制約城市藏族就業(yè)的現(xiàn)實(shí)因素與法律回應(yīng)
——以蘭州為例

吳 宇 ，羅維鵬

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610225)

我國(guó)《憲法》第4條第1款規(guī)定各民族一律平等，第42條賦予公民勞動(dòng)權(quán)，所以作為憲法主體的少數(shù)民族群眾，應(yīng)與漢族一樣，享有平等的勞動(dòng)權(quán)并受法律的保護(hù)。然而，當(dāng)前少數(shù)民族就業(yè)難已成為國(guó)家面臨的重大挑戰(zhàn)，引起廣泛關(guān)注。這就不難產(chǎn)生疑問(wèn)：(1)我國(guó)在勞動(dòng)領(lǐng)域有哪些規(guī)范性法律文件以及它們?nèi)绾未龠M(jìn)少數(shù)民族就業(yè)；(2)為何這些規(guī)范沒(méi)能解決少數(shù)民族就業(yè)難的問(wèn)題；(3)今后的制度應(yīng)如何配置才能更有針對(duì)性。雖然國(guó)內(nèi)對(duì)這些問(wèn)題的分析已有大量成果，但對(duì)現(xiàn)有制度中有關(guān)少數(shù)民族就業(yè)的具體規(guī)定以及這些規(guī)定能否回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求的實(shí)證研究卻十分缺乏。因此，我們擬通過(guò)實(shí)證研究，分析當(dāng)前少數(shù)民族就業(yè)規(guī)范中存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的法律政策建議，以期為相關(guān)部門(mén)的決策提供一定的參考。

一 制約少數(shù)民族就業(yè)因素的調(diào)查研究

法是以社會(huì)為基礎(chǔ)的，法的產(chǎn)生和發(fā)展是多種社會(huì)因素相互作用的產(chǎn)物。[1]因此，在分析我國(guó)少數(shù)民族就業(yè)法律規(guī)范的效力之前，有必要先對(duì)少數(shù)民族的就業(yè)現(xiàn)狀作一考察。為此，我們對(duì)蘭州市的藏族群眾作了深度訪談。(1)研究地點(diǎn)的選擇。蘭州是甘肅省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，人口眾多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)合，相較于西北其它城市就業(yè)機(jī)會(huì)更多；此外，蘭州西南臨青海、西藏，南有甘南藏族自治州，在城市化進(jìn)程中有很多藏族群眾來(lái)到蘭州謀求工作，所以調(diào)查蘭州的藏族群眾對(duì)研究西部城市中藏族的就業(yè)狀況更有代表性。(2)研究方法的選擇。采用深度訪談的形式，目的在于更加真實(shí)地了解藏族的就業(yè)狀況，獲得第一手資料。(3)研究對(duì)象的選擇。隨機(jī)選取30人為訪談對(duì)象，包括不同年齡、不同職業(yè)的20名藏族群眾(在企業(yè)正式職工2名、公務(wù)員1名、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶5名、打工者8名、大學(xué)生4名)；為獲得更全面的信息，還訪談了10名漢族群眾(領(lǐng)導(dǎo)4名、同事4名、其它人2名)，以了解他們的切身經(jīng)驗(yàn)。

(一)就業(yè)現(xiàn)狀

根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，本次訪談以工作行業(yè)、工作性質(zhì)、工作收入、職業(yè)規(guī)劃為重點(diǎn)，對(duì)象是已就業(yè)的藏族群眾，結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 蘭州藏族就業(yè)現(xiàn)狀 單位：人

根據(jù)我們的調(diào)查，蘭州藏族的就業(yè)現(xiàn)狀有以下幾個(gè)特點(diǎn)：(1)就業(yè)單位的局限性大；(2)工作的專業(yè)化程度低，除自營(yíng)外其它的均為輔助性崗位；(3)工作性質(zhì)大都不穩(wěn)定；(4)收入水平低。整體來(lái)看，藏族與本地漢族的就業(yè)狀況差異較大，所以需要進(jìn)一步分析影響其就業(yè)的現(xiàn)實(shí)因素。

(二)漢化程度

漢化程度，是指少數(shù)民族對(duì)社會(huì)環(huán)境特別是對(duì)漢族文化和習(xí)俗的接受程度。就這一問(wèn)題我們以藏族工作者及其同事、用人單位領(lǐng)導(dǎo)為訪談對(duì)象，將他們分為三組，從文化習(xí)俗、工作環(huán)境、生活習(xí)慣、社會(huì)活動(dòng)、語(yǔ)言五個(gè)方面展開(kāi)，結(jié)果見(jiàn)表2、3、4。

