土地置換與農(nóng)民利益保障分析
——基于江蘇省無錫市的案例分析

●金 云 戴曉云

土地是社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)的重要條件，按照經(jīng)濟學的術(shù)語來說，土地是一種生產(chǎn)要素。隨著我國工業(yè)化進程的加快，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口向城市集中，截至2013年底我國城市人口占比達到53.73%。人口向城市轉(zhuǎn)移推動了城市化的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大導(dǎo)致對土地的需求增加。為解決城市與工業(yè)發(fā)展對土地的需求，促使城市邊緣不斷擴大，同時大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)換用途，成為城市或工業(yè)用地。這一過程可稱為土地置換。

一、土地置換的含義及實施

一般來說，土地置換是以符合土地利用總體規(guī)劃為要求，以耕地“占一補一”為前提條件，以調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局為目標，以土地的適宜性為依據(jù)，通過異地調(diào)整，使不符合土地利用總體規(guī)劃布局或低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度提高土地利用率。

就目前情況來看，一些發(fā)達地區(qū)的土地置換工作走在了前面，制定出較為明確、詳細的實施辦法。例如漢中市出臺了《土地置換管理辦法》，萊蕪市編制了《土地置換暫行辦法》等在實施中取得了明顯的成效。從江蘇來看，2008年11月，江蘇省正式提出要“積極開展‘雙置換’改革試點，允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房置換城鎮(zhèn)社會保障及住房保障，實現(xiàn)農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換?！?008年，無錫市惠山區(qū)率先展開“土地換保障”的土地置換政策。截止到2010年，全區(qū)已有1.97萬農(nóng)民率先完成了“土地換保障”。規(guī)劃到202 0年全區(qū)12 60個自然村，24.4萬人將全部搬遷，可復(fù)墾耕地1.77萬畝。通過實施“土地換保障”，無錫市惠山區(qū)實現(xiàn)了農(nóng)地集中、用地集約、效益集顯。2010年，這項政策又開始在無錫市錫山區(qū)全面展開。

二、土地置換的收益分析

由于城市土地的置換開發(fā)會導(dǎo)致其用途、交通條件、商業(yè)繁華程度、基礎(chǔ)設(shè)施條件、環(huán)境質(zhì)量、資本集約程度等發(fā)生不同程度的變化，因此就會帶來一定的土地置換開發(fā)收益。城市土地置換開發(fā)可使土地產(chǎn)生投資性增值和用途性增值，而這些增值收益要能夠在與城市土地置換開發(fā)有關(guān)的各個利益主體（中央政府、地方政府、土地使用者等等）之間進行分配，以形成一種合理的土地收益分享制度。城市土地置換開發(fā)在合理規(guī)劃用地，提高土地利用效率的同時，必須建立起一種合理的利益分配機制以確保農(nóng)民的合理利益。

基于這一問題，不同的學者提出不同的看法。黎明、陳顧等學者認為“土地換保障”的土地置換是推動農(nóng)村土地改革和農(nóng)村社會保障制度協(xié)同共進的一種途徑。徐烽烽等利用模糊綜合評判法對蘇南農(nóng)戶“土地換保障”前后福利的變化進行衡量，結(jié)果顯示農(nóng)民的福利提高了。然而，也有一些學者對“土地換保障”的土地置換政策表示擔憂和質(zhì)疑，認為在缺少合理定量化“土地換保障”過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)價格的確定不明確，導(dǎo)致具體操作不規(guī)范而出現(xiàn)在“土地換保障”的過程中，農(nóng)民得不到合理的補償，使得農(nóng)民財產(chǎn)受損。同時由于一些地方政府出于片面追求城市化發(fā)展，而不顧農(nóng)民意愿一味強制推行“土地換保障”，但卻缺乏規(guī)范的制度保障，因此給農(nóng)民帶來了利益的剝奪。認為土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障可能成為獲取土地財政的一種新方式，在利益的驅(qū)動下，推行“土地換保障”過程中，會出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的問題。

