民主參與促進(jìn)地方政府管理創(chuàng)新
——基于杭州實踐的分析

郭道久

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津 300071)

縱觀近年來一些地方的政府創(chuàng)新實踐,民主參與已經(jīng)受到關(guān)注,主要體現(xiàn)為政府的創(chuàng)新主動吸收公眾的意見和建議。這一改變在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、社會文化環(huán)境較優(yōu)越、政府官員意識較先進(jìn)的杭州等地體現(xiàn)得比較明顯,效果也不錯。本文將對這些現(xiàn)象進(jìn)行總結(jié),探討民主參與如何促進(jìn)政府管理創(chuàng)新。

一、在政府管理創(chuàng)新中納入民主參與

創(chuàng)新是過去幾十年政府管理的核心理念[1],以“再造”、“重塑”等概念表現(xiàn)出來的創(chuàng)新融入到政府管理的整個過程中。從“新公共管理”到“改革政府”,從“多中心治理”到“新公共治理”,政府管理創(chuàng)新方興未艾。處于改革和轉(zhuǎn)型之中的中國各級政府也都自覺或不自覺地卷入管理創(chuàng)新中,“政府職能轉(zhuǎn)變”、“行政管理體制改革”、“服務(wù)型政府建設(shè)”,中國政府的改革和創(chuàng)新接踵而至。那么,是什么因素在推動中國地方政府的創(chuàng)新?創(chuàng)新是通過什么方式進(jìn)行的呢?

按照一般的看法,政府并沒有創(chuàng)新的動力[2],它既不像企業(yè)一樣面臨其他主體的市場競爭,也不需要依靠創(chuàng)新獲取利潤,更不需要依靠創(chuàng)新管理和服務(wù)方式來獲得“取悅”管理對象[3]。然而,事實卻是,政府從20世紀(jì)70年代開始,在大量學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)管理手段的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新自己的管理方式,促使政府不斷創(chuàng)新的動力包括降低成本、提高公共服務(wù)效率和水平等。中國地方政府管理創(chuàng)新的動力,既有政府官員基于經(jīng)濟(jì)增長等政績的因素,也有解決具體問題的現(xiàn)實需求,但研究表明,政府面臨的種種發(fā)展壓力是創(chuàng)新的最終根源,創(chuàng)新往往是被“逼出來的”[1]。誠然,對處于“壓力型體制”[4]之下的地方政府而言,為了完成上級下達(dá)的各種指標(biāo),實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展,不斷“想招兒”是必然的,創(chuàng)新就此誕生。由此產(chǎn)生兩個問題:地方政府的創(chuàng)新有沒有面臨來自公眾的壓力?地方政府如何釋放自身的壓力?

理論上講,政府是為人民服務(wù)的,公眾的各種要求理應(yīng)是政府的壓力所在。現(xiàn)實中,隨著改革進(jìn)程的不斷深入,改革中積累的各種社會問題逐步顯露,公眾滿足自身利益訴求、對社會不公平現(xiàn)象和政府行為的不滿等都可能成為政府面臨的壓力。當(dāng)前對這種現(xiàn)象的關(guān)注主要集中于群體性事件上,實際上,公眾對政府的這種壓力更多是以常規(guī)的制度化的途徑“進(jìn)入”政府過程的,即民主參與的方式。政府為了緩解、消除來自公眾的壓力就需要積極回應(yīng)公眾的要求,反映在政府活動上就是不斷創(chuàng)新管理方式、提高服務(wù)水平,給公眾滿意的答復(fù)。另一方面,公眾以民主參與的形式進(jìn)入政府管理過程,也是政府分解自身壓力的一種途徑。當(dāng)政府以“全能”的姿態(tài)出現(xiàn)在管理過程中時,它將承擔(dān)全部的責(zé)任,包括管理創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。而公眾以適當(dāng)?shù)男问絽⑴c管理和創(chuàng)新過程,甚至公眾成為創(chuàng)新的原始動力,政府的壓力和責(zé)任就小得多,至少不用政府單獨扛著。

正是在公眾的需求壓力和政府主動分解壓力的雙重推動下,一些地方政府開始積極探索在管理創(chuàng)新中納入民主參與因素,并為民主參與和政府管理創(chuàng)新尋找到較好的結(jié)合點。杭州的實踐就是較典型的案例。