表2 漢化程度對(duì)就業(yè)的影響：藏族工作者看法 單位：人

表3 漢化程度對(duì)就業(yè)的影響：同事看法 單位：人

表4 漢化程度對(duì)就業(yè)的影響：用人單位看法 單位：人

由上述訪談內(nèi)容可知，從藏族工作者的角度講，他們?cè)诠ぷ髦惺煜h族習(xí)慣，與漢族人一起工作，在業(yè)余時(shí)同漢族交往密切，甚至有很多藏族工作者已經(jīng)不再恪守藏族的傳統(tǒng)習(xí)慣。所以，少數(shù)民族身份沒(méi)有對(duì)這部分藏族工作者造成實(shí)質(zhì)限制。從同事角度講，他們中的多數(shù)人能與藏族同事和睦相處，但是所有人都擔(dān)心會(huì)因民族習(xí)慣而影響到彼此的關(guān)系。從用人單位角度講，它們一般不會(huì)介意員工的民族身份，但是在談及對(duì)藏族求職者的印象時(shí)，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)用“難管理”來(lái)形容。雖然三組主體對(duì)藏族工作者的看法不同，但問(wèn)題都指向一點(diǎn)，即漢化程度越高，藏族人在求職或工作過(guò)程中受到的限制就越少。這也是目前制約城市藏族人就業(yè)的根本因素。

(三)受教育程度

在接受訪談的20名藏族群眾中，大學(xué)畢業(yè)的有3人(25～35歲)，其中1人為公務(wù)員，2人為企業(yè)正式職工；初、高中畢業(yè)的有13人(35～45歲)，其中5人從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，8人在打工，除在高校就學(xué)的4人外(25歲以下)，其他人的受教育程度為初、高中水平。顯然，藏族工作者的受教育水平較低。事實(shí)上，這種差異不僅存在于蘭州，有學(xué)者指出，在青藏地區(qū)也有此問(wèn)題：“以藏族為代表的世居少數(shù)民族就業(yè)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于漢族及全國(guó)平均水平，存在著較大的民族差異。”[2]當(dāng)然，這在全國(guó)范圍內(nèi)也屬于普遍現(xiàn)象：“少數(shù)民族農(nóng)村人口遷入多民族雜居、人口高速流動(dòng)的城市中，如果不通過(guò)接受教育來(lái)掌握城市社會(huì)通用的語(yǔ)言文字，將難以生存?！盵3]這在就業(yè)中表現(xiàn)得更為明顯，受教育程度直接影響收入水平。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，民族身份與就業(yè)收入沒(méi)有直接關(guān)系，但收入對(duì)受教育程度的反映十分明顯：“年收入(元)=8 042元+132元×年齡-4 863元×文盲-2 554元×小學(xué)+9 195元×高中+7 778元×大學(xué)5 242元+自行經(jīng)營(yíng)?！盵4]這與表1的調(diào)查基本一致。比如蘭州35～45歲的藏族工作者多為初、高中畢業(yè)，若以40歲為例，依此公式計(jì)算的月收入為1 876.41元，恰在1 000～2 000元之間，這足以說(shuō)明受教育程度對(duì)少數(shù)民族就業(yè)以及收入影響的普遍性。

(四)社會(huì)因素

接受訪談的對(duì)象中，初、高中文化程度者和大學(xué)文化程度者的比例為13∶7且均不是蘭州本地人。在分析社會(huì)因素對(duì)他們就業(yè)的影響時(shí)，將其按工作性質(zhì)分為兩組：自營(yíng)者和求職者。通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，制約他們就業(yè)的社會(huì)因素主要在于：(1)經(jīng)營(yíng)成本較高；(2)銀行貸款政策嚴(yán)格；(3)城市生活成本較高；(4)單位要求有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)或技能。與此同時(shí)，我們還發(fā)現(xiàn)一些單位的領(lǐng)導(dǎo)或同事對(duì)藏族員工帶有“刻板印象”，在談及他們對(duì)藏族同事的印象時(shí)，近80%的人會(huì)使用“性格要強(qiáng)、沖動(dòng)、自尊心強(qiáng)”這類詞匯。比如在與一位旅行社經(jīng)理訪談時(shí)了解到，他本人很熟悉藏族的生活習(xí)慣也愿意聘用藏族員工，但仍會(huì)擔(dān)心因藏族人性格的要強(qiáng)或沖動(dòng)而造成管理上的困難。由此看來(lái)，社會(huì)對(duì)藏族的刻板印象業(yè)已對(duì)其就業(yè)造成負(fù)面影響，這是制約藏族就業(yè)的一個(gè)重要社會(huì)因素。

