古代中央秘書機構(gòu)職權(quán)膨脹及其原因初探

沈悅

（南京師范大學 文學院，江蘇 南京 210097）

古代中央秘書機構(gòu)職權(quán)膨脹及其原因初探

沈悅

（南京師范大學 文學院，江蘇 南京 210097）

我國古代中央秘書機構(gòu)職權(quán)的發(fā)展是周期性的。在上升階段，職權(quán)膨脹。其原因是多方面構(gòu)成的，根本原因是高度集中的封建專制皇權(quán)。由于秘書機構(gòu)掌握了一些關(guān)鍵的文書處理制度，故而能深入?yún)⑴c到政務的決策中。秘書人員大多出身科舉，互相之間有“同年”之誼，與一些重要大臣為“座主與門生”的關(guān)系，彼此互相扶持，結(jié)為幫派。封建社會兩千年來，秘書機構(gòu)權(quán)限不明為機構(gòu)膨脹推波助瀾。聯(lián)系當前社會，少數(shù)秘書人員利用手中職權(quán)以權(quán)謀私，對國家集體造成損失。這就要求秘書人員規(guī)范操作，職權(quán)分明，做好本職工作，運用好手中權(quán)力。

秘書機構(gòu) 膨脹 原因

眾所周知，中國古代中央秘書機構(gòu)的演進有一條重要的規(guī)律就是“膨脹回位”。即歷代中央秘書機構(gòu)的職權(quán)、規(guī)?？偸怯尚〉酱?，逐步增強，最后膨脹，而它一旦膨脹，封建統(tǒng)治者就予以抑制削弱，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為政務機構(gòu)，然后重新起用身邊親信而職位低微的秘書人員組成新的秘書機構(gòu)。這一規(guī)律在兩千年來循環(huán)往復，秘書機構(gòu)總處于建立、膨脹、削弱、解體又重建的過程之中，成為從秦漢到明清貫穿封建社會秘書機構(gòu)發(fā)展的主線。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的動因是中央秘書機構(gòu)職能的膨脹和權(quán)力的擴張威脅到專制皇權(quán)，而其膨脹擴張的原因又是由多方面共同構(gòu)成的。歸根究底，高度集中的封建專制皇權(quán)是根本原因。研究秘書機構(gòu)膨脹的原因可以使我們更為客觀的認識秘書的職能、秘書機構(gòu)在國家機構(gòu)中所起的作用以及警惕并避免現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的秘書人員越位越權(quán)行為。

一、皇權(quán)專制是秘書機構(gòu)膨脹的根本原因

秘書機構(gòu)是參謀、輔助機構(gòu)，承擔著為皇帝出謀劃策、制作文書、掌管圖籍檔案等職責以及在皇帝和朝臣之間擔當橋梁紐帶作用。其從機構(gòu)設(shè)置上說，上無決策權(quán)，下無執(zhí)行權(quán)。本質(zhì)上說，它依附于決策機構(gòu)，其權(quán)力是由權(quán)力機關(guān)賦予的，在古代中央秘書機構(gòu)中體現(xiàn)為權(quán)力來自皇帝。所以事實上秘書機構(gòu)卻承擔著遠遠不止這些職能，輔助服務性漸漸被參謀決策性所替代，權(quán)力觸角已經(jīng)伸入決策機構(gòu)。由于封建時代權(quán)力高度集中，皇權(quán)至高無上，皇帝可以隨意賦予秘書機構(gòu)更多權(quán)力而不受約束。秘書機構(gòu)膨脹的根本原因就是皇權(quán)的高度集中。