改革開放以來,杭州一直在探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適宜路徑。進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型的新時期后,為了促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,推動社會政治發(fā)展進(jìn)程,杭州實施了社會復(fù)合主體、“民主促民生”、文化建設(shè)等一系列建設(shè)工程。在這些探索和創(chuàng)新中,民主參與受到高度重視,如何將公眾的智慧和積極性充分發(fā)掘出來是其主旨所在。在人民民主的方向和框架下,杭州在民主參與的具體形式和途徑方面進(jìn)行了主動探索,只要有利于現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標(biāo),公眾和社會的各種創(chuàng)造性想法和做法都得到政府的高度重視和支持,并成功吸納進(jìn)政府管理體制內(nèi)。重視民主參與的結(jié)果是,杭州的發(fā)展以一種新面貌、新格局展示在世人面前:政府管理的創(chuàng)新程度不斷提升,并形成一系列管理創(chuàng)新的案例。

杭州政府管理和民主參與形成了良好的互動關(guān)系。一方面,民主參與促進(jìn)政府管理創(chuàng)新,主要體現(xiàn)為:民主參與為政府管理創(chuàng)新提供動力源泉和智力支持、影響政府議程和決策、監(jiān)督政府職能履行、分擔(dān)政府職能,乃至為政府管理創(chuàng)新提供合法性支持。另一方面,政府管理創(chuàng)新吸納并擴(kuò)大民主參與,表現(xiàn)為:政府管理創(chuàng)新為民主參與提供空間和制度支持、引導(dǎo)民主參與的方向、提供參與平臺,最終提升了民主參與的質(zhì)量和水平。

民主參與和政府管理創(chuàng)新相互促進(jìn)的一個顯著效果是:杭州充滿活力,政治、經(jīng)濟(jì)、社會各個領(lǐng)域都是如此。通過民主參與,各方面的積極性都被調(diào)動起來:公眾和社會不僅能夠表達(dá)利益訴求,更能夠在參與公共事務(wù)管理中體現(xiàn)自身的價值;政府在轉(zhuǎn)變和調(diào)整中得到的認(rèn)可和支持增多,主心骨的角色體現(xiàn)得更充分;互動的結(jié)果是雙贏。

二、民主參與促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的實踐

杭州的政府管理創(chuàng)新并不局限于某一個具體的點,而是整體性的,創(chuàng)新融入到政府過程的諸多環(huán)節(jié)。所以,這種創(chuàng)新也許并沒有一個特別耀眼的標(biāo)志性事例,但卻可以在其中發(fā)現(xiàn)一系列的新思路、新做法。相比較于單個的、標(biāo)新立異的政府創(chuàng)新,這種創(chuàng)新更具持續(xù)性,實際效果更佳。

1.民主參與拓展和創(chuàng)新民意“進(jìn)入”政府過程的途徑

“紅樓問計”是杭州將公眾通過民主參與表達(dá)的各種意見導(dǎo)入政府過程的典型做法。該項措施以“紅樓”為基地,將城市發(fā)展目標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項目的藍(lán)圖展示在此,為利益相關(guān)者及廣大市民提供表達(dá)意見的途徑,讓每一位愿意對項目發(fā)表意見的公民都填寫意見書,再根據(jù)征集的意見修正項目書,確定項目建設(shè)相關(guān)問題。2007、2008和2009年分別有13、16和19個項目在“紅樓”展示問計,三年累計27萬余人次參與和表達(dá)意見?！凹t樓問計”從公眾的切身利益出發(fā),為公眾的參與熱情提供了一個很好的平臺,它使得公眾從身邊發(fā)生事情中感受到民主參與的“威力”——能夠影響和決定政府的行為,從而逐步形成民主參與的習(xí)慣和意識,擴(kuò)大自己民主參與的范圍,在更大范圍、更深層次上影響政府管理活動。通過“紅樓問計”,政府聽取了民情,匯集了民智,真正落實了公民的權(quán)利,將公民參與和政府管理創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來,較好地實現(xiàn)了互動雙贏。

