社會組織參與城市社區(qū)治理探析

潘修華， 龔穎杰

（1.南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通 226019;2.南通大學(xué)地方公共政策研究所，江蘇南通 226019）*

現(xiàn)階段，在我國城鎮(zhèn)化進程中，將有數(shù)億農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，進入城市社區(qū)生活和工作。但是當(dāng)前我國城市社區(qū)尚存在治理力量不夠、治理能力不足等問題。因此，進一步推動社會組織參與城市社區(qū)治理，增加社區(qū)治理力量，提升社區(qū)治理能力是社會發(fā)展所必需，亦有利于社會和諧和政治穩(wěn)定。

從規(guī)范層面來說，社會組織是指政府之外的公益性或互益性的非營利組織實體，具有非營利性、非政府性、自治性等特征，但從普遍性層面來看，現(xiàn)階段我國社會組織有其特殊性，尚無西方社會組織所具有的高度自治性和非政府性。因此探討我國社會組織參與城市社區(qū)治理發(fā)揮的作用、問題及其解決對策，不能脫離我國社會組織生存和發(fā)展的制度環(huán)境，更不能照搬西方社會組織相關(guān)的理論范式和經(jīng)驗。較為可行的研究路徑是從政府管理社會組織的理念和制度的視角出發(fā)，在批判性地借鑒西方社會組織相關(guān)理論范式和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以經(jīng)驗歸納和分析的方法展開遞進式研究。

一、社會組織參與城市社區(qū)治理的作用

分析社會組織參與城市社區(qū)治理的作用，可更充分地認識推動社會組織參與城市社區(qū)治理的必要性和重要性，為探究社會組織參與城市社區(qū)治理中存在的問題及其解決路徑提供智識支持。

(一)促進城市社區(qū)居民與政府的溝通

現(xiàn)代社會，公民與政府之間的信息溝通非常重要，溝通不暢，容易使公民對政府產(chǎn)生怨懟情緒，使政府的合法性資源流失。公民和政府直接溝通的方式固然有信息傳遞環(huán)節(jié)少、信息保真程度高等優(yōu)勢，但由于公民數(shù)量大，雙方直接溝通面廣，會造成資源消耗多，成本大，社會負擔(dān)重。因此需要有另外的溝通方式，分擔(dān)公民和政府溝通的任務(wù)，減少公民和政府的直接溝通面，以節(jié)約資源，減輕社會負擔(dān)。而社會組織作為中介來促進公民和政府之間的溝通是一種既有效也經(jīng)濟的溝通方式。“有效”是指社會組織可及時、準確地把民眾對政府的要求、建議等集中起來，轉(zhuǎn)達給政府，也可把政府的政策意圖和處理意見方便、集中地傳達給居民?！敖?jīng)濟”是指社會組織發(fā)揮溝通民眾和政府的功能有企業(yè)般的“規(guī)模效應(yīng)”。社會組織溝通城市社區(qū)居民和政府的事例并不少見，如一些社會組織在社區(qū)選舉中積極與政府合作，較好地承擔(dān)了訴求傳遞、政策宣傳、公民教育、選舉觀察、協(xié)助過程設(shè)計等工作，使選舉程序得到民眾的理解支持，選舉工作有序開展。在城市社區(qū)公共生活中，社會組織已成為社區(qū)居民與政府之間互相溝通的重要載體。

(二)整合利用城市社區(qū)內(nèi)外資源

城市社區(qū)治理的對象包括社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)的其他資源，社會組織通過整合社區(qū)資源，可以提高其利用效率。社區(qū)內(nèi)存在的社會資源既包括離退休人員的剩余勞動力、社區(qū)企事業(yè)單位、居民的小額閑置資金等有形資源，還包括居民的慈善心、公益心等無形資源。這些資源缺乏有效的平臺，就無法得到有效利用，無法體現(xiàn)其價值。社會組織充當(dāng)中介組織，能使這些閑置的資源得到有效利用。除了對城市社區(qū)內(nèi)資源的有效利用外，社會組織還可以整合社區(qū)外的社會資源，如社區(qū)外的基金會、企業(yè)和其它社會組織的資源等投入社區(qū)，進而豐富社區(qū)的資源種類，推動社區(qū)發(fā)展。［1］

