北京市地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)情況分析

北京市地震局 張敬軍 董 赟 高 洋 史麗艷 陳 路

北京市地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)情況分析

Analysis on construction situation of emergency response pre-plan system for earthquake disaster in Beijing municipality

北京市地震局 張敬軍 董 赟 高 洋 史麗艷 陳 路

北京市地震應(yīng)急預(yù)案編制工作始于上世紀(jì)90年代初，起步較早，由北京市地震局在全市各委辦局中率先探索開展應(yīng)急預(yù)案研究和編制工作。進(jìn)入90年代末，地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。本世紀(jì)開始，地震應(yīng)急預(yù)案向?qū)嵱眯?、可操作性方向進(jìn)發(fā)，其特點(diǎn)總結(jié)起來可用12個(gè)字表述，即起步早、有特色、需完善、待加強(qiáng)。

從1991年始，在北京市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和中國地震局支持下，北京市開展了5次比較規(guī)范的地震應(yīng)急預(yù)案編制與修訂工作，其時(shí)段分別是1991年、1996年、2000年、2006年和2013年。最早的預(yù)案名稱為《北京市綜合防震減災(zāi)對策方案》，之后改為《北京市破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，最終確定為《北京市地震應(yīng)急預(yù)案》。北京市地震應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂，經(jīng)過了一個(gè)上下求索、不斷完善的艱辛歷程，形成了北京特色的應(yīng)急預(yù)案體系，并在地震應(yīng)急管理中發(fā)揮了積極作用。這得益于各級政府的高度重視，得益于人們防災(zāi)憂患意識的不斷增強(qiáng)。總體上看，北京市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)已由“從無到有”發(fā)展到“從有到優(yōu)”的新階段，下一階段，將進(jìn)一步以提升地震應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量、明確指揮體系、細(xì)劃工作流程為重點(diǎn)，不斷提升北京市地震應(yīng)急管理水平。

存在的問題及原因分析

在充分肯定成績的同時(shí)，分析北京市地震應(yīng)急預(yù)案的編制還存在預(yù)案定位不準(zhǔn)、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、大震巨災(zāi)的思考不夠、協(xié)同工作機(jī)制建立不明確等問題，特別是地震應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、針對性和可操作性有待進(jìn)一步提高。對于以上問題的成因，“揪其因，治其病”，經(jīng)總結(jié)并反復(fù)研究和探討，主要?dú)w納為以下幾個(gè)方面。

預(yù)案的定位問題

地震應(yīng)急預(yù)案劃分為總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案和重大活動(dòng)預(yù)案等6個(gè)大類。不同層級和類型的預(yù)案應(yīng)有所側(cè)重，有所區(qū)別。由于缺乏相應(yīng)規(guī)定，加上編制人員對預(yù)案理解不深，出現(xiàn)簡單照抄照搬其他類別應(yīng)急預(yù)案或上級應(yīng)急預(yù)案，以致出現(xiàn)格式雷同、內(nèi)容相仿、體系性重復(fù)等問題。