2.“開放式?jīng)Q策”創(chuàng)新了民主參與影響政府決策的形式

從2007年起,杭州市政府決定制定重要規(guī)劃、方案、政策過程中,事前主動征詢?nèi)舜蟠怼⒄f(xié)委員的意見;對涉及群眾切身利益的行政規(guī)章和公共政策,采取向社會公示、召開座談會、聽證會等方式征求人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士以及市民群眾的意見。這就逐漸開啟了內(nèi)容和形式日益豐富的杭州市政府常務(wù)會議開放式?jīng)Q策。2008年5月起,市政府常務(wù)會議還在網(wǎng)上視頻直播。自2008年7月起,普通市民參與市政府決策活動進(jìn)入常態(tài)化,通過網(wǎng)絡(luò)報名最后被甄選出來的市民代表不僅全程旁聽市政府常務(wù)會議的決策過程,而且毫無保留地發(fā)表自己的意見建議,并有可能被吸納進(jìn)決策之中。這些做法引起了杭州市民強(qiáng)烈反響,他們踴躍參與市政府的決策的規(guī)模前所未有地擴(kuò)大。通過開放式?jīng)Q策,杭州真正把決策過程置于陽光之下,接受廣大群眾的監(jiān)督,從而能夠在很大程度上有效地避免權(quán)力尋租、政績工程、面子工程、拍腦袋決策等現(xiàn)象的發(fā)生。

開放式?jīng)Q策是民主參與決定政府管理的典型事例。在這里,民主參與的范圍廣:人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士以及市民群眾等各方面都被吸納進(jìn)來,并借助網(wǎng)絡(luò)媒體極大拓展了民主參與面;民主參與的層次高:市政府的常務(wù)會議通過網(wǎng)上直播而讓公眾有了參與機(jī)會;民主參與效果顯著:杭州逐步形成“非民主參與不得決策”的程序和制度;民主參與影響廣泛。基于此,開放式?jīng)Q策成為杭州民主參與的一面鏡子。

3.民主參與創(chuàng)新了監(jiān)督政府職能履行的途徑

“三位一體”綜合考評機(jī)制是杭州按照“創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意”的宗旨,對市直單位通過社會評價、目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)考評進(jìn)行的綜合性考核評價。從2000年開展“滿意不滿意單位評選活動”開始,逐步探索確立“三位一體”綜合考評機(jī)制。它通過引入社會評價和社會監(jiān)督,讓公眾和社會參與考評過程,充分體現(xiàn)了民主參與對政府履職的監(jiān)督。在綜合考評的起始階段,公眾通過參與問卷調(diào)查和評比來表達(dá)對政府工作的總體評價,標(biāo)志是選出人民滿意單位和不滿意單位。一旦被選成不滿意單位,機(jī)關(guān)就將承受巨大的壓力,必須進(jìn)行全面的整頓和改進(jìn),努力使自己成為真正得到群眾認(rèn)可和滿意的單位。實際上,不少政府部門的工作創(chuàng)新就是在這種背景下誕生的:為了摘掉人民不滿意單位的“帽子”,必須有實質(zhì)性的改變,而改變的過程就是創(chuàng)新的過程?？荚u活動還有監(jiān)督檢查階段,其中社會監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、“96666”投訴電話的監(jiān)督,都是公眾和社會的民主參與過程。通過公眾和社會的廣泛的、長期的監(jiān)督,促使政府改進(jìn)不足,使其管理過程走在滿足人民利益需求的道路上。

4.民主參與創(chuàng)新了承擔(dān)政府職能的載體

“和事佬”協(xié)會最初是在杭州市下城區(qū)誕生的民間糾紛調(diào)節(jié)組織。2009年下城區(qū)71個社區(qū)均建有協(xié)會,已有“和事佬”933名?！昂褪吕小敝饕缮鐓^(qū)內(nèi)的離退休黨員、干部、教師、醫(yī)生、政法工作人員和社區(qū)樓宇居民自治會長、單元居民自治小組長等在居民中威信較高且愿意為社區(qū)建設(shè)出力的民間人士擔(dān)任,他們大多為原先工作單位的骨干,同時又熟悉小區(qū)居民情況,具有較強(qiáng)的分析能力和民事協(xié)調(diào)能力?！昂褪吕小币浴熬彙?、“暖”、“理”三字經(jīng)為工作準(zhǔn)則,協(xié)調(diào)處理家庭糾紛、鄰里糾紛、社區(qū)公共事務(wù),并幫助宣傳解釋各種政策,促進(jìn)政府和居民的溝通。“和事佬”采取靈活便捷的方式,調(diào)處糾紛不需當(dāng)事人提出申請,也不拘泥于程序、形式和地點,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),主動介入,當(dāng)場勸解,也不需專門的文書或書面記錄。雖然它是一種民間性的協(xié)調(diào)機(jī)制,結(jié)果不具有法律效力,但其草根性、靈活性、親民性卻在居民中具有較高的認(rèn)同,從而使這些產(chǎn)生于社區(qū)居民當(dāng)中的民間力量成為預(yù)防矛盾、快速調(diào)處糾紛、溝通信息的一支“草根”力量,對及時化解矛盾,維護(hù)基層穩(wěn)定和諧起到重要作用。