(五)個(gè)人因素

通過(guò)訪談，我們認(rèn)為藏族的一些傳統(tǒng)觀念對(duì)其就業(yè)也有一定的消極影響，表現(xiàn)為：(1)藏族傳統(tǒng)觀念中對(duì)金錢(qián)看得比較淡，其祖輩在藏區(qū)的生活較為安逸，主要從事農(nóng)牧業(yè)，很少外出謀業(yè)，這直接影響了年輕一代的就業(yè)觀。(2)很多藏族人不愿外出就業(yè)。接受訪談的外出就業(yè)者的年齡均在45歲以下，在談及他們的祖輩、親友為何不一起外出工作時(shí)，得到的答案基本一致，即上輩人文化水平低，不適應(yīng)外地的工作環(huán)境，更愿意在林區(qū)或牧區(qū)生產(chǎn)、生活，依靠當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和國(guó)家優(yōu)惠政策過(guò)簡(jiǎn)單的生活。此外，對(duì)藏族大學(xué)生而言，就業(yè)壓力還表現(xiàn)在：(1)性別差異；(2)家庭背景；(3)是否為學(xué)生干部；(4)社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[5]

總之，城市藏族的就業(yè)狀況雖有所改善，但仍與漢族有一定差距，現(xiàn)實(shí)中制約就業(yè)的關(guān)鍵因素有：(1)漢化程度；(2)受教育程度；(3)刻板印象；(4)性別差異；(5)工作經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，通常認(rèn)為的民族歧視，即用人單位不愿招聘少數(shù)民族員工，在現(xiàn)實(shí)中卻不是制約城市藏族就業(yè)的關(guān)鍵因素。為了促進(jìn)城市藏族人的就業(yè)，必須針對(duì)這些限制因素采取相應(yīng)的法律應(yīng)對(duì)措施。

二 少數(shù)民族就業(yè)的規(guī)范體系及其問(wèn)題

(一)整體層面的考察

1. 憲法層面。少數(shù)民族就業(yè)是其作為憲法主體所享有的基本權(quán)利。一般來(lái)說(shuō)，憲法權(quán)利的存在一般應(yīng)當(dāng)由有效的憲法規(guī)范來(lái)授予。[6]我國(guó)《憲法》中對(duì)少數(shù)民族就業(yè)的規(guī)定分兩部分，即民族政策與勞動(dòng)權(quán)，分布在“總綱”和“公民基本權(quán)利義務(wù)”之下。這其中第4、33、34、36、42、43、44、45條是促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的核心規(guī)范，第6、13、14、24、46、47、48條則作了制度上的補(bǔ)充。這些條款共同構(gòu)建了公民在工作中權(quán)利受保護(hù)的理想狀態(tài)，是促進(jìn)就業(yè)的最高綱領(lǐng)。具體而言，其涉及就業(yè)前接受就業(yè)訓(xùn)練和就業(yè)服務(wù)、就業(yè)中最低工資保障、最低勞動(dòng)保護(hù)、最低勞動(dòng)條件保障、失業(yè)后的救濟(jì)和幫助等。[7]

2. 法律層面。截止2013年1月1日，我國(guó)在勞動(dòng)領(lǐng)域現(xiàn)行有效的規(guī)范性法律文件共有159件，其中法律有11部；[8]此外，在北大法寶“中國(guó)法律法規(guī)司法解釋全庫(kù)”中以“就業(yè)”為全文關(guān)鍵詞，以“法律”為范圍作檢索，結(jié)果是各部門(mén)法中有關(guān)促進(jìn)就業(yè)的規(guī)定共出現(xiàn)15處，包括《農(nóng)業(yè)法》《監(jiān)獄法》《預(yù)防未成年犯罪法》《精神衛(wèi)生法》《軍人保險(xiǎn)法》《兵役法》《保守秘密法》《防震減災(zāi)法》《殘疾人保障法》《禁毒法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《人口與計(jì)劃生育法》《現(xiàn)役軍官法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》。特別提到促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的規(guī)定在部門(mén)法中共出現(xiàn)8處，包括《促進(jìn)就業(yè)法》《畜牧法》《婦女權(quán)益保障法》《公務(wù)員法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《高等教育法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《職業(yè)教育法》。從內(nèi)容看，包括促進(jìn)就業(yè)、保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)、保障職工在工作中的民主權(quán)、建立社會(huì)保障體系、勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決等。從主體看，既有對(duì)一般主體的就業(yè)保護(hù)，也有針對(duì)特殊主體的就業(yè)保護(hù)。從調(diào)整范圍看，涵蓋了勞動(dòng)市場(chǎng)和其它特殊領(lǐng)域。