國家地震應(yīng)急預(yù)案是框架，體現(xiàn)在“原則指導(dǎo)”上，只是做出“原則”規(guī)定，不可能對下級預(yù)案提出處置的具體辦法。專項(xiàng)預(yù)案體現(xiàn)在“專業(yè)應(yīng)對”上。編制預(yù)案時(shí)，必須對突發(fā)事件的具體類型、響應(yīng)級別、專門處置機(jī)構(gòu)、具體應(yīng)對方式以及措施、具體處置程序等內(nèi)容做出明確規(guī)定，而不能籠統(tǒng)、含糊。部門預(yù)案體現(xiàn)在“部門職能”上。制定預(yù)案時(shí)，必須明確具體的特定類型的突發(fā)事件，要分級分類明確應(yīng)對的組織機(jī)構(gòu)、行動(dòng)原則、處置程序和處置措施等內(nèi)容，尤其是要突出主管部門職責(zé)職能及權(quán)限，落實(shí)責(zé)任制，明確責(zé)任人及其指揮權(quán)限，做到各負(fù)其責(zé)，又能協(xié)同作戰(zhàn)。基層預(yù)案體現(xiàn)在“具體處置”上?；鶎訂挝话ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校等組織機(jī)構(gòu)，編制基層預(yù)案必須確立事件處置的責(zé)任主體，強(qiáng)化處置措施，明確應(yīng)急救援和具體的處置程序及方法。筆者發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)預(yù)案中包括指導(dǎo)思想、基本原則等指導(dǎo)性的內(nèi)容表述篇幅長，管用措施少，沒有落到實(shí)處。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)編寫重大活動(dòng)預(yù)案要體現(xiàn)在“預(yù)防措施”上。重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，是針對大型公眾聚集活動(dòng)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育、民俗、娛樂、集會(huì)等制定的臨時(shí)性應(yīng)急行動(dòng)方案。編制預(yù)案時(shí)，必須考慮參加活動(dòng)的人數(shù)、地點(diǎn)、周邊環(huán)境、現(xiàn)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、主辦部門情況以及存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患等，并明確具體職責(zé)任務(wù)分工、預(yù)防措施和緊急處置程序。

大震巨災(zāi)考慮不夠的問題

從市到區(qū)縣再到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），從地震部門到其他社會(huì)單位，所制定的各級各類的地震應(yīng)急預(yù)案，還存在著無法滿足大震巨災(zāi)前的應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)對處置時(shí)的實(shí)際需要。實(shí)踐證明，大震巨災(zāi)的應(yīng)對處置情況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)行各級地震應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是處置力量超出現(xiàn)行預(yù)案約束的范圍。比如全市動(dòng)員，大量非專業(yè)處置力量的投入，社會(huì)非政府組織的介入，社會(huì)大范圍的募捐等。二是實(shí)際處置的內(nèi)容有些超出預(yù)案規(guī)定范圍。比如地質(zhì)滑坡、水庫潰壩等次生災(zāi)害的排查搶險(xiǎn)，以及交通道路和重大生命線工程的緊急恢復(fù)搶修等。三是跨省份的增援和各方力量的統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度，跨地區(qū)的災(zāi)民和傷員轉(zhuǎn)移安置。四是大規(guī)模的軍地協(xié)同聯(lián)動(dòng)，以及物資、隊(duì)伍運(yùn)輸和后勤供給保障。五是煤電油運(yùn)、救災(zāi)物資生產(chǎn)。六是新聞媒體的統(tǒng)一組織應(yīng)對。七是各級抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)一指揮等。

實(shí)操性不強(qiáng)的問題

在震后總結(jié)中，各級領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常將加強(qiáng)預(yù)案的實(shí)際操作性作為重要詞匯加以強(qiáng)調(diào)。自建國以來，北京市沒有經(jīng)過破壞性地震，受地震涉及影響的震害也不多，因而無法用實(shí)踐來檢驗(yàn)預(yù)案的實(shí)操性，只能靠間接經(jīng)驗(yàn)來彌補(bǔ)。但在演練中很明顯的問題還是極易發(fā)現(xiàn)的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是有些預(yù)案由于在格式、體例上，照搬照抄上級預(yù)案，甚至在內(nèi)容設(shè)計(jì)上，也仿照他人預(yù)案，依葫蘆畫瓢，上下一般“粗”，千篇一律，沒有體現(xiàn)實(shí)事求是的原則，難以滿足應(yīng)急處置的實(shí)際需要。這是因?yàn)橛械膯挝辉诰幹频卣饝?yīng)急預(yù)案時(shí)過于注重對上級預(yù)案的參照，而忽視了對本地區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)的評估和可調(diào)用資源的調(diào)查。二是由于有些預(yù)案編制單位對地震應(yīng)急處置工作不夠了解、任務(wù)不夠明確、處置環(huán)節(jié)不夠清楚、處置程序不夠熟悉，所制訂出的預(yù)案通篇都是原則用語，因此預(yù)案實(shí)施起來，執(zhí)行主體只知道大概做什么，但按照什么程序，怎樣去做，不清楚。三是絕大多數(shù)預(yù)案存在上下級之間以及橫向之間預(yù)案銜接性較差的問題，導(dǎo)致預(yù)案操作性不強(qiáng)，應(yīng)急處置效果不佳。四是有些預(yù)案內(nèi)容繁冗拖沓，長篇累牘，片面追求大而全，不好記、不實(shí)用。由于沒有制定簡明操作手冊或應(yīng)急規(guī)程，使得預(yù)案用起來麻煩，所以經(jīng)常是依據(jù)預(yù)案啟動(dòng)了相應(yīng)級別的響應(yīng)，但應(yīng)急指揮和處置上往往與地震應(yīng)急預(yù)案脫節(jié)，出現(xiàn)按領(lǐng)導(dǎo)的習(xí)慣方式指揮、部署工作，使得地震應(yīng)急預(yù)案不好用、不管用。