處理民間糾紛和社會矛盾是各級政府的重要職能,在當(dāng)前社會劇烈分化和利益沖突凸顯時期,其重要性尤為突出。但是,政府部門在矛盾調(diào)處中可能面臨一些困難:矛盾糾紛頻發(fā),有些還是瑣碎小事,政府精力有限,無力全面顧及;政府調(diào)處具有剛性和權(quán)威性,但對公眾也是一種壓力,不具有親和力;部分政府工作人員工作方式和態(tài)度存在問題……這種背景下,公眾自發(fā)組織的“和事佬”協(xié)會比較好地分擔(dān)了政府的職能,對政府、公眾、社會組織都是有益的:政府以積極支持的態(tài)度,既贏得公眾和社會的贊譽(yù),也在事實上外移了職能、轉(zhuǎn)移了壓力;公眾的各種矛盾能得到及時、較好的調(diào)處,對生活狀態(tài)、人際關(guān)系都有益;社會組織得到鍛煉而逐步成長。

5.“四問四權(quán)”創(chuàng)造了民主參與政府管理各環(huán)節(jié)的形式

2007年起,杭州市庭院改善工程實施過程中,逐步建立以“四問四權(quán)”為核心的工作機(jī)制:一是“問情于民”,“改不改”讓百姓定;二是“問需于民”,“改什么”讓百姓選;三是“問計于民”,“怎么改”讓百姓提;四是“問績于民”,“改得好與壞”讓百姓評?！八膯査臋?quán)”逐步成為杭州政府工作的基本原則:“辦不辦”問情于民、“辦什么”問需于民、“怎么辦”問計于民、“辦得好不好”問績于民,真正落實公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！八膯査臋?quán)”從人民的權(quán)利出發(fā),將政府管理的目標(biāo)定位在維護(hù)人民權(quán)利上,這是現(xiàn)代民主政治的基本要求。正是因為它是從民主的基點出發(fā)的,所以,其過程才能充分融入民主參與,將政府管理活動置于人民的決定之下:問情于民和問需于民體現(xiàn)了公眾民主參與決定政府做什么,問計于民體現(xiàn)民主參與決定政府怎么做,問績于民體現(xiàn)民主參與評定政府做得好壞。“四問四權(quán)”保證將政府的整個行為都置于公眾面前,由公眾來決定整個過程,所以,它充分體現(xiàn)了民主參與對政府管理活動的決定作用。

三、在政府管理創(chuàng)新中納入民主參與的社會政治效應(yīng)

將民主參與因素納入政府管理創(chuàng)新中,公眾和社會力量成為政府管理的要素,打破了長期以來政府居于獨占和強(qiáng)勢地位的局面。從杭州的實踐看,這種轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了三方面的積極效應(yīng):一是政府管理創(chuàng)新成效顯著;二是政府與公眾和社會關(guān)系發(fā)生改變,政府強(qiáng)勢、社會弱勢的不平衡狀態(tài)逐步打破,社會建設(shè)取得長足進(jìn)步,政府和社會“雙強(qiáng)”的關(guān)系模式逐步呈現(xiàn);三是社會的民主因素顯著增長,民主對政府管理乃至整個社會政治生活的積極影響逐步呈現(xiàn)。

杭州的政府管理創(chuàng)新成效顯著,這其中有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等多種因素,但重視公眾參與是其中之一。在前七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”中,杭州市共有兩項獲獎,即“杭州市政府的開放式?jīng)Q策”和“杭州市上城區(qū)委區(qū)政府的政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”,另外“杭州市綜合考評委員會辦公室的公民導(dǎo)向的綜合考評”獲得提名獎。其中“開放式?jīng)Q策”和“綜合考評”都是以公眾和社會參與為創(chuàng)新點,“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”也涉及社會參與。更值得關(guān)注的是,由于重視民主參與,杭州市政府管理中的創(chuàng)新已經(jīng)成為一種“習(xí)慣”,創(chuàng)新融入到管理過程中。對杭州一些政府創(chuàng)新項目的調(diào)查表明,創(chuàng)新者并沒有主動的或明確的創(chuàng)新意識,而是工作中的壓力促使政府部門改善管理過程和工作方式,而這種壓力很大程度上與民主參與有關(guān)。比如,由于“滿意不滿意單位”評選中引入公眾和社會考評機(jī)制,政府部門的壓力會加大,特別是被評為“不滿意單位”的部門,肯定會在其后的工作中努力改進(jìn),從而產(chǎn)生了一系列的創(chuàng)新成果。這種現(xiàn)象長期存在,就會自然形成一種創(chuàng)新的氛圍。值得一提的是,杭州所在的浙江省,在前七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”總共70個獲獎項目中占有10個,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他地方,這不能不說與創(chuàng)新的整體氛圍有關(guān)。