3. 其它規(guī)范性法律文件。在我國(guó)在勞動(dòng)領(lǐng)域現(xiàn)行有效的159件法律文件中，除以上11部法律外，行政法規(guī)和規(guī)章共計(jì)148件。若在所有行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的范圍內(nèi)考察，其統(tǒng)計(jì)結(jié)果更加龐大，比如在北大法寶“中國(guó)法律法規(guī)司法解釋全庫(kù)”中，以“就業(yè)”為全文關(guān)鍵詞，以“行政法規(guī)”“部門(mén)規(guī)章”為范圍統(tǒng)計(jì)，共計(jì)5 090件(截止2013年1月1日)。例如：《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》《殘疾人就業(yè)條例》《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》《勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)管理規(guī)定》《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《職工帶薪年休假條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》《住房公積金管理?xiàng)l例》，等等。這些規(guī)范的主要內(nèi)容有：對(duì)勞動(dòng)保障的監(jiān)督、保障特殊人群的就業(yè)、規(guī)范勞動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)、保障勞動(dòng)者工作福利、為失業(yè)者提供救濟(jì)、就業(yè)援助、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)管理、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)財(cái)政優(yōu)惠、最低工資、促進(jìn)再就業(yè)以及違法解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

(二)少數(shù)民族就業(yè)規(guī)范體系存在的問(wèn)題

法學(xué)研究的首要任務(wù)就是滿足法律實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，回答法律發(fā)展所提出的問(wèn)題。[9]那么，如此宏大的規(guī)范體系是如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的?如下表所示：

表5 現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與法律回應(yīng)

以上是法律促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的直接規(guī)定，此外，在其它一些法律文件中也有少量條文涉及，比如《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第12條規(guī)定：“國(guó)家重視培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族女干部”；《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第21條規(guī)定：“依照法律和有關(guān)規(guī)定對(duì)少數(shù)民族報(bào)考者予以適當(dāng)照顧”，等等。不難發(fā)現(xiàn)，目前宏大的規(guī)范體系，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)卻顯得如此淺薄。在憲法和法律層面，重要的法律對(duì)“受教育程度”“性別差異”“工作經(jīng)驗(yàn)”三個(gè)問(wèn)題僅作了原則性規(guī)定，如《憲法》第19、33、43、45條，《勞動(dòng)法》第3、12條，《就業(yè)促進(jìn)法》第3、69條，概言之即“國(guó)家促進(jìn)就業(yè)，保障少數(shù)民族平等就業(yè)的機(jī)會(huì)”。然而，法律對(duì)“漢化程度”和“刻板印象”兩個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題卻選擇了回避，使其成為法律盲點(diǎn)。在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層面，雖然在規(guī)范的總量上占據(jù)了絕大部分，內(nèi)容也與就業(yè)相關(guān)度更高，比如就業(yè)援助、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)管理、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)財(cái)政優(yōu)惠、最低工資，等等，但仍無(wú)法有效地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。原因在于：一是這些規(guī)范僅是對(duì)具體問(wèn)題作的原則性規(guī)定，缺乏可操作性；二是這些規(guī)定是針對(duì)一般主體而言，對(duì)少數(shù)民族幾乎沒(méi)有促進(jìn)就業(yè)的具體措施。因此，正如哈貝馬斯所說(shuō)“規(guī)范主義的思路始終有脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)”一樣，[10]我國(guó)少數(shù)民族就業(yè)規(guī)范體系正面臨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的重大挑戰(zhàn)。

(三)少數(shù)民族就業(yè)規(guī)范體系存在問(wèn)題的原因

規(guī)則或規(guī)范意義上的法律制度應(yīng)具有內(nèi)容的系統(tǒng)性、形式的多樣性、相對(duì)的獨(dú)立性、社會(huì)關(guān)系的秩序性四個(gè)特征。[11]綜合考察我國(guó)少數(shù)民族就業(yè)規(guī)范體系，可以發(fā)現(xiàn)其中存在諸多問(wèn)題：