演練與預(yù)案脫節(jié)以及培訓(xùn)不到位的問題

（1）演練與預(yù)案脫節(jié)問題

應(yīng)急預(yù)案演練不僅是應(yīng)急準(zhǔn)備的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，也是提高應(yīng)對處置能力的一項(xiàng)關(guān)鍵措施和重要手段。地震應(yīng)急演練與預(yù)案結(jié)合不緊密，使演練沒有達(dá)到檢驗(yàn)、修正預(yù)案的目的，出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。從調(diào)查的結(jié)果來看，近年來開展了各種形式的地震應(yīng)急演練，單從演練的場次看，數(shù)字非?？捎^，也反映出汶川地震后全社會(huì)對地震應(yīng)急演練工作越來越重視。但是，也應(yīng)看到演練場次當(dāng)中大多數(shù)為學(xué)校疏散演練，大多數(shù)演練是按照提前編制的演練方案或腳本進(jìn)行的，而且許多演練注重對場面宏大、場景熱鬧的追求，過于注重演練的觀賞性，而忽視了通過演練對預(yù)案的改進(jìn)。演練與地震應(yīng)急預(yù)案給合不緊密，有的干脆脫離預(yù)案開展演練，演練之后也沒有進(jìn)行認(rèn)真的評估總結(jié)，查找問題，根據(jù)問題修訂預(yù)案，導(dǎo)致演練與預(yù)案兩張皮，達(dá)不到通過演練檢驗(yàn)修正預(yù)案、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制的目的。各地尚未建立預(yù)案演練和預(yù)案實(shí)施評估工作機(jī)制，演練效果很難作為衡量本單位應(yīng)急處置能力是否提升的一個(gè)重要標(biāo)尺，很難作為落實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備和考核預(yù)案有效性的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

（2）應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)不到位問題

應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)是應(yīng)急準(zhǔn)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。筆者發(fā)現(xiàn)，近年來各區(qū)縣舉辦了許多應(yīng)急救援方面的培訓(xùn)，但預(yù)案的培訓(xùn)尤顯不足，抓得不夠。一是很多培訓(xùn)大多針對應(yīng)急救援處置技能以及技術(shù)系統(tǒng)方面的培訓(xùn)，缺少預(yù)案方面的培訓(xùn)。二是制訂的預(yù)案，很少公布和宣傳。預(yù)案缺少培訓(xùn)、宣傳和公開，就成了“擺設(shè)”或被束之高閣，導(dǎo)致人們對預(yù)案不熟悉、不掌握，以致常態(tài)下應(yīng)急準(zhǔn)備落實(shí)不到位，凸顯應(yīng)對處置時(shí)無力、無序和低效率狀況。

對基層應(yīng)急管理和預(yù)案工作指導(dǎo)不夠的問題

基層是應(yīng)急救援工作的重心和前沿陣地，其工作的好壞事關(guān)整個(gè)應(yīng)急管理工作的成效。近年來，基層應(yīng)急管理工作取得了長足發(fā)展，應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急組織體系建設(shè)得到了加強(qiáng)?；鶎影杨A(yù)案建設(shè)作為推進(jìn)應(yīng)急管理進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)學(xué)校的抓手，取得了很好成效，但也存在地震應(yīng)急預(yù)案編修培訓(xùn)指導(dǎo)不夠，缺少編制指南或范本等問題。

