中、美高等教育管理體制的比較研究

王碩

（安徽大學(xué)高等教育研究所，安徽合肥230039）

中、美高等教育管理體制的比較研究

王碩

（安徽大學(xué)高等教育研究所，安徽合肥230039）

美國施行宏觀上國家干預(yù)、地方分權(quán)與學(xué)校自治互相統(tǒng)一，微觀上行政管理和學(xué)術(shù)管理相互分離的高等教育管理體制。作為一個(gè)年輕的國家，美國在高等教育管理上取得的成就是有目共睹的，其成功經(jīng)驗(yàn)可以被我國學(xué)習(xí)借鑒。文章論述了高等教育管理體制的基本問題，中、美兩國高等教育管理體制的差異比較和對我國高等教育管理的啟示。

高等教育；管理體制；中美

著名學(xué)者伯頓·克拉克教授根據(jù)政府與大學(xué)之間的關(guān)系，將世界高等教育大致劃分為三種類型：集權(quán)體制、學(xué)術(shù)自治體制和市場體制。眾所周知，美國擁有世界上質(zhì)量卓越的高等教育，而我國現(xiàn)代高等教育起步較晚，經(jīng)過一百多年的發(fā)展雖然成就顯著，但仍舊存在許多問題。通過管理體制的比較研究，希望能對我國的高等教育有所借鑒。

一、高等教育管理體制的基本問題

體制意味著事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)的、某種組織的整齊性程度。所謂高等教育管理體制，是指在高等教育系統(tǒng)中，組織和部門按照一定的規(guī)則和制度形成合理的有機(jī)系統(tǒng)，服務(wù)于高等教育的各項(xiàng)活動(dòng)。

高等教育管理包括兩方面內(nèi)容：宏觀上，國家通過政府的各級(jí)教育行政部門對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理是國家行政的重要組成部分，稱為“教育行政”，教育行政對教育工作起著指揮、調(diào)節(jié)、保證和促進(jìn)的作用，主要涉及政府與學(xué)校的關(guān)系；微觀上，高等學(xué)校是一個(gè)松散結(jié)合的系統(tǒng)，通過內(nèi)部協(xié)作和管理，完成高等教育目標(biāo)，主要涉及學(xué)校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系問題。

二、中、美兩國高等教育管理體制的差異比較

1.中、美高等教育行政管理

高等教育管理體制與其所在國家的政治制度的運(yùn)行機(jī)制具有相當(dāng)大的類似性。美國作為移民國家實(shí)行聯(lián)邦政府機(jī)制，將國家權(quán)力分化到具有明確職能劃分的立法、行政、司法三個(gè)部門。在高等教育管理的權(quán)力上強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制衡，由聯(lián)邦和州、地方一起管理。自1791年憲法修正案中提出“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項(xiàng),皆歸屬各州或人民”以來，分權(quán)制在美國已經(jīng)延續(xù)了200多年。聯(lián)邦政府不具有直接的控制權(quán)，只通過教育立法、專門教育行政機(jī)構(gòu)及聯(lián)邦最高法院對高等教育施加影響。鑒于民眾的強(qiáng)烈反對，美國沒有一所國立大學(xué)，只有公立大學(xué)與私立大學(xué)之分。較之聯(lián)邦，州或地方管理高等教育的職權(quán)更為直接，盡管各州教育行政管理的權(quán)限因州而異，但一般都包括以下職能：制定州的教育發(fā)展計(jì)劃；規(guī)定最低程度的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)；管理聯(lián)邦資助的項(xiàng)目；促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等，有效利用地方、州和聯(lián)邦提供的財(cái)源；提供咨詢服務(wù)。[1]

另外，美國還有社會(huì)團(tuán)體組織參與到高等教育的管理中，如教育基金會(huì)、政治集團(tuán)、全國性的教育和專業(yè)協(xié)會(huì)等作為教育利益的代表通過資助及其他活動(dòng)影響官方和學(xué)校的決策。在認(rèn)證制度上，設(shè)有高等學(xué)校質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)。它們成為銜接政府與高校之間的紐帶。

與美國不同，中國實(shí)行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的教育行政體制。公立大學(xué)構(gòu)成高等教育系統(tǒng)的主力軍。新中國成立以來，高等教育管理改革呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展的趨勢，權(quán)力由高度集中統(tǒng)一到有保留的下放權(quán)力到地方，再到擴(kuò)大高校與社會(huì)的聯(lián)系。從1985年至今，我國已經(jīng)形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的高等教育管理體制。教育部作為中央教育行政機(jī)構(gòu)，既是國務(wù)院的組成部門，也是國立院校的經(jīng)營者。負(fù)責(zé)擬訂教育方針政策、學(xué)位制度、統(tǒng)籌教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)院校標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、考試招生、教師發(fā)展、指導(dǎo)科學(xué)研究和教育系統(tǒng)的外事工作等。其下設(shè)有二十多個(gè)司局，包括管理高等教育的高等教育司、高校學(xué)生司、學(xué)位管理與研究生教育司。在地方，《中華人民共和國高等教育法》第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校?！?/p>