(三)調(diào)解城市社區(qū)的矛盾糾紛

建設(shè)和諧社會的實質(zhì)是促進利益均衡，使不同利益群體和諧相處，從而達到社會與政治的穩(wěn)定。長期以來，我國解決矛盾糾紛的主要形式是人民調(diào)解、行政解決和司法解決。這三種解決形式各有獨特的功能和價值，但在當(dāng)前利益關(guān)系多變的城市社區(qū)治理中都還存有一定局限性。人民調(diào)解的主體是基層自治組織成員，他們在處理各類新型矛盾糾紛中往往顯得專業(yè)化程度不夠。行政解決是一種政府部門出面解決矛盾糾紛的辦法，而在現(xiàn)實生活中，一些政府部門有可能成為矛盾的主體，此等情形下，行政解決的公正性難免受到質(zhì)疑。司法解決依循特定的程序，具有專業(yè)性、程序性等特點，但也存在成本高、周期長等問題。而社會組織具有民間性或準民間性、公益或互益性、專門性等特點，在一定條件下能夠較好地充當(dāng)社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，在化解社區(qū)居民矛盾糾紛中具有自身的優(yōu)勢，其中較為典型的有社區(qū)調(diào)解組織，它在調(diào)解社區(qū)居民之間的矛盾方面，可起到較好的作用。［2］

(四)滿足城市社區(qū)居民的多樣化需求

現(xiàn)階段是矛盾糾紛多發(fā)期，社會組織向社區(qū)弱勢群體提供社會救助和福利、向社區(qū)住戶提供日常便民利民服務(wù)以及向社區(qū)待業(yè)人員提供就業(yè)服務(wù)等，不僅在一定程度上滿足了社區(qū)居民簡單的物質(zhì)需求，還在一定程度上滿足了他們復(fù)雜的精神文化需求;不僅在一定程度上滿足了特殊群體的特殊需求，還在一定程度上滿足了一般群體的多樣化需求。社會組織通過向社區(qū)居民提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好、企業(yè)愿意做卻未必有效的社會事務(wù)，增加了社區(qū)公共服務(wù)主體間的競爭壓力，促進了社區(qū)公共服務(wù)主體服務(wù)水平的提升。［3］通過其社區(qū)服務(wù)活動，社會組織更新了社區(qū)工作者的服務(wù)理念，拓展了社區(qū)服務(wù)的空間，提升了社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵，推動了社區(qū)服務(wù)向多樣化方向發(fā)展，從而提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

二、社會組織參與城市社區(qū)治理中存在的問題

盡管社會組織在城市社區(qū)治理中發(fā)揮了一定的作用，但在參與治理過程中，也存在一些需要解決的問題。深入分析這些問題及其產(chǎn)生原因是探討相應(yīng)解決路徑的認識論基礎(chǔ)。

(一)社會組織參與城市社區(qū)急需治理的領(lǐng)域的積極性不高

由于城市社區(qū)之間在地理區(qū)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、居民素質(zhì)等方面存在差距，導(dǎo)致社會組織的發(fā)展存在地域上的差異和發(fā)展水平上的差距。［4］社會組織在那些政策相對寬松，容易得到發(fā)展資金以及準入門檻較低的領(lǐng)域大量聚集，而那些存在社會問題較多，迫切需要社會組織進入的領(lǐng)域卻因種種原因只有極少數(shù)社會組織進入。一些社會組織即使進入了這些領(lǐng)域，對相關(guān)社區(qū)治理工作也不太關(guān)心，對相關(guān)的經(jīng)濟活動、政治活動、社會活動和文化活動的參與熱情也不高。

(二)社會組織參與城市社區(qū)治理的自主性不強

社會組織參與城市社區(qū)治理的自主性不強，主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面，政府權(quán)力過于集中，干預(yù)過多。在我國，政府在城市社區(qū)治理過程中處于主導(dǎo)地位，很多社區(qū)事務(wù)由政府以社區(qū)居委會為中介變相包辦。一些政府部門在既得利益的驅(qū)使下，不愿意割舍自己的權(quán)力，不愿意向社區(qū)社會組織轉(zhuǎn)移職能。有些政府部門通過創(chuàng)辦社區(qū)服務(wù)組織，變相截留權(quán)力，干預(yù)本應(yīng)由社會組織承擔(dān)的社區(qū)事務(wù)。另一方面，“行政化”使得社會組織在社區(qū)治理過程中獨立性不夠。有些社會組織是在政府的扶持和直接操作下產(chǎn)生的，也有些社會組織是由政府直接創(chuàng)立的，還有些社會組織是由現(xiàn)職退下來的黨政干部領(lǐng)導(dǎo)的，從而導(dǎo)致它們的獨立性和主動性不夠，辦事依賴于政府的推動。而政府部門往往習(xí)慣以行政方式裹挾社會組織向社區(qū)提供服務(wù)和協(xié)助管理，助長了社會組織對政府的依賴性。