杭州政府管理創(chuàng)新中的民主參與,一方面是公眾和社會自身積極“進(jìn)入”政府過程,影響政府管理活動,另一方面是政府有意識的引導(dǎo)和推動的結(jié)果。不管是哪種形式的民主參與,都會促使整個社會“動”起來,從而形成一種有為政府與活力社會彼此相長的格局。長期以來,杭州作為改革開放的前沿地區(qū),一直給人的印象是:公眾和社會有巨大的創(chuàng)造力,特別是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,這種創(chuàng)造力也帶來了杭州經(jīng)濟(jì)的整體迅速發(fā)展;同時,作為地方政府,杭州市政府在整體上與中國的“強(qiáng)政府”模式是一致的,它在政策制定、資源分配、社會動員等方面都展現(xiàn)出其優(yōu)勢地位,并在引導(dǎo)改革和發(fā)展中體現(xiàn)出“有為政府”的地位。但是,這二者之間往往給人以缺少交集的感覺。通過在政府管理中引入民主參與,這種交集就產(chǎn)生了:公眾和社會的創(chuàng)造力可以著力于政府管理,政府也可以更好地引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,政府與社會彼此促進(jìn)、共強(qiáng)共生。

在政府管理創(chuàng)新中納入民主參與因素,符合現(xiàn)代民主政治的基本邏輯,即政府權(quán)力來源于人民,所以政府的行為需要由人民來決定。當(dāng)杭州在政府管理創(chuàng)新中率先重視民主參與時,它實際是在潛移默化地推進(jìn)民主,不斷增加社會的民主因素,從而使民主逐步植根于社會政治生活中。杭州的民主參與也許不是公眾自發(fā)的結(jié)果,政府的開明和引導(dǎo)是重要的促成因素,但是,對民主參與而言,首要的是責(zé)任。正是在強(qiáng)烈的責(zé)任感的驅(qū)使下,公眾和社會才有參與的動力。從最初對自身權(quán)利的關(guān)注逐步發(fā)展到對杭州發(fā)展的責(zé)任感,公眾主動參與到一系列的社會公共事務(wù)中去。民主基礎(chǔ)上的公眾和社會參與帶來顯著的變化,包括政府工作方式、履職重點、工作作風(fēng)等,以及公眾對政府的評價、公眾的參與熱情、社會的總體面貌等,最終的結(jié)果是:杭州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在速度和質(zhì)量上都處于領(lǐng)先地位,社會充滿活力,文化底蘊得到全面展示,杭州實現(xiàn)生活品質(zhì)之城的定位。

四、政府管理創(chuàng)新中民主參與的不足及改進(jìn)

在政府管理中納入民主參與因素,這是對現(xiàn)代政治發(fā)展規(guī)律的一種回應(yīng),是杭州的一種創(chuàng)新,但就整體環(huán)境而言,政府管理中的民主參與仍然普遍不足,民主參與仍然是政府管理中亟需加強(qiáng)的方面。

(一)政府管理創(chuàng)新中民主參與的不足

一是民主參與的形式上政府主導(dǎo)的色彩比較濃厚。從理論上講,公民和社會要體現(xiàn)對政府的“委托人、”“決定者”的角色,其在實踐中的參與就應(yīng)該是主動的,是按照自身權(quán)利需求做出的行為。在杭州政府管理創(chuàng)新的民主參與實踐中,比較常見的形式是:政府就某個問題或某一領(lǐng)域做出開放的態(tài)勢,公民再以適當(dāng)?shù)男问健敖槿搿薄Ｔ诿裰鲄⑴c不足、開放程度低的情況下,這些做法肯定是進(jìn)步的,但是,從發(fā)展和完善的角度講,它還達(dá)不到“民主”參與的程度。

