協(xié)同發(fā)展需建立六大機(jī)制

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任 文 輝

協(xié)同發(fā)展需建立六大機(jī)制

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任 文 輝

在中國(guó)，“首都經(jīng)濟(jì)圈”有其特殊性，主要體現(xiàn)在制度性障礙制約了發(fā)展，需建立六大機(jī)制促進(jìn)各個(gè)城市協(xié)同發(fā)展。

作為國(guó)家行政中心所在，首都具有重大意義。首都經(jīng)濟(jì)圈以首都為中心，以承擔(dān)復(fù)合型功能的城市為核心，帶動(dòng)其周邊多個(gè)城市共同發(fā)展，是一種特殊的城市群形態(tài)。

習(xí)近平總書(shū)記提出要把京津冀區(qū)域發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面，增強(qiáng)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的自覺(jué)性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。但從目前狀況來(lái)看，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，還有很長(zhǎng)的路要走。

中國(guó)區(qū)域發(fā)展的一根魚(yú)刺

觀看世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,首都經(jīng)濟(jì)圈都具備舉足輕重的地位。巴黎都市圈是法國(guó)乃至歐洲的經(jīng)濟(jì)政治中心，以占法國(guó)2.2%的國(guó)土面積，集聚了20%的人口，貢獻(xiàn)了30%的經(jīng)濟(jì)總量。

在英國(guó)，倫敦都市圈是其政治中心和核心經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及眾多國(guó)際組織的總部基地，以占全國(guó)18.4%的面積，集聚了60%的人口和80%的經(jīng)濟(jì)總量。

而在與中國(guó)一衣帶水的日本，東京都市圈是日本的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，以占全國(guó)3.5%的面積，集聚了27.5%的人口，貢獻(xiàn)了31.7%的經(jīng)濟(jì)總量。

可以說(shuō)，以綜合性首都為中心，通過(guò)跨行政區(qū)資源整合和功能協(xié)作，形成首都經(jīng)濟(jì)圈，從而帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，提升國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力，已成為全球化和區(qū)域化的重要標(biāo)識(shí)。

而在中國(guó)，“首都經(jīng)濟(jì)圈”有其特殊性，主要體現(xiàn)在制度性障礙制約了發(fā)展。

從區(qū)域行政壁壘來(lái)看，京津?qū)儆谥陛犑?，河北各城市都是地?jí)市，掌控的資源、話語(yǔ)權(quán)都不一樣，無(wú)論政治地位和經(jīng)濟(jì)地位都不對(duì)等，缺乏合作與對(duì)話機(jī)制。

從經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)來(lái)看，北京是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化中心，天津是傳統(tǒng)老工業(yè)基地，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的慣性影響較大，地區(qū)發(fā)展更多源自行政力量而非市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。國(guó)有和國(guó)有控股占規(guī)模以上企業(yè)比重大，集體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。

從資源集聚看，北京的首都優(yōu)勢(shì)和天津的港口優(yōu)勢(shì)使資源進(jìn)一步向北京和天津主城區(qū)集中，區(qū)域內(nèi)巨大的經(jīng)濟(jì)落差、嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇了首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展不平衡。在河北省環(huán)繞京津的區(qū)域有24個(gè)貧困縣、200多萬(wàn)貧困人口。

隨著長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域規(guī)劃的順利推出并實(shí)施，首都經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展已成為中國(guó)區(qū)域發(fā)展的一根魚(yú)刺，如鯁在喉。

六大難點(diǎn)困擾區(qū)域發(fā)展

區(qū)域合作體制機(jī)制仍沒(méi)有建立。都市圈概念頻繁變動(dòng)，規(guī)劃區(qū)域涵蓋范圍不停調(diào)整，獲得三方高度認(rèn)可的規(guī)劃和實(shí)施政策沒(méi)有出臺(tái)。各方頻推盯著自己“一畝三分地”的方案，如河北的環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，天津的濱海新區(qū)戰(zhàn)略等。

