首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃醞釀幕后

《支點(diǎn)》記者 蔣 李 實(shí)習(xí)生 李思琪

首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃醞釀幕后

《支點(diǎn)》記者 蔣 李 實(shí)習(xí)生 李思琪

北京市是全國最重要的自主創(chuàng)新高地和技術(shù)輻射源頭，每年70%技術(shù)成果都輸出到京外地區(qū)和國外，在京津冀地區(qū)還有很大的創(chuàng)新輻射空間。

國家發(fā)改委地區(qū)司正在制定的“京津翼都市圈區(qū)域規(guī)劃”最終版本中，范圍已拓展到京津翼全部行政區(qū)域。

如果不是因?yàn)槭锥冀?jīng)濟(jì)圈的發(fā)展規(guī)劃，保定、固安、燕郊等地恐怕很難納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的視野。這些城鎮(zhèn)積聚著數(shù)百萬在京工作的人員，他們朝出夕歸，每天穿梭在北京與河北之間，一些學(xué)者形象地稱其為北京的“睡城”。

“我原先一直以為聚集著30萬在京工作人口的燕郊是一個(gè)縣或一個(gè)區(qū)。后來去那邊開會(huì)，才知道當(dāng)?shù)貎H僅是河北省廊坊市三河市的一個(gè)鎮(zhèn)?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝說。

隨著中央高層的介入，拖延10余年、被稱為“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”——《首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》目前正在起草之中。消息一出，頓時(shí)攪動(dòng)一池春水——位于京津冀交界處的這些縣市乃至鎮(zhèn)級(jí)單位的名稱頻繁出現(xiàn)在媒體報(bào)道中，而且房價(jià)直線上升。

據(jù)悉，該規(guī)劃將明確京津冀三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、城市體系等問題，并將從財(cái)政政策、投資政策等方面出臺(tái)措施。

規(guī)劃孕育

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略，首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃呼之欲出，一些說法開始流傳，如“非‘京字頭’高校、醫(yī)院將外遷”，“央企總部撤離北京”，“在京冀交界處購房入戶，未來可納入北京戶籍”等傳聞，引起各方關(guān)注。

在河北省廊坊市固安縣，樓市的火爆程度絲毫不亞于幾年前的北京——記者在“永定河孔雀城英國宮”樓盤的售樓處看到，停車場(chǎng)里清一色的“京A”車牌，售樓處近10批次準(zhǔn)業(yè)主正在排隊(duì)等候買房。

一家北京社科研究機(jī)構(gòu)的研究員在北京市北三環(huán)工作，居住在固安的“永定河孔雀城”第一期。他告訴本刊記者，這里的房價(jià)在一兩年內(nèi)以火箭般的速度飆升，從每平方米5000元增長到了近萬元，實(shí)現(xiàn)了翻番。

“上班在北京市、睡覺在河北省，”僅是一個(gè)側(cè)面反映。河北省、北京市兩個(gè)不同的行政區(qū)域，被近些年幾經(jīng)預(yù)熱的“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念拉近，開啟了越來越親密的接觸，并在今年“兩會(huì)”前后成為熱點(diǎn)話題。

北京市市長王安順在“中國發(fā)展高層論壇2014年會(huì)”上暢談京津冀協(xié)同發(fā)展：“北京發(fā)展離不開京津冀協(xié)同發(fā)展，我們必須打破‘一畝三分地’思維定式，推動(dòng)京津冀繼續(xù)向目標(biāo)同向、措施一體、作用互補(bǔ)、利益相連的路子走下去。”

參會(huì)的天津市副市長任學(xué)鋒也給予回應(yīng)：“在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、京津聯(lián)動(dòng)發(fā)展中，天津?qū)⒎e極參與和推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)互促，資源要素的對(duì)接對(duì)流，公共服務(wù)的共建共享和生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控?！?/p>

而在3月召開的河北省政府黨組擴(kuò)大會(huì)議上，河北省省長張慶偉明確提出京津冀協(xié)同發(fā)展的基調(diào)：“立足于為首都分憂、為京津服務(wù)、讓河北受益，主動(dòng)融入京津冀協(xié)同發(fā)展大格局?！?/p>

河北省下轄各主要城市聞聲而動(dòng)：張家口借助申辦冬奧會(huì)的契機(jī)，力推京津冀交通一體化，提前為承接京津兩地“溢出”的產(chǎn)業(yè)鋪平道路；廊坊則依賴背靠核心區(qū)的地緣優(yōu)勢(shì)，圍繞首都新機(jī)場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所（后稱國土所）所長肖金成向本刊記者表示，去年北京市、天津市、河北省已編制了各自的首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃意向，分別提交國家發(fā)改委。發(fā)改委將在反復(fù)論證后，適時(shí)推出首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃。