歷史上，秘書機構(gòu)職權(quán)有幾次階段性的典型膨脹。最早的秘書機構(gòu)是商代的太史寮，長官稱太史，主管國王冊命、祭典等事務。秦代設(shè)丞相府輔佐皇帝，其職能主要是總領(lǐng)朝廷奏書，收閱全國上行公文，頒布皇帝詔令，保管重要檔案等。漢承秦制，以功臣為相。此時丞相位尊權(quán)重，列三公九卿之首，乃一人之下萬人之上。機構(gòu)設(shè)置也比秦時龐大，相府之下，又設(shè)各曹分事，各曹又設(shè)尚書、侍郎、令史等官職，已經(jīng)由秘書機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)。于是開始了歷史上首次皇權(quán)對相權(quán)的削弱。武帝起用布衣為相，并且以身邊職位較低的秘書官職尚書署分丞相之權(quán)。尚書這一官職在秦朝就有了。《宋書·百官上》說:“秦世，少府遣吏四人在殿中主發(fā)書，故謂之尚書?！保?］P254又說:“秦時有尚書令、尚書仆射、尚書丞。 ”秦時，尚書只是皇帝身邊親近的私人秘書，職位低微。武帝起用低微的尚書辦事，使軍國大事避開丞相府，這樣就逐漸使得丞相對重要事務的參與度降低，由此實現(xiàn)了皇權(quán)的獨尊。然而到了東漢，尚書臺的權(quán)力日盛，機構(gòu)也漸漸發(fā)展龐大，其職權(quán)較武帝時更為復雜和機要。其主官稱“尚書令”，下設(shè)“尚書仆射”、“尚書郎”等官職，“通掌圖書秘記章奏之事，及封奏宣亦內(nèi)外”［2］P36，至此，丞相權(quán)力受到嚴重削弱，而新的秘書機構(gòu)尚書臺卻又膨脹發(fā)達起來。到東漢后期，尚書的職權(quán)再一次擴大，除了掌理奏章的收發(fā)、拆讀、初步裁決、審查、詔書起草、轉(zhuǎn)發(fā)、封印、記錄、皇命的傳達以外，還增加了選用、獎懲百官等權(quán)限，稱為“今陛下之有尚書，猶天之有北斗也”［3］P267。于是皇帝不得不對秘書機構(gòu)再一次進行削減。魏晉時期為了分尚書之權(quán)，又先后設(shè)立中書省和門下省，將尚書臺升為尚書省。隋唐時三省轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)，此時“中書務中書務劇，文書多壅滯，乃選文學之士，號翰林供奉，與集賢殿學士掌制詔書敕”。［4］P149統(tǒng)治者再次選用身邊職位地位較低的秘書官職“學士”輔助掌制詔書敕。學士在魏晉時是掌管典禮、編撰諸事的官職。到唐以后發(fā)展為翰林學士，成為皇帝的機要秘書，掌管由皇帝直接發(fā)出的機密文件，如任免宰相、宣布討伐令等。白居易、歐陽修、蘇軾、司馬光、沈括、宋濂等都曾是翰林學士。這些學士長期在皇帝身邊值班，充當皇帝親信顧問，漸漸的參與到政務決策中來，參謀禁密。如太宗時“精選天下賢良文學之士”，“聽朝之隙，引人內(nèi)殿，講論文義，商量政事，或至夜分方罷”。［5］P57翰林學士權(quán)力日盛，宋時其職權(quán)已經(jīng)超出了秘書機構(gòu)的職責。于是第三次階段性的皇權(quán)對秘書職權(quán)的削弱開始了。明代設(shè)內(nèi)閣取代翰林學士之權(quán)，然而內(nèi)閣有票擬大權(quán)，很快就開始把控朝政，位列六部之上，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袠袡C構(gòu)。雍正時設(shè)軍機處，從宗室、大臣中選任能力強者入宮內(nèi)組織辦事，給予事權(quán)但不另外授予官銜。此機構(gòu)貼近權(quán)力中心，靈活應變性強，深受皇帝重用。于是其職能從承旨傳達擴展為參議重要政務及刑獄、辦理軍國機務等行政事務。

至此，我們發(fā)現(xiàn)，秘書機構(gòu)設(shè)置之初其職能都是圍繞服務輔助功能的，如收閱文書、掌管檔案、承旨擬詔等，然而由于經(jīng)常承皇帝旨意，較其他大臣更能領(lǐng)會皇帝意圖，漸漸皇帝就會交辦更多事項，于是職權(quán)會隨著皇帝的意圖而改變和擴大。權(quán)力高度集中是秘書機構(gòu)膨脹的根本原因，職權(quán)不明為秘書機構(gòu)的擴權(quán)推波助瀾，其參與的事務越來越復雜，手中權(quán)力也越來越大，機構(gòu)設(shè)置也越來越龐雜。