(三)社會組織參與城市社區(qū)治理的力度不大

社會組織參與城市社區(qū)治理的力度不夠主要是由社會資源不足導(dǎo)致的。社會資源不足主要表現(xiàn)在兩個方面:一是人力資源不足;二是資金不足。在人力資源方面，就職于社區(qū)社會組織的專職人員較少，而且現(xiàn)有專職人員的素質(zhì)和文化水平也高低不一，專業(yè)技術(shù)知識不夠，創(chuàng)新精神不足。同時，社會組織發(fā)展所依賴的活躍志愿者的人力資源也不豐富，影響社會組織社區(qū)服務(wù)項目的擴展、服務(wù)范圍的擴大和服務(wù)質(zhì)量的提高。在資金方面，城市社區(qū)社會組織主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼;其次是基金會、企業(yè)和個人的少量捐贈，這一收入結(jié)構(gòu)決定了社會組織的收入來源過分依賴于其它組織，而其它組織的資助并不豐裕，這就造成了社會組織的運作資金往往捉襟見肘。薩拉蒙所指的慈善之業(yè)余主義，就是指社會組織由于運作資金的限制，難以提供有競爭性和吸引力的薪酬、福利來同企業(yè)爭奪專業(yè)性人才，只能依靠具有奉獻精神的志愿者，從而造成社會組織服務(wù)的非專業(yè)性和業(yè)余性現(xiàn)象。［1］正是由于這兩方面資源的缺乏，社會組織參與城市社區(qū)治理的程度并不深，常常難以滿足城市社區(qū)治理的現(xiàn)實需求。

(四)社會組織參與城市社區(qū)治理的居民認同度不顯著

城市社區(qū)社會組織中的工作人員類型主要有:專職人員、兼職人員和志愿者，而志愿者中經(jīng)常參加組織活動的人并不多，這說明社會組織的群眾基礎(chǔ)并不寬闊，社會影響力有限。由于一些社會組織收支狀況不透明，并且近幾年媒體頻頻爆出社會組織挪用善款的事件，使得社會組織的形象和公信力在民眾心中大打折扣。營利行為也損害了社會組織的公信力。本來公益性或互益性是社會組織的主要特性，但有些社會組織涉足商業(yè)活動太深，一味強調(diào)利潤追求，把過多的注意力放在了盈利上，難免損害公共福利和社會效益，在一定程度上損害了社會組織的公信力。由于社會組織缺乏足夠的公信力，籌資能力受限，從而難以提供令人滿意的社會服務(wù)。不能令人滿意的社會服務(wù)又會使社會組織更加難以獲得信任。以上種種導(dǎo)致城市社區(qū)居民對社會組織參與社區(qū)治理的認同度不高，阻礙了城市社區(qū)治理的發(fā)展。

(五)社會組織參與城市社區(qū)治理的法規(guī)制度不健全

社會組織參與城市社區(qū)治理過程中的配套法律制度不到位:一方面，立法不健全，對于不同類型的社會組織，目前針對性的配套法規(guī)不夠;同時也缺少一部關(guān)于社會組織的完整的法律，使得社會組織在社會上的地位和作用缺乏明晰的法律定位。另一方面，已有的社會組織相關(guān)法規(guī)立法層次和質(zhì)量不高，一些具有法律效力的條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序，［5］對社會組織的內(nèi)部組織、財產(chǎn)關(guān)系、資產(chǎn)管理、財務(wù)制度、稅收政策、業(yè)務(wù)范圍、評價標準和社會監(jiān)督等規(guī)范不到位，［6］不僅與其它法規(guī)銜接性差，而且在具體問題上操作性不強。有的法規(guī)不能根據(jù)社會組織在參與治理中出現(xiàn)的新問題及時進行修改和補充，內(nèi)容陳舊，無法支持社會組織在城市社區(qū)治理中充分發(fā)揮作用。

三、促進社會組織更好地參與城市社區(qū)治理的路徑

在分析社會組織參與城市社區(qū)治理中存在問題的基礎(chǔ)上，探討促進社會組織更好地參與城市社區(qū)治理的路徑，可為社會組織改善治理行為和社區(qū)實現(xiàn)善治提供智識支持。

