村長(zhǎng)期以來(lái)的工作目標(biāo)。

總之,當(dāng)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總體上應(yīng)納入行政村建設(shè)的范疇,而絕不是并列于行政村建設(shè)之外的一個(gè)東西,更不是要取代行政村和村民自治,相反,它是后者不可分割的一個(gè)組成部分。從歷史發(fā)展的角度看,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大大拓展并賦予原有的行政村建設(shè)、村民自治以新領(lǐng)域、新內(nèi)涵、新形態(tài),標(biāo)志著行政村建設(shè)和村民自治進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史階段。

四、實(shí)踐效應(yīng):利弊凸顯

那么,把農(nóng)村社區(qū)與行政村視作兩個(gè)不同的范疇,從而分開運(yùn)作,與把兩者看作一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體,因而整體運(yùn)作,它們各自的實(shí)踐效應(yīng)如何呢?

(一)兩者分立之弊

也即兩者合一之利。前述“一村一社區(qū)”負(fù)責(zé)人的話的潛臺(tái)詞有四。第一,村域有兩套管理系統(tǒng)。一套是社區(qū)管理組織,一套是行政村管理系統(tǒng),實(shí)際上兩套管理系統(tǒng)往往是人員大量交叉,但在村干部和村民眼里,它們卻是兩套不同的組織系統(tǒng)。第二,村域有兩套事務(wù)系統(tǒng),分別由兩套組織系統(tǒng)掌管。一套是政府埋單的包括公共設(shè)施、公共事務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù),它由社區(qū)組織管理;一套是村莊自治性公共事務(wù),由行政村組織管理。第三,村域有兩套資金運(yùn)作系統(tǒng),分別支撐兩套事務(wù)系統(tǒng)。一套是政府包括政府各部門下達(dá)的或爭(zhēng)取來(lái)的資金,它們支撐政府性公共設(shè)施、公共事務(wù)等公共服務(wù),這些資金是由社區(qū)組織掌控的;一套是村里自己的集體資產(chǎn),用來(lái)支付自治性村級(jí)事務(wù),它是由村級(jí)組織掌管的。第四,村域有兩套資金運(yùn)作規(guī)則,分別適用于兩種類型的資金使用。一套是政府“下來(lái)”或“要來(lái)”的資金的運(yùn)作,它的使用不必受《村民委員會(huì)組織法》和村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)則的約束,比如說(shuō),不必經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議的討論、同意,而直接由社區(qū)組織自行決定其使用,此即所謂“上面爭(zhēng)取來(lái)的錢社區(qū)自己管”的含義;社區(qū)(村)干部說(shuō)得很干脆:社區(qū)搞項(xiàng)目(上面爭(zhēng)取的資金),不通過(guò)村民代表會(huì)議和村委會(huì)也可以做,不然就可能做不成(村民代表會(huì)議通不過(guò))。而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資金的使用,則必須嚴(yán)格遵循《村民委員會(huì)組織法》和村級(jí)財(cái)務(wù)制度所規(guī)定的程序,必須提交村民代表會(huì)議討論并同意,否則就是違反法律規(guī)定,引起廣大村民的強(qiáng)烈不滿。村干部和村民所以會(huì)有這樣的認(rèn)知,是因?yàn)閺膬?nèi)心里,他們根本沒有把“上面來(lái)的錢”看作自己(村里)的錢,因而也就根本沒有把它納入自己應(yīng)該管治的范圍之內(nèi)。