“我們所分別參與了一些地級(jí)市的咨詢論證工作，但‘首都經(jīng)濟(jì)圈’如何規(guī)劃、如何細(xì)化，還需要進(jìn)一步謀劃?！毙そ鸪杀硎荆?jīng)濟(jì)發(fā)展在規(guī)劃中是首要任務(wù)，而基礎(chǔ)設(shè)施、空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等都是重點(diǎn)內(nèi)容。

“現(xiàn)在加強(qiáng)‘京津冀一體化’是非常及時(shí)的，北京市的功能需要疏解，各個(gè)城市的定位需要厘清，什么產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展、什么產(chǎn)業(yè)該逐步退出都要明確，這樣政府、企業(yè)才能安心地發(fā)展?！狈降辖?jīng)濟(jì)發(fā)展研究院研究總監(jiān)陳智國說。

界定之困

建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈，需要一個(gè)精細(xì)的規(guī)劃，而不僅是一個(gè)概念。但規(guī)劃無論如何制定都繞不開一個(gè)話題：經(jīng)濟(jì)圈的空間范圍如何界定，這正是爭(zhēng)議所在。

作為國家發(fā)改委直屬研究機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，肖金成一直關(guān)注“京津冀一體化”的發(fā)展。2005年，他得到天津?yàn)I海新區(qū)管理委員會(huì)的資助，對(duì)京津冀組織調(diào)研， 并對(duì)“京津冀經(jīng)濟(jì)合作”進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

當(dāng)時(shí)整個(gè)國土所只有20多位研究人員，有三分之一的人員投入其中，還聯(lián)合了北京市、天津市、河北省的研究機(jī)構(gòu)共同研究。這一年，課題組跑遍了河北省的11個(gè)地級(jí)市，寫了多達(dá)50萬字的專題報(bào)告。

盡管當(dāng)時(shí)很辛苦，但肖金成卻以為很值得。在他看來，如果不去實(shí)地考察，不做全面的調(diào)查研究，僅憑二手資料或道聽途說，不可能做出有深度的結(jié)論。

“我們針對(duì)首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)保護(hù)等方面做了研究，很多觀點(diǎn)直到現(xiàn)在都是站得住腳的，現(xiàn)在的媒體報(bào)道也沒有脫離這個(gè)框架?！边@段難忘的經(jīng)歷，也使他成為國內(nèi)研究京津冀一體化首屈一指的專家。

從2006年開始，肖金成所在的研究所參與了“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”的制定。

“這個(gè)規(guī)劃國家發(fā)改委投入了很大的力量，數(shù)易其稿，到底改了多少次我記不清了，我曾經(jīng)看過的清樣是第17稿。原計(jì)劃是2006年開始編制，2007年正式推出。遺憾的是，到了2010年，這個(gè)規(guī)劃也沒能推出。”肖金成說。

導(dǎo)致規(guī)劃推出一拖再拖的最直接因素，就是空間范圍問題。當(dāng)時(shí)京津冀都市圈規(guī)劃的范圍是“2+8”，即北京市、天津市和河北省8個(gè)地級(jí)市。

但是，能否“入圍”，決定了該區(qū)域是否得到國家的重視以及能否享受國家的政策支持。因此，河北省另外三個(gè)地級(jí)市邯鄲、邢臺(tái)和衡水一直在努力爭(zhēng)取。

“我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)要求是合理的，但規(guī)劃編制的幾年，國家發(fā)改委一直按8個(gè)地級(jí)市范圍編制規(guī)劃，范圍調(diào)整后，空間布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容也要調(diào)整，需要調(diào)研和一系列準(zhǔn)備工作，短時(shí)間內(nèi)很難編制出來?！毙そ鸪烧f。

爭(zhēng)來爭(zhēng)去的結(jié)果，是京津冀都市圈規(guī)劃“胎死腹中”。肖金成介紹說，“十二五”規(guī)劃提出要促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，不再提京津冀都市圈。

從京津冀都市圈到首都經(jīng)濟(jì)圈不僅帶來了名字的變化，也帶來了更多爭(zhēng)議。前者無論囊括三地或其中的部分區(qū)域都具備可行性，但改為“首都行政區(qū)域?！碧峒按耸拢そ鸪陕愿行牢?；而從“京津冀都市圈”到“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念變遷，亦可看到人們對(duì)京津冀三地合作遠(yuǎn)景的期待。經(jīng)濟(jì)圈”后，首都的“圈”到底能輻射多大，就很難界定了。

不出所料。定位為北方經(jīng)濟(jì)中心的天津市更凸顯自己在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位，在各類文件中都傾向于使用“京津冀都市圈”、“京津冀一體化發(fā)展”、“京津冀城市群”等概念，而不贊同使用“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念。