區(qū)域城市難以錯(cuò)位發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)大于合作。京津兩市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)搭建和項(xiàng)目招商等方面競(jìng)爭(zhēng)，也圍繞生態(tài)資源、水資源等競(jìng)爭(zhēng)，兩市發(fā)展定位不明確，又都是直轄市，難以錯(cuò)位發(fā)展。

區(qū)域城鎮(zhèn)體系失調(diào)，京津規(guī)模等級(jí)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力獨(dú)大。京津兩城市空間距離太近，沒(méi)有超過(guò)應(yīng)有的輻射范圍。而河北各城市無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施還是公共服務(wù)，都與京津發(fā)展差距過(guò)大，工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱，承接京津的產(chǎn)業(yè)與功能的能力也有限。

區(qū)域核心城市職能作用未能有效發(fā)揮。京津冀地區(qū)素有“發(fā)達(dá)的中心，落后的腹地”之稱。京津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)在一定程度上影響了對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)輻射和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，而河北作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)腹地的建設(shè)明顯滯后。

區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)尚未形成。區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈的約束作用明顯，特別是在一些區(qū)域性港口、機(jī)場(chǎng)、跨地區(qū)高速公路和城際快速通道建設(shè)中，缺乏必要的統(tǒng)籌安排，自成體系或相互傾軋。

區(qū)域內(nèi)人口資源與生態(tài)環(huán)境壓力巨大。京津特大城市面臨嚴(yán)重的“城市病”。2012年年末北京常住人口突破2000萬(wàn)，面臨著一系列城市問(wèn)題，如人口過(guò)度聚集、環(huán)境污染、交通擁堵、能源緊張、生產(chǎn)要素價(jià)格漲得過(guò)快等等。

構(gòu)建力促發(fā)展的機(jī)制體系

做好頂層設(shè)計(jì)，建立協(xié)同發(fā)展機(jī)制。首都經(jīng)濟(jì)圈既不同于市場(chǎng)化程度高、地理?xiàng)l件和人文環(huán)境趨同的長(zhǎng)三角，也不同于處在同一省域的珠三角。需在更高層面推進(jìn)區(qū)域合作的體制機(jī)制、分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互撐、基礎(chǔ)設(shè)施共享、統(tǒng)籌規(guī)劃、利益補(bǔ)償、制度法規(guī)等頂層設(shè)計(jì)。

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，建立共建共享機(jī)制。依托城際交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，合理確定各城市的功能定位，加強(qiáng)港口和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，以及城市間功能互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，形成分工明確、布局合理、功能協(xié)調(diào)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。

以生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理為依托，建立倒逼聯(lián)動(dòng)機(jī)制。立足河流、湖泊、山巒等自然地理格局建設(shè)區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。妥善解決大氣污染防治問(wèn)題。加大監(jiān)測(cè)力度，嚴(yán)格執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，加大資金投入，妥善解決以細(xì)顆粒物超標(biāo)為主要表現(xiàn)的大氣污染防治問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好環(huán)境。

以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為抓手，建立梯度轉(zhuǎn)移機(jī)制。切實(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)施層次清晰的產(chǎn)業(yè)政策。要區(qū)分首都功能和北京功能。北京周邊大中小城市在充分考慮資源環(huán)境約束的基礎(chǔ)上，重在創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，適當(dāng)接收京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步夯實(shí)城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)融合為目的，建立利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)糧食生產(chǎn)予以補(bǔ)償補(bǔ)貼，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，重點(diǎn)支持大中城市周邊鄉(xiāng)村環(huán)境改善和生活質(zhì)量提升，防止“環(huán)首都貧困帶”擴(kuò)大化。

以疏解特大城市功能、緩解特大城市人口壓力為目標(biāo),建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。合理控制北京、天津城市規(guī)模，支持周邊功能型衛(wèi)星城建設(shè)，緩解中心城區(qū)壓力，提升圈內(nèi)中小城市、小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)人口聚集能力。京津應(yīng)與河北密切合作，發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)圈，促進(jìn)一部分產(chǎn)業(yè)和人口向轄區(qū)周邊中小城市和較大的建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。