2.中、美兩國高校的內(nèi)部管理

世界各國的高等學(xué)校一般都是法定的自治機(jī)構(gòu)，享有不同程度的辦學(xué)自主權(quán)。美國著名高等教育思想家克拉克·科爾曾說過：“美國高校（20世紀(jì)）60年代是學(xué)生的時(shí)代；70年代是教師時(shí)代；80年代是管理時(shí)代；90年代是董事會(huì)時(shí)代”。[2]這句話形象地概括了半個(gè)多世紀(jì)以來美國高等學(xué)校管理權(quán)重心的轉(zhuǎn)變。哈佛大學(xué)的校董會(huì)，發(fā)展到今天其地位已經(jīng)根深蒂固。校董會(huì)是美國高等學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，主要由校外代表組成，有政府官員、學(xué)生家長代表、律師、企業(yè)家、文化名流等，這樣能夠聽取不同方面的意見，確保決策更加科學(xué)化和民主化。董事會(huì)委派校長作為法人代表，全權(quán)處理學(xué)校內(nèi)部日常事務(wù)。

相對校一級(jí)，“系”是美國大學(xué)主要的學(xué)術(shù)單位，它既是一個(gè)圍繞某學(xué)科構(gòu)建起來的統(tǒng)一的社團(tuán)機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)官僚單位。系的職稱等級(jí)有：教授、副教授、助理教授、講師。系的權(quán)力根據(jù)職稱依次分配，系主任每三年更換一次，在決策上需同全體教學(xué)人員商討，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。目前美國大學(xué)內(nèi)部管理分為兩大部分：行政管理和學(xué)術(shù)管理。行政和組織活動(dòng)主要由行政人員控制和管理；而學(xué)術(shù)活動(dòng)主要由教授控制和管理。[3]

伴隨宏觀管理體制的改革，我國高校內(nèi)部管理體制也相應(yīng)發(fā)生變化，由最初的一律實(shí)行校長負(fù)責(zé)制到黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制，期間關(guān)于院系與黨組織的關(guān)系又進(jìn)行過幾次調(diào)整，后又于上世紀(jì)80年代試用校長負(fù)責(zé)制。鑒于校長獨(dú)攬大權(quán)的弊端，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》，提出一直沿用至今的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”?！陡呓谭ā分厣辍皣遗e辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，規(guī)定黨委領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和討論決定管理中的重大事項(xiàng)，支持校長行使職權(quán)。校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科研及其他行政管理工作。我國大學(xué)的校黨委書記和校長主要由上級(jí)行政主管部門任免，其他管理人員則實(shí)行教育職員制度。

我國大學(xué)學(xué)術(shù)組織的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)50年代的“校―系―專業(yè)”三級(jí)結(jié)構(gòu)，專業(yè)教研室是基本組織單位。改革開放以來尤其是近十幾年來的內(nèi)部管理體制改革，大體形成了以“校―院―系”三級(jí)結(jié)構(gòu)為代表的模式類別。[4]

三、啟示

不同的國家和地區(qū)在高等教育管理上采用不同的體制，每一種體制都有其自身的優(yōu)勢，可以相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短。通過分析比較中、美兩國的基本情況，提出以下觀點(diǎn)：

1.進(jìn)一步擴(kuò)大院校的辦學(xué)自主權(quán)和院系的學(xué)術(shù)權(quán)力

一國的高等教育管理體制受國家政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、本國教育和文化傳統(tǒng)、國際改革潮流等多重因素影響。美國形成了國家干預(yù)、地方分權(quán)、學(xué)校自治三者互相依存和統(tǒng)一的高等教育運(yùn)行機(jī)制；而在中國則形成了由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、以省級(jí)人民政府管理為主的高等教育管理體制。[5]