在預(yù)案落實(shí)調(diào)查中，許多基層部門反映對地震應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)指導(dǎo)工作做得不夠。一是很少主動(dòng)組織參與范圍廣、系統(tǒng)實(shí)用的地震應(yīng)急預(yù)案編制、修訂、演練、評估等培訓(xùn)。基層地震部門、企業(yè)單位等對地震專業(yè)工作知之甚少，是導(dǎo)致預(yù)案質(zhì)量不高的原因之一。二是沒有編制出各級、各類地震應(yīng)急預(yù)案編制大綱或指南，對地震應(yīng)急預(yù)案的編制體例、主要內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)、注意事項(xiàng)等指導(dǎo)不夠，影響預(yù)案質(zhì)量。三是地震應(yīng)急預(yù)案宣傳貫徹工作有待加強(qiáng)，沒有組織評選出各級各類高質(zhì)量、操作性好的地震應(yīng)急預(yù)案，并作為范本廣為宣傳推廣。四是地震工作專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)人員對地震工作不熟悉、不了解，地震工作主管部門缺乏指導(dǎo)和培訓(xùn)，導(dǎo)致基層部門在編制地震應(yīng)急預(yù)案或綜合性突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中地震應(yīng)急內(nèi)容針對性和可操作性不強(qiáng)。

工作建議

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地震部門普遍存在一個(gè)共識：把預(yù)案建設(shè)作為地震應(yīng)急管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)來抓。近年來，地震應(yīng)急預(yù)案在推進(jìn)地震應(yīng)急救援體系建設(shè)，促進(jìn)地震部門與全社會(huì)應(yīng)急處置能力的提升和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)等方面發(fā)揮了重要抓手和聯(lián)系紐帶的作用。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)把預(yù)案建設(shè)作為推進(jìn)社會(huì)管理、公共服務(wù)、社會(huì)聯(lián)動(dòng)和廣泛動(dòng)員機(jī)制建設(shè)的一項(xiàng)重要的舉措抓實(shí)、抓好。但是針對存在的問題，我們應(yīng)該認(rèn)真審視預(yù)案工作。通過加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)，促進(jìn)和帶動(dòng)應(yīng)急管理法制、體制和機(jī)制的不斷完善，使全社會(huì)在應(yīng)急救援方面，切實(shí)做好防大震、救大災(zāi)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。為此，圍繞預(yù)案工作，提出當(dāng)前和今后要重點(diǎn)加強(qiáng)的幾方面工作。

進(jìn)一步清晰各級各類預(yù)案的定位

從本次預(yù)案調(diào)查情況看，市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）預(yù)案“上下一般粗”的情況依然比較突出，未能充分體現(xiàn)各級政府在抗震救災(zāi)工作中不同的工作側(cè)重點(diǎn)，也未能充分體現(xiàn)“屬地為主”的應(yīng)急管理職能。因此，應(yīng)清晰各級各類應(yīng)急預(yù)案的定位。

市級政府的地震應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)定位于對抗震救災(zāi)工作的宏觀和全面的指導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)的是抗震救災(zāi)工作的總體指揮和部署。應(yīng)具體體現(xiàn)對災(zāi)區(qū)總體形勢的分析、判斷以及抗震救災(zāi)工作部署。明確下級政府的指揮權(quán)限，在宏觀層面上對救災(zāi)資源進(jìn)行整合與調(diào)度，對災(zāi)區(qū)提供及時(shí)、必要的指導(dǎo)和支持。

區(qū)縣層級的政府預(yù)案，應(yīng)當(dāng)定位于對抗震救災(zāi)工作的具體執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)的是對上級抗震救災(zāi)部署的貫徹和落實(shí)。應(yīng)具體體現(xiàn)在對災(zāi)區(qū)具體情況的掌握，并根據(jù)這些實(shí)際情況，組織指揮和協(xié)調(diào)自有的和前來支援的救災(zāi)力量與資源，貫徹落實(shí)上級抗震救災(zāi)工作部署，恢復(fù)災(zāi)區(qū)基本生活、生產(chǎn)環(huán)境。