二、文書處理制度成為秘書機構(gòu)膨脹的工具

秘書機構(gòu)的中心職能是掌管文書，包括收發(fā)全國各地上奏公文、承皇帝旨意擬制詔書、組織典禮等。文書處理是秘書工作的中心環(huán)節(jié)，也是影響國家機關(guān)運轉(zhuǎn)效率和政務處理質(zhì)量的重要因素。政治的核心在政令，文書是政令的載體。因此，文書工作制度直接影響著權(quán)力的消漲。秘書職能的發(fā)揮離不開文書處理，一些文書處理制度是秘書權(quán)力膨脹的重要工具。通過文書處理，秘書人員的地位得以提升，政治意圖得以表達，機構(gòu)也得以擴張。歷史上，影響秘書機構(gòu)階段性膨脹的文書處理制度主要有貼黃和票擬。

貼黃制度，也稱貼黃、押黃。它最早始于唐代開元十三年（725年）至上元三年（761年）之間，止于光緒二十七年（1901年）。在不同朝代，其功能各有不同。中唐時期，行“堂狀后貼黃”之制。就是樞密使在政事堂所擬的熟狀上貼上小黃紙條，寫上對宰相處理方法的意見，作為最后的決定，頒下由宰相執(zhí)行。由此，樞密使掌握了最后裁決權(quán)，高居于宰相之上。明代貼黃增加了一項新功能就是“諸臣章奏仿古人貼黃之法，自攝節(jié)要，粘原本進呈，以便執(zhí)要”。［6］P176也就是說大臣在給皇帝的奏折上貼一黃紙，上書本文的概要，使皇帝一目了然。于是在政務繁忙的時候，貼黃制就發(fā)揮了重要作用?；实蹠鶕?jù)秘書機構(gòu)所擬貼黃作出決策而不會仔細閱讀全文。于是在這個過程中，秘書人員就占據(jù)了對政務的篩選和控制優(yōu)勢。票擬制度，又稱“調(diào)旨”、“條旨”、“票簽”，首創(chuàng)于明代宣德時。即上呈皇帝的奏章文書，先由內(nèi)閣大學士代替皇帝閱看，并且根據(jù)奏章中的問題擬出處理意見，寫在小紙票上，再送皇帝裁定。票擬制的運用則是致使秘書機構(gòu)權(quán)力膨脹最主要的文書處理制度。朱元璋撤中書省，廢丞相，內(nèi)閣制應運而生。宣德時，“始令內(nèi)閣楊士奇輩及尚書蹇義，夏原吉于凡中外奏章，許用小票墨書，貼各疏面以進，謂之條旨”。［7］P312自從內(nèi)閣掌握了票擬權(quán)，始成為中樞決策系統(tǒng)中最高、最重要的一環(huán)。這時的票擬范圍擴大到“凡上之達下”的詔、誥、制、冊文、諭、書、符、令、檄，均由閣臣“起草進畫，以下之諸司”，“下之達上”的題、奏、表、講章、書狀、文冊、揭帖、制對、露布、譯，亦由閣臣“審署申覆而修畫焉，平允乃行之”，“各衙門奏章留送閣下票旨”。［8］P21這時的內(nèi)閣權(quán)力重于六部，閣臣被尊為“輔相元老”。在眾閣臣中間，票擬由主輔一人決定，其他人只能“唯唯”而已。此時的主輔，雖無相名，實有相權(quán)。閣權(quán)迅速膨脹，一度威脅到皇權(quán)的至高無上。

貼黃和票擬對于秘書機構(gòu)的影響具有雙面性。既使得秘書機構(gòu)的業(yè)務能力大幅提高、參與意識責任意識大幅增強、上傳下達的橋梁作用更為凸顯，然而同時也造成了秘書機構(gòu)權(quán)力的膨脹、權(quán)力的越位甚至把控朝政，最終也抑制了自身的發(fā)展。