1. 規(guī)范體系結(jié)構(gòu)不合理，法律的缺失導(dǎo)致行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章過(guò)于冗雜。法律制度是一套規(guī)范體系，由基本規(guī)范、一般規(guī)范、個(gè)別規(guī)范構(gòu)成。[12]一個(gè)規(guī)范的效力只能來(lái)源于另一更高的規(guī)范，所有規(guī)范的效力最終來(lái)自一個(gè)基礎(chǔ)規(guī)范。[13]在我國(guó)，憲法規(guī)定國(guó)家促進(jìn)少數(shù)民族平等就業(yè)的基本原則，這需要轉(zhuǎn)化成法律的具體規(guī)則才能實(shí)現(xiàn)。但是，在憲法和5 090件行政法規(guī)、規(guī)章之中僅有11部有關(guān)就業(yè)的法律或促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的具體規(guī)則，規(guī)范的層級(jí)結(jié)構(gòu)不合理。一方面，這將會(huì)導(dǎo)致某些行政法規(guī)、規(guī)章因缺乏上位法的依據(jù)而出現(xiàn)相互沖突，甚至違憲；另一方面，正因?yàn)榉傻娜蔽?，才?dǎo)致行政法規(guī)和規(guī)章在無(wú)上位法的指引下，出現(xiàn)內(nèi)容的籠統(tǒng)以及數(shù)量的冗雜，以至于無(wú)法有針對(duì)性地促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)

2. 規(guī)范的內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和獨(dú)立性。從法律體系上看，有關(guān)少數(shù)民族就業(yè)的法律制度，除了在《勞動(dòng)法》和《促進(jìn)就業(yè)法》中形成了體系外，其它的規(guī)定十分凌亂。從內(nèi)容上看，除了勞動(dòng)領(lǐng)域的相關(guān)法律與促進(jìn)就業(yè)有關(guān)外，其它領(lǐng)域的法律并非直接以促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)為宗旨。例如《畜牧法》第3條規(guī)定：“國(guó)家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展，保護(hù)和合理利用草原”；《中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定：“在少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)創(chuàng)辦的中小企業(yè)”等。顯然，這些法律的立法目的不在于促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)，其只具有促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的間接作用。

3. 法律關(guān)注領(lǐng)域的偏差。一方面，在就業(yè)領(lǐng)域，《憲法》《勞動(dòng)法》《促進(jìn)就業(yè)法》等法律的關(guān)注重點(diǎn)是保障少數(shù)民族的平等就業(yè)權(quán)，而具體到法律以下的規(guī)范性法律文件時(shí)，卻是側(cè)重對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)的監(jiān)管和對(duì)已就業(yè)或失業(yè)的勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)，比如《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》《職工帶薪年休假條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等。此外，在以“您了解有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)方面的法律政策嗎？”和“您認(rèn)為當(dāng)前勞動(dòng)就業(yè)方面的法律有效果嗎？”為問(wèn)題，分別對(duì)已就業(yè)和未就業(yè)的人作訪談時(shí)，得到這樣的回答：已就業(yè)者對(duì)兩個(gè)問(wèn)題基本持肯定態(tài)度，而未就業(yè)者則持否定態(tài)度。這說(shuō)明當(dāng)前法律對(duì)規(guī)范勞動(dòng)市場(chǎng)和保護(hù)已就業(yè)者的社會(huì)效果是明顯的，但卻忽視了對(duì)未就業(yè)者的保護(hù)和對(duì)少數(shù)民族在求職中的權(quán)益保障。另一方面，所有促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的法律原則，均側(cè)重于消除民族歧視，但現(xiàn)實(shí)中用人單位在這方面的歧視并不突出，比如在問(wèn)到“您是否愿意聘用藏族員工?”時(shí)，接受訪談的4名單位領(lǐng)導(dǎo)中有3人表示愿意。相反的是，“漢化程度”和“刻板印象”兩個(gè)制約少數(shù)民族就業(yè)的關(guān)鍵因素，卻沒(méi)能得到相應(yīng)的重視?？梢?jiàn)，現(xiàn)有法律重在消除用人單位對(duì)勞動(dòng)者民族身份的歧視，卻忽視了通過(guò)加強(qiáng)民族融合來(lái)促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的問(wèn)題。