部門預(yù)案、基層社區(qū)（村）以及企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其日常工作職責(zé)，定位于災(zāi)情獲取、先期處置和具體事件的處置工作，注重的是可操作性。

家庭預(yù)案應(yīng)遵循簡單和實(shí)用的原則。

開展地震巨災(zāi)情景構(gòu)建研究

地震災(zāi)害作為自然災(zāi)害被列為情景構(gòu)建的一個(gè)重要專題之一。破壞性地震情景構(gòu)建是假定發(fā)生地震后的一種合理設(shè)想，是對不確定的未來災(zāi)難進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備的一種戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)管理工具。通過此項(xiàng)工作開展，可進(jìn)一步完善地震應(yīng)急預(yù)案，建立健全體制、機(jī)制，提出工作措施和處置措施，全面提升本市地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

北京市政府在“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市應(yīng)急能力的意見”中提出，北京市將開展巨災(zāi)情景構(gòu)建研究，針對洪水、暴雪、地震、重大傳染病疫情、恐怖襲擊和毒氣泄漏、地鐵極端事件和城市交通中斷、大面積停電事故、嚴(yán)重突發(fā)環(huán)境污染事件、重要資源短缺、大規(guī)模群體性事件、空襲等巨災(zāi)，開展巨災(zāi)發(fā)生發(fā)展機(jī)理、防范任務(wù)和應(yīng)急能力等方面的研究。形成應(yīng)對策略，編制相關(guān)巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)。全面開展風(fēng)險(xiǎn)登記，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并按規(guī)定向社會(huì)公布。深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃研究，編制地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、暴雨、地震、火災(zāi)、危險(xiǎn)化學(xué)品事故等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖，有針對性地制定應(yīng)急預(yù)案和完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急措施。

按照市應(yīng)急辦工作部署，2014年北京市將有望開展地震巨災(zāi)情景構(gòu)建研究工作。

進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)案編修工作指導(dǎo)力度，規(guī)范編制內(nèi)容

（1）加大編修工作的指導(dǎo)力度

目前比較普遍的情況是，各級各類的地震應(yīng)急預(yù)案編制和管理工作，特別是基層政府和組織以及企事業(yè)單位的預(yù)案編制和管理工作都亟需專業(yè)指導(dǎo)。不僅需要在預(yù)案編修、評估、備案、演練等各環(huán)節(jié)進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，還需要對預(yù)案編制和管理人員在地震災(zāi)害的認(rèn)識及其應(yīng)急處置內(nèi)涵、抗震救災(zāi)一般規(guī)律等方面進(jìn)行培訓(xùn)。使之充分認(rèn)識地震災(zāi)害及其處置的特殊性和復(fù)雜性，認(rèn)識到地震災(zāi)害應(yīng)急處置工作是一項(xiàng)全方位、多層次、多角度的立體工作，具有長期、復(fù)雜、艱巨的特點(diǎn)，只有各級政府和部門以及社會(huì)各界的通力協(xié)作，才能取得抗震救災(zāi)工作的最終勝利。