政府的錢是外來(lái)的,甚至是白給的,是外款,因此“外面爭(zhēng)取來(lái)的錢讓社區(qū)去管”;村里的錢是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的錢由村里自己來(lái)管,社區(qū)不要來(lái)沾手”。這種理解,實(shí)踐中造成了三種偏差。第一,對(duì)公共品供給資金來(lái)源的狹隘主義理解。片面認(rèn)為,村里的基本公共服務(wù)項(xiàng)目,就應(yīng)該由政府出錢,“社區(qū)(組織)你要搞公共服務(wù)建設(shè),你就向上要錢去,你不要打村里錢的算盤,我們的事我們自己會(huì)管的”(村干部言)。由此,就萌生了一種自己不肯出錢,一切等、靠、要,一切依賴政府的心理和行為方式。在目前政府性公共產(chǎn)品與合作性公共產(chǎn)品還難以完全界分清楚的情況下更是如此,甚至即使是應(yīng)該村莊集體出資的公共項(xiàng)目也拖著等待政府拿錢,形成“自己的錢包捂得緊緊的,拼命去掏政府的錢袋子”的壞積習(xí)。這必然影響到廣大農(nóng)民對(duì)通用公共品的及時(shí)而有效的享用。第二,對(duì)社區(qū)建設(shè)的非主體的旁觀主義立場(chǎng)。由于把政府的投入視作是“外面的錢”,社區(qū)建設(shè)就被視為一種外贈(zèng)品、“嵌入物”,非己所出的親生物,以至理所應(yīng)當(dāng)是政府的事情,而不是自己的事務(wù),因而,以一種與己無(wú)多大關(guān)系的“旁觀者”、至多是“欣賞者”的身份和態(tài)度來(lái)看待自己的“家園”建設(shè),更談不上主動(dòng)的支持與參與,從而喪失了在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)有的主人翁精神和主體地位,對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)造成物資和精神雙層面的損害。第三,社區(qū)建設(shè)資金管理上的巨大隱患?！吧厦鏍?zhēng)取來(lái)的錢社區(qū)自己管”,也就是其使用不必經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議的討論、同意,而直接由社區(qū)組織自行決定。這就意味著社區(qū)建設(shè)資金的管理上,存在著巨大的漏洞與風(fēng)險(xiǎn)。隨著社區(qū)建設(shè)的深入,各級(jí)政府下達(dá)到村里的各類資金及其種類都越來(lái)越多,各個(gè)政府職能部門的各類專項(xiàng)資金也往往與社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)一并下達(dá),其總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般行政村集體經(jīng)濟(jì)的收入,因而,如何管好這些資金,已成為行政村面臨的大問(wèn)題。而“上面爭(zhēng)取來(lái)的錢社區(qū)自己管”致使大量資金在制度外運(yùn)作,造成資金運(yùn)作的嚴(yán)重失控,后患無(wú)窮。應(yīng)該把“上面的錢”視作“村里的錢”,像村里的錢一樣,納入《村民委員會(huì)組織法》和村級(jí)財(cái)務(wù)制度之內(nèi)嚴(yán)加管理,杜絕制度外運(yùn)作[8]。

由此可見,村干部和村民對(duì)社區(qū)的理解發(fā)生了狹隘的功利主義的扭曲,在他們眼里,所謂社區(qū)僅僅是提供公共服務(wù)特別是政府性公共服務(wù)的一種官方組織、一類事務(wù)、一種工作類型,特別是一種經(jīng)費(fèi)來(lái)源,而非一個(gè)區(qū)域社會(huì)、一個(gè)生活共同體。由此,社區(qū)與行政村的連體關(guān)系被活生生地割裂了,社區(qū)涵義的完整性被人為地撕裂了。推動(dòng)這種扭曲的背后,本質(zhì)上是一個(gè)“錢”字作怪。要防止村級(jí)治理萎縮成為僅僅對(duì)“自己的錢”的封閉性管理的傾向。

(二)兩者分立之利

也即兩者合一之弊。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),農(nóng)村社區(qū)與行政村分設(shè),在現(xiàn)階段,有兩個(gè)好處。