4. 公眾就業(yè)方面的法律意識(shí)淡薄。在問(wèn)及“您知道憲法上勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定嗎？”和“您熟悉有關(guān)就業(yè)的法律或政策嗎？”的問(wèn)題時(shí)，無(wú)論少數(shù)民族工作者、用人單位負(fù)責(zé)人還是政府公務(wù)員均給出否定答案。這說(shuō)明：首先，雖然憲法是國(guó)家根本法，但是憲法在社會(huì)生活中并未得到足夠的重視，憲法文化在全社會(huì)尚未形成。雖然已有大量關(guān)于少數(shù)民族就業(yè)的法律規(guī)范，但是大多數(shù)人卻對(duì)此不熟悉，可見(jiàn)法律和政策的落實(shí)效果與其預(yù)期效果存在較大差距。其次，少數(shù)民族雖然多反映其就業(yè)質(zhì)量較差，但自己卻不了解有關(guān)促進(jìn)就業(yè)的法律法規(guī)，“有權(quán)不會(huì)用”“有權(quán)無(wú)處用”“有權(quán)以為無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象在少數(shù)民族就業(yè)者中普遍存在，這顯然不利于國(guó)家就業(yè)政策的落實(shí)。最后，用人單位對(duì)就業(yè)方面的法律不重視，容易導(dǎo)致在用工過(guò)程中出現(xiàn)違法和違規(guī)的現(xiàn)象，直接侵害少數(shù)民族就業(yè)的權(quán)利。

三 政策法律建議

法學(xué)的研究不僅關(guān)注法律規(guī)范的制定，還要關(guān)注法律制定后在實(shí)踐中的具體落實(shí)情況。[14]實(shí)際上，制約少數(shù)民族的現(xiàn)實(shí)因素與法律回應(yīng)的不充分，說(shuō)明事實(shí)與規(guī)范之間存在著張力，協(xié)調(diào)二者之間的沖突，是促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的關(guān)鍵。

1. 調(diào)整規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前少數(shù)民族就業(yè)規(guī)范結(jié)構(gòu)的問(wèn)題在于法律的缺失與凌亂，以及行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的冗雜。因此，應(yīng)提高某些有關(guān)就業(yè)的規(guī)范性法律文件的級(jí)別，比如將一些重要的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章上升為法律，或者將某些重要條款在修改法律時(shí)予以立法化，或者將某些促進(jìn)就業(yè)的政策及通常做法以規(guī)范性法律文件的形式加以正式化。

2. 轉(zhuǎn)變法律所關(guān)注的領(lǐng)域。首先，對(duì)無(wú)業(yè)人員的保障，應(yīng)是當(dāng)前勞動(dòng)領(lǐng)域法律重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。其次，法律應(yīng)關(guān)注如何促進(jìn)少數(shù)民族融入社會(huì)。二者并重，即如何促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的法律課題，在于如何幫助未就業(yè)的少數(shù)民族融入以漢族文化為主導(dǎo)的社會(huì)中，以及如何消除公眾對(duì)少數(shù)民族的刻板印象。我們認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于教育與宣傳。既要向少數(shù)民族宣傳漢族文化，又要向漢族宣傳少數(shù)民族文化。一個(gè)較為可行的辦法就是，擴(kuò)大民族院校漢族學(xué)生比例和普通院校少數(shù)民族學(xué)生比例，特別是在高等教育方面不再對(duì)少數(shù)民族和漢族作差別對(duì)待。

3. 培養(yǎng)全社會(huì)的憲法文化。在促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的過(guò)程中，解決“漢化程度”和“刻板印象”的問(wèn)題最為棘手，這是限制就業(yè)的隱性因素，是與憲法精神相悖的。雖然實(shí)現(xiàn)憲法第4條宣示的“平等、團(tuán)結(jié)、互助”的民族關(guān)系，能從根本上緩解少數(shù)民族就業(yè)難的問(wèn)題，但這并不是僅僅依靠制定法律政策就可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，我們更多地需要建構(gòu)一種尊重憲法的社會(huì)環(huán)境。這既需要國(guó)家的法治宣傳與教育，比如“培育知識(shí)產(chǎn)權(quán)文化，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系，激勵(lì)勞動(dòng)者創(chuàng)新和保障勞動(dòng)者智力勞動(dòng)成果”，[15]也需要公民自覺(jué)地培養(yǎng)法律意識(shí)。對(duì)少數(shù)民族就業(yè)者而言，要了解相關(guān)的法律政策，積極行使權(quán)利而非盲目抱怨；對(duì)于用人單位而言，既要秉持平等觀念排斥就業(yè)歧視，又要在追逐利潤(rùn)的同時(shí)肩負(fù)社會(huì)責(zé)任，而這種責(zé)任就可表現(xiàn)在對(duì)少數(shù)民族勞動(dòng)力的吸納上。

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