在實踐中，各級政府主管部門也在積極探索促進土地制度改革與農(nóng)民利益保障協(xié)同發(fā)展的政策。19 93年，嘉興市開始進行征地制度改革，出于對失地農(nóng)民安置方式的探索，率先推出了以“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”的補償方式，得到了各地的積極響應(yīng)。雖然“土地換保障”始于對失地農(nóng)民安置方式和利益保障的探索，但隨著城市化進一步發(fā)展，它作為協(xié)調(diào)農(nóng)地制度流轉(zhuǎn)和提高農(nóng)民社會保障水平的一種創(chuàng)新模式在更大范圍內(nèi)進行推廣，并出現(xiàn)了“雙放棄”、“兩分兩換”、“雙置換”等多種形式，其內(nèi)涵也發(fā)生了新的改變。

根據(jù)對無錫市錫山區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在錫山區(qū)的土地置換過程中70%以上的農(nóng)民有意愿參加“土地換保障”，但他們絕大數(shù)人擔憂的是土地被置換后得不到合理的補償?？梢?，在推行“土地換保障”過程中，存在著合理定量化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)置換價格的需要，這也是土地置換過程中保障農(nóng)民利益的保證。

三、江蘇省無錫市土地置換政策的內(nèi)容

根據(jù)《市政府關(guān)于組織實施農(nóng)村住宅置換安置房農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障工作的指導(dǎo)意見》（錫政發(fā)〔2009〕18 0號）有關(guān)規(guī)定，對市區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障工作主要內(nèi)容如下。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障，是指對依法擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方在承包期內(nèi)自愿將承包地全部交回村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組等發(fā)包方，給予其家庭人員與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。實施后，制定農(nóng)村住宅置換安置房、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障（即“雙置換”）規(guī)劃和計劃的村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組及其具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村土地承包戶家庭人員。對農(nóng)村土地承包戶將土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障的，按照其家庭人員的年齡和基本情況，參照《無錫市征用土地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》（錫政發(fā)〔2004〕10 3號），分別實行保障安置、就業(yè)安置和政府保養(yǎng)等辦法，納入城鎮(zhèn)社會保障范圍。已享受錫政發(fā)〔2002〕34 3號、錫政發(fā)〔2004〕10 3號文件及各區(qū)出臺的相關(guān)征地安置政策，辦理了征地安置手續(xù)的人員，以及按本意見的規(guī)定辦理了置換手續(xù)的人員不再列入置換對象。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障，保障安置、就業(yè)安置和政府保養(yǎng)費用，參照《市政府辦公室印發(fā)關(guān)于完善征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障的意見的通知》（錫政辦發(fā)〔2008〕37 0號）規(guī)定的籌資標準確定，在確保資金平衡的基礎(chǔ)上，可分年繳納。保障安置和就業(yè)安置費用由各區(qū)財政局負責集中歸集和分期解繳，具體由各區(qū)財政局與市社會保險基金管理中心簽訂分期付款協(xié)議。各地建立政府保養(yǎng)資金財政專戶，統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ茫y(tǒng)一發(fā)放。政策具體內(nèi)容如表1。

表1 無錫市土地置換政策基本情況表

四、土地置換的農(nóng)民利益分析

1.土地與農(nóng)民的利益關(guān)系。土地對于農(nóng)民具有特殊的意義。在我國工業(yè)化早期階段，土地是農(nóng)民的最主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民幾乎所有的生活來源和收入來源都依賴土地。隨著工業(yè)化進程的推進，勞動力需求的增長，農(nóng)民開始離開土地的束縛進入城市。從絕對收入角度來看，農(nóng)民對土地的依賴有所降低，但二元經(jīng)濟現(xiàn)象的存在以及戶籍制度使得農(nóng)民依然把土地當作是一種最后的安全保障。因此，土地依然承載著農(nóng)民的較多的利益關(guān)系。

首先，土地能夠給農(nóng)民帶來收入。作為生產(chǎn)資料的土地與農(nóng)民的自身勞動力結(jié)合在一起可以創(chuàng)造價值，通過向社會提供農(nóng)產(chǎn)品獲得收入，并同時為自己提供糧食、蔬菜等生活資料。對未向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民來說這也是唯一獲取收入的手段。