（2）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)案的編制內(nèi)容

在現(xiàn)有的預(yù)案編制內(nèi)容基礎(chǔ)上，還應(yīng)特別增加和強(qiáng)調(diào)以下三個(gè)方面的內(nèi)容。一是風(fēng)險(xiǎn)評估和承災(zāi)能力。需要充分認(rèn)識一個(gè)地區(qū)的潛在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，包括各種次生、衍生災(zāi)害的潛在風(fēng)險(xiǎn)。然后根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)條件下承受能力的不同，劃分出不同的響應(yīng)級別，并據(jù)此設(shè)計(jì)出不同的應(yīng)急處置方案，使預(yù)案編制更符合該地區(qū)的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平及其災(zāi)害承受能力。二是應(yīng)急資源調(diào)查和評估。一個(gè)地區(qū)的應(yīng)急資源保有量，代表該地區(qū)特定地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)條件下的應(yīng)急處置能力。在預(yù)案編制過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、承災(zāi)能力以及應(yīng)急資源的相互關(guān)系，明確在應(yīng)急資源足夠或不足條件下應(yīng)當(dāng)合理采取的應(yīng)急處置措施。特別是在應(yīng)急資源不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確向上級和外界求援的內(nèi)容、數(shù)量。三是災(zāi)情獲取與分析。災(zāi)情是抗震救災(zāi)決策的重要依據(jù)。因此，在預(yù)案中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)范災(zāi)情獲取的渠道、方法和要求，并建立災(zāi)情報(bào)送、共享和分析判斷機(jī)制，保證決策層能夠在進(jìn)行抗震救災(zāi)決策時(shí)有充分的災(zāi)情依據(jù)。

強(qiáng)化指導(dǎo)做好培訓(xùn)演練

培訓(xùn)和演練工作是做好預(yù)案和檢驗(yàn)預(yù)案的“尺子”，要著重做好以下幾方面工作。一是推進(jìn)制定實(shí)施地震應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練計(jì)劃。要加強(qiáng)對各地地震應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練工作的具體指導(dǎo)，并逐年加大力度深入推進(jìn)，使之形成制度化和常態(tài)化，逐步形成全國地震應(yīng)急救援培訓(xùn)與演練工作新格局，不斷促進(jìn)地震應(yīng)急處置能力的提高。二是推進(jìn)建立地震應(yīng)急預(yù)案演練專家組和評估工作機(jī)制。推進(jìn)建立各級地震應(yīng)急預(yù)案演練專家組和評估工作機(jī)制，發(fā)揮專家組對地震應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練的指導(dǎo)作用。開展演練效能評估工作，強(qiáng)化演練與預(yù)案的緊密銜接，確保演練切切實(shí)實(shí)為檢驗(yàn)預(yù)案、改進(jìn)預(yù)案、鍛煉隊(duì)伍、明確職責(zé)、磨合機(jī)制而服務(wù)，從而提高應(yīng)急能力。要把區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和基層組織預(yù)案培訓(xùn)和演練工作做為重點(diǎn)，以此帶動(dòng)全市地震應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)與演練工作有計(jì)劃、可持續(xù)性地開展。

進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)案的管理和保障力度

預(yù)案的管理和保障包括預(yù)案的修訂、備案、演練和評估等工作。應(yīng)當(dāng)明確預(yù)案的修訂條件，當(dāng)有關(guān)法律法規(guī)和上位預(yù)案出現(xiàn)變化，或組織機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，或環(huán)境因素出現(xiàn)特殊變化時(shí)，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展預(yù)案修訂工作。預(yù)案備案制度是預(yù)案體系建設(shè)的重要監(jiān)督手段，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確何級何類預(yù)案應(yīng)該到何處備案，對不按規(guī)定備案的，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的追責(zé)制度。預(yù)案的演練應(yīng)當(dāng)逐步改變目前“重演輕練”的狀態(tài)，逐步走向“貼近實(shí)際、模擬實(shí)戰(zhàn)”的道路。在演練結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展預(yù)案評估工作，使演練成為對預(yù)案的一種檢驗(yàn)手段，起到查找不足、完善流程、健全機(jī)制的作用。要充分發(fā)揮地震應(yīng)急預(yù)案管理專家組作用，加強(qiáng)對地震應(yīng)急預(yù)案的技術(shù)研究和指導(dǎo)。充分發(fā)揮預(yù)案評估工作機(jī)制的作用，推進(jìn)預(yù)案技術(shù)研究項(xiàng)目的立項(xiàng)與研究工作。推進(jìn)制訂各級各類地震應(yīng)急預(yù)案編制系列指南，加強(qiáng)對各地區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案工作的分類指導(dǎo)?？傊寻l(fā)揮專家技術(shù)優(yōu)勢與指導(dǎo)作為提升地震應(yīng)急預(yù)案綜合管理水平之關(guān)鍵。