北京市在“確圍”上也顯得有些保守。2011年，北京市發(fā)改委委托方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院制定首都經(jīng)濟(jì)圈初步方案界定了“1+3+6”范圍：即北京市加天津市的寶坻區(qū)、武清區(qū)、薊縣和河北省的張家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇島6市。

相較于過去的“2+8”，河北省的石家莊、滄州兩市旁落，兩地均曾強(qiáng)烈要求加入首都經(jīng)濟(jì)圈。同時(shí)，由于僅納入3個(gè)區(qū)縣，天津市對(duì)這一方案并不積極。

“目前情況已有所改變。據(jù)我了解，現(xiàn)在發(fā)改委地區(qū)司正在制定的最終版本中，范圍已拓展到京津冀全部

調(diào)整存量

提及北京市的印象，你會(huì)想起哪些詞匯？以往可能是政治、教育、歷史、文化，但現(xiàn)在則更多的是“霧霾嚴(yán)重、人口壓力、交通堵塞”等有關(guān)城市病的詞匯。

在肖金成看來，首都城市病的原因一定程度上源于財(cái)政體制和GDP考核制度，“各級(jí)政府都在追求GDP增長率和財(cái)政收入。”

北京市一定程度上與天津市在爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)龍頭地位。

上世紀(jì)90年代初，北京市拋出首都經(jīng)濟(jì)概念，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。在政策引導(dǎo)下，人才、資金、技術(shù)等要素急速向北京市聚集，一些原本在河北省等地的企業(yè)也紛紛將總部遷往北京。

“大樹底下不長草”，河北省開始抱怨生產(chǎn)要素被北京市“虹吸”；擁有沿海和港口優(yōu)勢(shì)的天津市則更多在東部沿海發(fā)力，對(duì)京津冀一體化依賴程度較低。但北京市在產(chǎn)業(yè)布局越鋪越大的同時(shí)，城市病也越來越嚴(yán)重。

解決北京市的大城市病，一定程度上成為推進(jìn)了京津冀三地協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的催化劑。而調(diào)整三地存量、協(xié)調(diào)優(yōu)化資源配置成為解決方案的重中之重。

2月26日，習(xí)近平總書記提出明確北京市城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建設(shè)質(zhì)量、健全城市管理體制、加大大氣污染治理力度等要求。

這是京津冀都市圈這一概念提出十年之后，中共中央總書記首次在公開場(chǎng)合明確對(duì)此話題的關(guān)注,并對(duì)三地提出具體要求。其中“非核心功能要疏解出去”的信息被市場(chǎng)很快捕捉，河北板塊整個(gè)3月股票在股市上一枝獨(dú)秀。

如今，河北省保定、廊坊等市早已部署如何抓住京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)遇，承接北京市部分產(chǎn)業(yè)和部門搬遷，而天津市也制作了承接北京市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方案。

“習(xí)總書記提出京津冀合作要‘打破一畝三分地’。而打破之后，什么是可以向周邊地區(qū)疏解的‘非首都核心功能’也成為一個(gè)討論焦點(diǎn)?！毙そ鸪烧f。

中國區(qū)域科學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)長、長江經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究中心主任楊開忠介紹，北京市可以疏解的非首都核心功能有兩大類：首先，從經(jīng)濟(jì)角度考慮，是一些相對(duì)低效益、低附加值、低輻射的經(jīng)濟(jì)部門；其次，區(qū)位由非市場(chǎng)因素決定的公共部門。

目前，北京市正在進(jìn)行的功能疏解主要針對(duì)第一類機(jī)構(gòu)。2013年底以來，北京市決定對(duì)動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)、大紅門服裝批發(fā)市場(chǎng)等進(jìn)行動(dòng)員搬遷。

動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)位于平均房價(jià)5萬/平方米上下的北京市二環(huán)三環(huán)之間，營業(yè)面積30萬平方米，服裝批發(fā)攤位約1.3萬個(gè)，物流企業(yè)20余家，從業(yè)人員超過3萬人，日均客流量超過10萬人次。

位于三環(huán)線的大紅門服裝批發(fā)市場(chǎng)規(guī)模更大，營業(yè)面積達(dá)100多萬平方米，10萬多從業(yè)人員，日均客流量超過20萬人次。

“國內(nèi)很多地方的批發(fā)市場(chǎng)都位于城市中心，這是匪夷所思的現(xiàn)象?！毙そ鸪杀硎?，在國外別說是批發(fā)市場(chǎng)，大多數(shù)的Shopping Mail都不會(huì)設(shè)置在城市中心，以減小流動(dòng)人口增多、周邊交通擁堵、環(huán)境污染的壓力。

根據(jù)北京市規(guī)劃委的統(tǒng)計(jì)，北京市城區(qū)有上百個(gè)小商品交易市場(chǎng)。僅北京市東城區(qū)和西城區(qū)的小商品市場(chǎng)就吸納約20萬外來人口，未來調(diào)整余地還很大。