(一)發(fā)展城市社區(qū)急需的社會組織，提高其服務(wù)意識

一方面，政府應(yīng)推行社區(qū)社會組織簡易登記程序，為城市社區(qū)社會組織獲得合法身份、順利孵化提供支持;設(shè)立專項資金，并以職能分擔(dān)和項目委托的方式引導(dǎo)和鼓勵社會組織進入城市社區(qū)服務(wù)需求旺盛的領(lǐng)域，使其充分發(fā)揮自身的民間性、公益性來服務(wù)社區(qū)。在城市社區(qū)居民需求較迫切的社會保障、就業(yè)等領(lǐng)域，促使社會組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，提供力所能及的服務(wù)。而且在城市社區(qū)內(nèi)，通過社會組織構(gòu)建的便捷性參與網(wǎng)絡(luò)，可使個人之間、組織之間、組織與個人之間形成多種聯(lián)系，增加社區(qū)信任和合作之社會資本，也有利于相關(guān)疑難問題的解決。另一方面，要通過各種方式強化社會組織的公益精神，提升其社會責(zé)任感和使命感，提高其服務(wù)意識，以切實推動社區(qū)社會組織在發(fā)展社區(qū)公益、提供社區(qū)服務(wù)、滿足居民需求、創(chuàng)建文明城市、構(gòu)建和諧社會等方面發(fā)揮作用。［7］

(二)轉(zhuǎn)變政府治理理念，推動社會組織自治化進程

首先是政府須轉(zhuǎn)變治理理念，深刻認識社會組織在城市社區(qū)治理中的作用。社會組織是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是社會活躍的公共部門;社會組織不是與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會。［8］社會組織以其貼近社會大眾和發(fā)動社會力量的優(yōu)勢，對政府的公共服務(wù)形成了重要補充，能夠起到政府所起不了的作用。［9］總之，只要是社會組織能完成的任務(wù)，政府就不要干預(yù)。其次要加快社會組織的自治化進程。我國很大一部分社會組織是從政府部門脫胎而來，與政府有著直接的隸屬關(guān)系，導(dǎo)致它們具有明顯的官方色彩，自治化水平較低。須真正實行政社分開，以制度化的方式界定彼此的行為邊界，該政府管的就管，不該政府管的則不能管。

(三)拓展社會組織資源汲取渠道，加大參與治理力度

在我國，社會組織一直以來缺乏健全的民間金融支持體系，很多社會組織離開了政府的財政支持，發(fā)展就缺乏可持續(xù)性。［10］因此，除了設(shè)立支持社會組織孵化和成長的專項資金外，還要加大財稅金融政策優(yōu)惠力度。［11］2008年，國家出臺的《企業(yè)所得稅法》已對企業(yè)捐贈公益事業(yè)實施稅收優(yōu)惠，創(chuàng)造條件促使企業(yè)捐助公益事業(yè)，但其力度不夠，不足以激發(fā)企業(yè)捐贈的熱情。對于籌得的資金，社會組織可通過安全、合理、有效的途徑使其增值。

人力資源的匱乏一直是社會組織在城市社區(qū)治理中比較突出的一個問題，政府可抽調(diào)對口專業(yè)人才參與社區(qū)社會組織的治理活動，為社會組織提供人力資源支持。社會組織可通過廣泛宣傳，招募一些有志于從事社會服務(wù)的兼職專業(yè)人才，他們是社會組織在參與城市社區(qū)治理中的有生力量，運用好這些專業(yè)人才對社會組織的發(fā)展和城市社區(qū)治理的發(fā)展都十分有利。還可逐步建立專業(yè)的社工制度，這是未來促進并提升社會組織職業(yè)化和專業(yè)化不可或缺的制度，只是由于當(dāng)前的社會環(huán)境、就業(yè)理念、工資福利待遇等方面還存在問題，現(xiàn)階段還不具備建立專業(yè)社工制度的條件。拓展資源汲取渠道，可為社會組織加大參與治理力度提供堅實的資源保障。