三、人情網(wǎng)絡(luò)是秘書機構(gòu)膨脹的內(nèi)在動因

秘書機構(gòu)的權(quán)力是皇帝授予的，從秘書與皇帝的關(guān)系上看，皇帝將秘書看成是個人的親信和附庸。在事務處理上，隨著社會的日益進步和復雜，社會事務的日益增多，皇帝個人無論從精力、能力、時間上來說都不能兼顧，所以必須依靠身邊的秘書人員。如南朝齊、梁時期中書舍人幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、奏章的批答大權(quán)。翰林院出現(xiàn)之后，便正式分割了中書舍人制詔之權(quán)。翰林學士所撰，乃直接從禁中發(fā)出，稱“內(nèi)制”。而中書舍人所撰則稱“外制”。內(nèi)制主要是拜免將相，號令征伐，立皇后、定太子等重要詔書，而外制則只是一般詔書。需經(jīng)過門下，并由符寶郎蓋上天子六寶。憲宗以前，內(nèi)制不僅不由兩者，而且不用六寶，亦即無需蓋皇帝璽印。可見內(nèi)朝深得皇帝的信任。安史之亂以后，天下用兵頻繁，“軍國多務，深謀密詔，皆從中出”［9］P416。 據(jù)《舊唐書·陸蟄傳》記載，德宗時，經(jīng)原兵變，天子出奔，翰林學士陸蟄“行止輒隨從”。翰林學士具有皇帝機要秘書的身份，被天子視為“私人”。因此，在唐后期宦官勢力膨脹的情況下，皇帝時常依靠他們來對付宦官。明時朱元璋設(shè)立內(nèi)閣、通政司等眾多秘書機構(gòu)來協(xié)助處理公文，賦予秘書機構(gòu)票擬大權(quán)。雍正帝每天召見軍機大臣，有時一天召見數(shù)次。軍機處就設(shè)在皇帝南書房附近，可以很方便的與皇帝商議國事。可以看出，秘書與皇帝的關(guān)系比一般大臣要親近許多，皇帝視其為親信，并在必要時依靠他們牽制權(quán)臣和宦官。所以，秘書機構(gòu)權(quán)力的膨脹與他們和皇帝之間親近的關(guān)系是密不可分的。

另外，隋唐以后，秘書人員絕大部分通過科舉考試進入朝廷為官，他們互相之間也有著錯綜復雜的人情網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)黨、同年、親戚、門生、故舊等，都屬于私人范圍，也即結(jié)為同黨的主要社會關(guān)系。在古代官場，同年之間、同年與座主之間的關(guān)系不單純是一種私人關(guān)系，更上升為政治同盟，成為表達政治理想、斥伐異黨、共謀前程的機要而又謹慎的政治關(guān)系。司馬光、歐陽修、蘇軾三人是北宋舊黨的主要人物。蘇軾是歐陽修在嘉佑二年錄取的進士，也是蘇軾在中舉前由歐陽修援引給韓琦的得意門生。同年及座主之間互為奧援，在政治上相互扶持，在客觀上使得所從事的秘書工作成為焦點，秘書機構(gòu)職權(quán)也擴大，日漸顯赫。

秘書機構(gòu)和秘書人員是維持政務運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在行政體系中承擔著上傳下達的重要職能。從古至今，對于秘書人員的權(quán)責問題歷代統(tǒng)治者都在不斷調(diào)整和完善之中。近年來，我國黨政機關(guān)中也出現(xiàn)了一部分涉及到秘書越權(quán)越位而導致的腐敗案件，如河北第一秘李真案、山西省委副秘書長馮其福案等。所以，秘書人員的定位、秘書機構(gòu)職權(quán)的明確對于規(guī)范行政運行有著重要的意義。作為秘書人員，也要恪守職業(yè)道德，不越位不越權(quán)，真正把握好國家和人民賦予的權(quán)力。

［1］中國文史出版社編.宋書·百官上.北京：中國文史出版社，2003.

［2］李鳳飛.簡述中國古代中央秘書機構(gòu)的設(shè)置.齊齊哈爾師范學院學報，1996（2）.

［3］范曄.后漢書卷六十三.北京市：團結(jié)出版社，1996.

［4］王仲犖.隋唐五代史上冊.上海市：上海人民出版社，2003.

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［7］王亞興.明代行政管理制度.鄭州市：中州古籍出版社，1999.

［8］孫力楠.論明代翰林院.東北師大學報，1998（6）.

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