工業(yè)方面，北京市亦有疏解空間。陳智國表示，雖然北京市目前產(chǎn)業(yè)架構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)占比已達(dá)80%，但小化工這類的“三高”企業(yè)在北京市郊區(qū)還較多。

不過，在楊開忠看來，這一類部門雖然理論上可以疏解，但作為經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，其區(qū)位選擇去哪，更多的是由市場(chǎng)決定，政府可以引導(dǎo)，但調(diào)節(jié)空間比較小。

而備受關(guān)注的央企總部遷移，因?yàn)闋可婷孑^廣，預(yù)計(jì)短期內(nèi)難有動(dòng)作。肖金成指出，央企總部搬遷后會(huì)使當(dāng)?shù)谿DP減少，再加上很多央企職工都已落戶北京，短時(shí)間內(nèi)說搬就搬是不現(xiàn)實(shí)的。

做足增量

解決北京市的城市病，在存量上做文章是首要選擇，但對(duì)于整個(gè)京津冀地區(qū)，更重要的是把區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增量做起來，真正體現(xiàn)首都經(jīng)濟(jì)圈的“經(jīng)濟(jì)”屬性。

與長三角、珠三角的經(jīng)濟(jì)圈不同，京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展明顯滯后。2005年，亞洲開發(fā)銀行首次提出“環(huán)首都貧困帶”的概念。時(shí)至今日，“翻了一座山，收入差了好幾番”依然是北京市、河北省交界處農(nóng)村居民的真實(shí)寫照。

“我在北京市平谷區(qū)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮迕衩吭孪硎艿母黝愓哐a(bǔ)助在300元以上，但翻過一座山后，河北省那邊的村民每月補(bǔ)助就只有幾十元?！蔽妮x說。

“首都未發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)輻射力，是核心因素?！蔽妮x在華中華南地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象：上海作為中國最早的制造業(yè)中心，上世紀(jì)50年代培養(yǎng)了大批技術(shù)工人，這些工人前往江浙、安徽一帶，造就了大量的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、強(qiáng)市。

上世紀(jì)70年代，一位上海無線電廠知青被下放到安徽省天長市秦欄鎮(zhèn)，悶頭研究遙控器制造技術(shù)并在當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)，如今這個(gè)小鎮(zhèn)上供應(yīng)了世界70%以上的遙控器產(chǎn)品。

“北京市則不同，清朝時(shí)這里就是八旗子弟的享樂之地。一直到現(xiàn)在，它的最大優(yōu)勢(shì)都是服務(wù)業(yè)而非工業(yè)。但‘無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富，無商不活’，由于服務(wù)業(yè)投入大、穩(wěn)定性差、見效慢，輻射周邊的能力還是較弱?！蔽妮x說。

文輝表示，雖然近年來北京市也開始向周邊轉(zhuǎn)移工業(yè)。但相比較而言，上海轉(zhuǎn)移的是人，帶來的是技術(shù)，哺育的是產(chǎn)業(yè)，而北京市則是后工業(yè)化階段的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主要轉(zhuǎn)移的是制造環(huán)節(jié)，帶來的人才遷徙相對(duì)較少。

“要實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，北京市必須考慮好自己的定位，將高端的價(jià)值鏈分離出來?！蔽妮x說，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)并非意味把北京市不要的產(chǎn)業(yè)都搬來河北省?！叭绻迅呶廴尽a(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，都搬來河北省，以后依然需要進(jìn)行治理和升級(jí)換代?！?/p>

陳智國對(duì)這一現(xiàn)狀開出的藥方是“創(chuàng)新輻射”。

“北京市具有豐富的創(chuàng)新資源，是全國最重要的自主創(chuàng)新高地和技術(shù)輻射源頭，每年技術(shù)成果交易數(shù)高達(dá)5萬多項(xiàng)，但其中70%輸出到京外地區(qū)和國外，在北京市周邊區(qū)域的轉(zhuǎn)化比例并不高，未來還有很大的創(chuàng)新輻射空間?！标愔菄f。

中關(guān)村是新一代新興技術(shù)如電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)的基地，更是一個(gè)新業(yè)態(tài)創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的區(qū)域，這些產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展就能帶來傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)模式的變革。雷軍創(chuàng)造的小米科技，就是一個(gè)典型案例。

在區(qū)域合作中，北京市能以新技術(shù)、業(yè)態(tài)去對(duì)河北省、天津市大量的工業(yè)、服務(wù)業(yè)進(jìn)行改造升級(jí)，提升產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效益。

“這與武漢光谷輻射周邊產(chǎn)業(yè)的模式十分相似，北京市的科技資源要有一個(gè)與津冀現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的對(duì)接平臺(tái)，在首都經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)整合創(chuàng)新資源，完善區(qū)域內(nèi)從研發(fā)到成果轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新體系?！标愔菄f。