(四)健全社會組織監(jiān)管體系，提升居民認同度

現(xiàn)階段社會組織的自我約束機制、行業(yè)自律機制、行政監(jiān)管機制、社會專業(yè)監(jiān)督機制、社會公眾監(jiān)督機制都存在一些問題，社會組織在民眾中的公信力并不高。民眾對社會組織不夠信任不是因為單純的管理紕漏所致，主要是社會組織治理結(jié)構(gòu)不完善造成的。要改變這種現(xiàn)狀，可采取五條措施:其一，開設(shè)社區(qū)社會組織人才培養(yǎng)機構(gòu)，為社會組織提升管理水平和專業(yè)化程度提供平臺;其二，在條件允許的情況下，成立城市社區(qū)社會組織聯(lián)盟，制定社會組織自律準則，定期開展相關(guān)自律活動。其三，健全社區(qū)監(jiān)管機構(gòu)，推行依法監(jiān)管，改進對社會組織的活動的監(jiān)管方式。其四，利用社會專業(yè)機構(gòu)加強對社會組織的監(jiān)督。有些業(yè)務(wù)行為比如財務(wù)、稅務(wù)等，由于一般民眾不具備相關(guān)專業(yè)知識，監(jiān)督起來比較困難，這就需要利用社會上的專業(yè)機構(gòu)來實施專業(yè)化的監(jiān)督。其五，增強社區(qū)社會組織的透明度，使社會組織的行為持續(xù)受到社區(qū)居民的監(jiān)督?？傊鐣M織要真正對社區(qū)負責(zé)，除了加強自身的管理和自律外，還必須做到接受政府和社會的監(jiān)督。加快信息公開制度建設(shè)，一方面能夠保障捐贈者的知情權(quán)，另一方面也能夠提升社區(qū)居民對社會組織的信任度，使社會組織贏得更多的社會支持。［12］

實施對社區(qū)社會組織的有效監(jiān)督將增進社區(qū)居民對社會組織的認同和信任，促進社區(qū)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。2011年8月民政部公布《公益慈善捐助信息披露指引(征求意見稿)》，擬規(guī)定慈善組織及政府部門應(yīng)在捐贈款物撥付后一個月內(nèi)，向社會披露捐贈款物撥付和使用的詳細信息。［13］這一做法值得肯定，應(yīng)加快推動制定進度，并隨之制定操作性強的實施方案。

(五)完善社會組織法規(guī)體系，規(guī)范其治理行為

社會組織參與城市社區(qū)管理和服務(wù)必須在法治的前提下進行，這就需要改進社會組織的立法工作，以現(xiàn)有的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，構(gòu)建完善的社會組織法規(guī)體系。［12］首先應(yīng)盡快填補社會組織立法上的空缺，健全并統(tǒng)一相關(guān)法規(guī)體系，改善社會組織參與城市社區(qū)治理的法律與政策環(huán)境。其次須加快對社會組織專門法的制定和頒布，對社會組織的法律地位、權(quán)利、義務(wù)等做出規(guī)定，明確社會組織的法律地位、服務(wù)宗旨、服務(wù)客體、賠償機制、法律責(zé)任、審批程序、監(jiān)督體制等。［14］現(xiàn)行的或?qū)⒁朴喌拿耖g組織法律、法規(guī)需與憲法、民法等協(xié)調(diào)一致，以發(fā)揮其保障、促進民間組織建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。［15］最后須對社會組織的監(jiān)管納入相關(guān)法律法規(guī)，無論是政府的行政監(jiān)督還是社會監(jiān)督，相關(guān)法律法規(guī)的完善都是前提條件。

四、結(jié) 論

在參與城市社區(qū)治理過程中，社會組織在促進社區(qū)居民與政府溝通、整合利用社會資源、調(diào)解社會矛盾糾紛、滿足社區(qū)居民多樣化的需要等方面發(fā)揮了一定的作用。歸結(jié)起來，城市社區(qū)社會組織的主要功能是提供便民服務(wù)、協(xié)助社區(qū)管理，其功能發(fā)揮有利于社會和諧發(fā)展;而社會和諧發(fā)展，可使政治保持平穩(wěn)態(tài)勢。如是觀之，政府應(yīng)積極支持城市社區(qū)培育社會組織。針對當(dāng)前城市社區(qū)社會組織發(fā)展中存在的資源不足、自身管理水平不高、參與社區(qū)治理程度不深等問題，政府應(yīng)在社區(qū)推行社會組織簡易登記程序，為其獲得合法身份提供便利;設(shè)立專項資金支持城市社區(qū)社會組織孵化和成長;開設(shè)城市社區(qū)社會組織人才培養(yǎng)機構(gòu)，促進社會組織提升管理水平和專業(yè)化程度;抽調(diào)對口專業(yè)人才參與城市社區(qū)社會組織的治理活動，為其拓展治理參與的深度提供人力資源支持?？傊?，城市社區(qū)社會組織的發(fā)展及其社區(qū)治理參與關(guān)乎社會和諧和政治穩(wěn)定，不是小問題，黨和政府應(yīng)重視。

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