第一,有利于厘清國(guó)家與行政村在村莊建設(shè)中的職責(zé),促使政府增加投入。分清政府與基層社會(huì)在公共服務(wù)供給上的不同職責(zé),哪些產(chǎn)品是政府型的,應(yīng)由政府提供,哪些產(chǎn)品是農(nóng)村集體型的,應(yīng)由基層集體提供,哪些是政府與集體組織合作提供型的,這是搞好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。只有把各自的服務(wù)范圍、種類、職責(zé)厘清了,才能明確自己的特別是政府的工作目標(biāo)、前進(jìn)方向。第二,有利于防止對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新式侵犯。農(nóng)村社區(qū)與行政村的分設(shè),“村里的錢村里自己管”的強(qiáng)烈意識(shí),有利于防止上級(jí)把有些政府性的公共產(chǎn)品的供給強(qiáng)行轉(zhuǎn)移給村里的不當(dāng)行為,抵制政府以公共服務(wù)提供為名對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新式侵犯[8]。

五、合理走向:兩者合一

我們認(rèn)為,在“一村一社區(qū)”類型,當(dāng)下的農(nóng)村“社區(qū)”與“行政村”表面看來(lái)雖有一定的區(qū)別,但理論上它們是統(tǒng)一的,實(shí)踐中兩者往往趨于合一,而且也的確以兩者合一的模式更為合理;從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,兩者更是合二為一。因而,農(nóng)村社區(qū)即行政村也,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)即村級(jí)建設(shè)也。

主張農(nóng)村社區(qū)與行政村分設(shè)說(shuō)到底是基于這樣的考慮:農(nóng)村政府性公共設(shè)施、公共事業(yè)等公共服務(wù)應(yīng)由社區(qū)來(lái)做,其建設(shè)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)都由政府埋單,怕社區(qū)建設(shè)擠占了村里的集體資產(chǎn),也即怕動(dòng)用村里的錢去搞本該由政府埋單的基本公共服務(wù)建設(shè),由此實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)的守護(hù)。其核心,是擔(dān)心農(nóng)村社區(qū)建設(shè)會(huì)侵占農(nóng)民的“錢袋子”,即侵害農(nóng)民的權(quán)益。

我們也贊同首先要對(duì)村域的公共服務(wù)進(jìn)行厘清,分清村務(wù)、政務(wù),政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)起政府性公共服務(wù)供給主體的責(zé)任,現(xiàn)在政府也基本做到了這一點(diǎn)。但厘清并不等于分裂。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略實(shí)施和基本公共服務(wù)、社會(huì)管理事務(wù)的下鄉(xiāng),村域的村務(wù)與政務(wù)大量交叉,而且,隨著城鄉(xiāng)一體化的縱深推進(jìn),兩者呈一方面界分日益清晰、一方面越來(lái)越呈融合之勢(shì)。因?yàn)?哪些應(yīng)是政府承擔(dān)的公共事務(wù),哪些應(yīng)是村莊自治的公共事務(wù),都有一定的歷史相對(duì)性,事務(wù)本身也有很強(qiáng)的整體性,很難切分得那么清楚。因而,在農(nóng)村基層的治理中,社區(qū)與行政村是我中有你、你中有我,處于一種難以割舍的膠著狀態(tài)。若對(duì)農(nóng)村社區(qū)與行政村強(qiáng)行兩分,勢(shì)必人為制造藩籬,甚至把社區(qū)與行政村拖入一種怪誕的對(duì)立關(guān)系。鑒此,應(yīng)該在村域范圍內(nèi),做到四個(gè)統(tǒng)一:事務(wù)統(tǒng)一歸理,組織統(tǒng)一歸口,工作統(tǒng)一分配,資金統(tǒng)一使用。強(qiáng)調(diào)兩者融會(huì)合一,并不意味著公共服務(wù)的提供要擠占集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)費(fèi),也不意味著村級(jí)集體就一味對(duì)政府“等靠要”,而是該由政府出的錢政府出,該由村里出的錢村里出,模糊地帶的商量著出,在此基礎(chǔ)上通盤考慮、整體盤活、有序運(yùn)作、協(xié)調(diào)推進(jìn),而不是相互推諉、相互扯皮、相互等待,最終把行政村(社區(qū))建設(shè)成為一個(gè)“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

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