其次，保障功能。土地對于農(nóng)民來說具有多重的保障作用。保障就業(yè)，在農(nóng)村勞動力未向城市轉(zhuǎn)移前，這是農(nóng)民就業(yè)的最主要途徑。即使對轉(zhuǎn)移到城市的勞動力來說，在城市失業(yè)的情況下，土地仍然是其就業(yè)的最后保障，土地還可保障農(nóng)民的基本生活。當只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)民所需的一切都來自于土地，土地提供了農(nóng)民最基本的生活需要。目前的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，是農(nóng)民在面對不均衡的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷，對提高農(nóng)民收入，維持農(nóng)村經(jīng)濟秩序方面有著不可替代的作用，因此穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包制的基本架構(gòu)不變，并賦予土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性，使其成為農(nóng)民的一項穩(wěn)定的財產(chǎn)，是目前經(jīng)濟條件下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然的制度選擇。

但是，土地承包經(jīng)營權(quán)的建立直接導(dǎo)致集體經(jīng)濟日益薄弱，在土地集體所有、集中統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度格局下，農(nóng)民還可以得到“五保護”、合作醫(yī)療等集體保障。而在目前的土地制度下，集體保障功能弱化。同時，由于目前我國社會保障制度的二元性，完善的農(nóng)村社會保障制度尚未建立，農(nóng)村社會保障水平低。在這種特殊的情況下，農(nóng)民最大的基本生活保障主要依賴于農(nóng)地的直接產(chǎn)出，這一點在二元經(jīng)濟構(gòu)架下，土地的保障功能得到進一步強化。這從很多農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市，寧可繳納土地拋荒費也不愿將放棄土地得到印證。

土地還具有繼承性價值。土地的繼承價值一是體現(xiàn)在擁有土地承包經(jīng)營權(quán)可以帶來財產(chǎn)化收益。主要包括直接利用土地可以帶來經(jīng)濟收入和轉(zhuǎn)租或入股土地承包經(jīng)營權(quán)帶來的租金收入。二是由于這種繼承的權(quán)利具有排他性，當農(nóng)民想獲得另一個集體的包地時，就必須付出高昂的付費。在我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)制下，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項新型的用益物權(quán)，隨著《物權(quán)法》的臺和相關(guān)法律的發(fā)布被確定下來，逐漸成為農(nóng)民一項重要的財產(chǎn)權(quán)利，同時農(nóng)民的子女應(yīng)該可以對其擁有財產(chǎn)進行繼承。2002年8月通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定:“承包人應(yīng)得的承包收益，依繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”，這從法律上肯定了農(nóng)民子女對土地的繼承權(quán)利。不過隨著年輕人生活習慣的改變，不愿再同父輩一樣從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得土地的繼承意愿降低。

最后，土地征用的預(yù)期補償價值。隨著工業(yè)化、城市化的推進，大量的耕地被轉(zhuǎn)換為工業(yè)用地和城市用地，作為土地財產(chǎn)權(quán)屬一方的農(nóng)民獲得了一定的貨幣和實物補償。這也是土地對農(nóng)民的又一價值屬性，也正基于這樣的一個預(yù)期，多數(shù)農(nóng)民即使在進入城市后也不愿意放棄土地。

2.土地置換價格的確定。土地置換價格對于農(nóng)民來說也包含以上所提出的四個利益關(guān)系。即土地置換支付給農(nóng)民的價格應(yīng)該首先不低于土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的直接收益，其次還應(yīng)考慮土地所承載的保障功能、繼承功能和現(xiàn)有補償?shù)霓r(nóng)民預(yù)期。土地置換價格不能等同于土地的流轉(zhuǎn)價格，前者是指農(nóng)民永久性的失去土地，而后者僅僅是土地使用權(quán)的暫時性的轉(zhuǎn)讓。

由于年輕人土地繼承意愿降低以及預(yù)期難以確定，所以在土地價格決定模型中忽略了這兩種因素。因此，土地置換的價格應(yīng)該至少大于直接的生產(chǎn)收益與保障功能補償之和，以單位土地面積作為計價單位。