二是參與的廣度和深度有限。與第一個問題相一致,目前的民主參與還處于探索階段,公民參與哪些事務(wù)、如何參與、參與到什么程度,都缺乏明確的界定。比如“紅樓問計”這樣一個讓全體市民參與城市發(fā)展的措施,實踐中的效果與理想就有差距,愿意到這里獻(xiàn)計的市民主要是利益相關(guān)者,也有市民因為不相信它能夠產(chǎn)生“效果”而輕視它。

三是民主參與的保障機(jī)制不完善。處于探索中的杭州的民主參與,目前主要的注意力還集中在“興起”上,即要推動各種形式的民主參與,但在如何“持續(xù)”即保障機(jī)制問題上,缺乏全面的考慮。比如,民主參與中的信息傳播渠道、激勵機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制等,還沒有健全起來。

四是民主參與主要作用于政府過程的改善,不完全屬于政府職能轉(zhuǎn)變的范疇[5]。目前杭州的民主參與主要集中在具體事情和具體政府部門,往往是根據(jù)民意來改變工作方式方法,提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。這種參與能夠產(chǎn)生立竿見影的效果,比如針對具體部門的評估,立即就能在整改中體現(xiàn)效果,但是,其影響也局限于微觀問題,往往不涉及政府組織之間職能交叉、職能重疊等宏觀層面以及政府的基本價值等理論問題[6]。這也是杭州的諸多探索往往給人以具體、實在、有效的感覺的原因,具體問題的解決主要屬于政府過程層面,它與政府職能不是一回事。

(二)加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新中民主參與的措施

一是擴(kuò)大民主參與的空間。公民參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求,也是人民民主的基本體現(xiàn)?，F(xiàn)階段,擴(kuò)大民主是必要的,不僅是在政府管理創(chuàng)新中,而是在整個社會生活中。為此,作為政府要轉(zhuǎn)變民主參與的觀念,將其作為常規(guī)的現(xiàn)象;擴(kuò)大民主參與的空間,正確對待民主參與力量;主動回應(yīng)民主參與的要求和行為。

二是建立民主參與的保障機(jī)制,并逐步實現(xiàn)制度化。政府管理創(chuàng)新、政治發(fā)展需要的是成熟而有序的民主參與。成熟的民主參與需要一系列制度機(jī)制做保障,有序的民主參與也是建立在制度化基礎(chǔ)上的。為此,需要健全信息公開制度、聽證制度、輿論監(jiān)督機(jī)制、司法救濟(jì)制度等保障機(jī)制,在推動民主參與的過程中逐步實現(xiàn)制度化。

三是促進(jìn)民主參與的重心從完善政府過程到促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變發(fā)展。在民主參與的起始階段,其目標(biāo)集中于政府運行機(jī)制的改善是必要的,畢竟類似公務(wù)員工作態(tài)度改進(jìn)、政府服務(wù)的改善等更易直接為公眾所接受,操作也較容易。隨著民主參與程度的加深和影響的擴(kuò)大,它需要在促進(jìn)政府增強(qiáng)社會職能、完善政府間職能配置乃至改變“官本位”等方面發(fā)揮重要作用。

杭州的經(jīng)驗表明,現(xiàn)代政治中公眾和社會的民主參與是政府良好運行的重要因素,故擴(kuò)大民主參與是中國社會政治發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。傳統(tǒng)的中國政治設(shè)計剛性有余而彈性不足,很重要的原因是社會性因素不發(fā)達(dá),民主參與不夠,政治生活缺少“減壓閥”。擴(kuò)大民主參與,將使政治生活有更大的緩沖空間,形成社會和政府的有效互動的結(jié)構(gòu)模式,推動政府管理創(chuàng)新和政治發(fā)展進(jìn)程。

參考文獻(xiàn):

[1]吳建南,馬亮,楊宇謙.中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的多案例文本分析[J].管理世界,2007(8).

[2][美]威爾遜.官僚機(jī)構(gòu):政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因[M].孫艷,等,譯.北京:三聯(lián)書店,2006.

[3]吳建南,馬亮,蘇婷,楊宇謙.政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的多案例研究[J].公共管理學(xué)報,2011(1).

[4]榮敬本,高新軍,何增科,楊雪冬.縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革:如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會制度運作機(jī)制的調(diào)查研究報告[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,1997(4).

[5]朱光磊,于丹.建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段——對中國政府轉(zhuǎn)變職能過程的回顧與展望[J].政治學(xué)研究,2008(6).

[6]干敏敏,陳宇.試析政府績效評估中的公眾參與——以杭州市“三位一體”綜合考評機(jī)制為例[J].中共杭州市委黨校學(xué)報,2009(3).