土地置換價格=直接的生產(chǎn)收益+保障功能補償

由于土地承包的可繼承性，所以直接生產(chǎn)受益具有無限年限。土地置換價格在無限期內(nèi)的收益的確定可通過還原法來確定。由于土地的固定性、繼承性，農(nóng)民的土地不僅能提供現(xiàn)時的純收益，而且還能期待在未來年間源源不斷地繼續(xù)取得。當將此項隨時間延續(xù)而能不斷取得的純收益，以適當?shù)倪€原利率進行貼現(xiàn)，它即表現(xiàn)為該土地的實質(zhì)價值，也就是適當?shù)目陀^交換價值。對于保障功能也可以采用同樣的方法進行量化。土地的保障功能是基于其生產(chǎn)的收益，因此，在實際量上應(yīng)該等同于實際生產(chǎn)收益之和。因此得到以下土地價格決定公式：

其中P為土地置換價格，Ri為各年對應(yīng)的收益，r為貼現(xiàn)率。n趨向無窮大，則可將上式轉(zhuǎn)變成為：

根據(jù)統(tǒng)計,2011年錫山區(qū)家庭農(nóng)戶承包地平均收益為10 44.55元畝。若考慮政府給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種補貼計算在內(nèi)，實際農(nóng)民平均生產(chǎn)性收益將超過這一水平。江蘇省2011年各種補貼水平是水稻直補按核定面積每畝補貼20元，農(nóng)資綜合補貼按核定面積每畝補貼81.5元，農(nóng)作物良種補貼為水稻、棉花每畝15元。小麥、玉米、油菜、花生（大田）每畝10元。根據(jù)種植面積進行加權(quán)平均計算后的總收益接近110 0元。利率按當時一年期存款利率水平3%計算。將數(shù)據(jù)帶入上式，可得土地置換價格至少應(yīng)該為73333元。即使不考慮保障功能以及其他情況，土地的置換價格也達到36 666元左右。這一價格與土地置換中的補償價格有一定的差距。這表明在土地置換過程中農(nóng)民的利益受到一定程度的侵害。

五、簡單的對策建議

1.轉(zhuǎn)變政府角色，加快土地市場建設(shè)，完善法規(guī)，切實保障農(nóng)民的合理利益。多數(shù)土地置換或征用的主體都是政府，原因一方面是政府承擔城市規(guī)劃與城市發(fā)展的職能，另一方面政府也是最大的利益者。土地的征用或置換可以直接為政府帶來土地的級差收益，土地收益成為很多地方政府收入的重要來源。同時在后續(xù)土地開發(fā)過程中又可以為政府帶來稅收和G D P的增長，可謂一石多鳥。若切實提高土地利用效率，保障農(nóng)民的合理利益，政府必須轉(zhuǎn)變角色，從一個利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變成為一個價值中立者，通過完善相關(guān)法規(guī)，建立高效的土地市場，合理地推動土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)整個社會角度的土地效率提升并兼顧公平。

2.加快完善完整的社會保障體系建設(shè)，弱化土地的保障功能，推進土地適度流轉(zhuǎn)。土地的保障功能反映出在目前的社會保障體系之下農(nóng)民對未來預(yù)期的不確定。為實現(xiàn)土地的適度流轉(zhuǎn)，退出“土地換保障”只是權(quán)宜之計，要想推進城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展，必須建立全社會統(tǒng)一的保障體系，實現(xiàn)土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)移，促進有條件的兼業(yè)農(nóng)戶徹底離開農(nóng)業(yè)，加快合理土地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?/p>

3.對于現(xiàn)階段內(nèi)應(yīng)該加快構(gòu)建第三方評估機構(gòu)，確定合理的土地置換價格，保障農(nóng)民的合理利益。所謂第三方機構(gòu)應(yīng)該是獨立于政府的之外的機構(gòu)，其主要職能是評估，按照置換土地的位置形成的級差地租，土地的直接生產(chǎn)收益以及綜合考慮農(nóng)民基于土地的其他利益以確定土地置換的評估價格。該價格可為政府在土地征用、置換過程中提供參考。第三方評估機構(gòu)的評估結(jié)果為土地的置換、征用提供價格依據(jù)，既可防止漫天要價的現(xiàn)象，也可防止低價置換、征地，保障農(nóng)民的利益。

[項目來源：2014年無錫市科協(xié)重點軟科學研究課題；項目編號：KX14-A-11]

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