政府與院校過于緊密將使高等教育體制走向一元化，避免競爭，這種關(guān)系雖然能夠調(diào)節(jié)平衡、防止混亂局面，但也可能是形成僵化的致命源泉。近些年，實(shí)行分權(quán)制的國家呈現(xiàn)出朝向集權(quán)制方向改革的趨勢，如美國、英國、德國都在強(qiáng)化中央政府權(quán)力方面進(jìn)行改革的努力與嘗試；而實(shí)行集權(quán)制的國家則呈現(xiàn)分權(quán)體制方向的改革趨勢，如法國、瑞典等國在為如何將中央的權(quán)力下放給地方而傷透腦筋。[6]擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，并不意味著對高校棄之不管、一放到底。政府應(yīng)主要加強(qiáng)在宏觀政策方針和方向上對學(xué)校進(jìn)行管理，而不是事無巨細(xì)、直接管理。

行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈一直是高教界長盛不衰的話題。我國的大學(xué)及管理人員均與行政級(jí)別掛鉤，行政權(quán)力的泛化在學(xué)校中有抬頭的趨勢，且權(quán)力主要集中在校一級(jí)，這樣不僅造成院系的基層管理失去特色，還會(huì)干擾正常的學(xué)術(shù)活動(dòng)。借鑒國外，我們應(yīng)當(dāng)實(shí)行管理權(quán)力分散、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力適當(dāng)分離的原則，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)組織的作用。

2.改革高校管理人員人事任免制度

針對高校行政化的問題，“去行政化”的呼聲持續(xù)了很多年。受歷史和現(xiàn)實(shí)情況的制約，在中國高等教育領(lǐng)域，特別是在公立高校中，在實(shí)質(zhì)上逐步取消行政級(jí)別將是一個(gè)漫長的過程，并非朝夕所能完成。正因如此，引入國外董事會(huì)機(jī)制也必將路途坎坷。當(dāng)然除了上文提到的提高學(xué)術(shù)權(quán)力的地位外，我們也可以通過完善學(xué)校內(nèi)部管理，特別是改革人事任免制度，邁出改革的重要一步。

我國大學(xué)校長和校黨委書記盡管擁有很高的學(xué)術(shù)頭銜，但任用方式和標(biāo)準(zhǔn)使得他們更像是干部官員而不是學(xué)者。建議在高校內(nèi)部組織選舉委員會(huì)，讓本校師生、學(xué)生家長等參與投票，只有這樣，高校辦學(xué)自主和決策民主才能進(jìn)一步落實(shí)。

3.建立市場競爭機(jī)制

“在美國，與政府整齊劃一的管理不同的是，州的集權(quán)管理具有特有的適應(yīng)多樣化普及教育的諸多優(yōu)點(diǎn)：一是允許各州之間的多樣化；二是允許系統(tǒng)之間的競爭；三是當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)在衰退，允許其他系統(tǒng)工程能夠逃避其影響；四是對許多州來說，都有從其他州那里學(xué)習(xí)成功與失敗經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。”[7]伯頓·克拉克的這句話不僅闡述了美國分權(quán)管理帶來的靈活性，也揭示了美國高等教育發(fā)達(dá)的又一個(gè)原因：激烈的市場競爭。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用。將市場由基礎(chǔ)性作用提升到?jīng)Q定性作用就要求：一方面，教育如何更好地認(rèn)識(shí)和運(yùn)用市場規(guī)律，從而更好地運(yùn)用市場機(jī)制，更加科學(xué)合理地配置教育資源，提高教育活力和效率；另一方面，教育所培養(yǎng)的人才、產(chǎn)出的科研成果，如何才能更好地適應(yīng)市場的需要。我國高校只有參與到市場競爭中，才能擺脫對政府的依賴，尋求更多的社會(huì)資源，壯大自身力量。

4.充分發(fā)揮中介組織的作用

英國有大學(xué)撥款委員會(huì)，美國有高等教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)，而在中國鮮有無政府背景的獨(dú)立組織充當(dāng)政府和高校的緩沖機(jī)構(gòu)。我國應(yīng)轉(zhuǎn)變管理觀念，由自上而下的管理，走向各方參與的治理。建立中介組織，特別是經(jīng)常性的監(jiān)督和評(píng)估組織，推進(jìn)管辦評(píng)分離，對于高校自我激勵(lì)、加強(qiáng)教學(xué)改革、提高辦學(xué)質(zhì)量將起著十分重要的作用。

5.加強(qiáng)高等教育法制建設(shè)

教育立法是高等教育有序發(fā)展的保障。我國現(xiàn)行高等教育立法中仍存在重實(shí)體輕程序、配套立法相對滯后、上下位立法相抵觸等問題，高等學(xué)校人事制度改革、學(xué)術(shù)規(guī)范及其他相關(guān)文件還尚待出臺(tái)。因此，必須加強(qiáng)和完善高等教育立法，進(jìn)一步明確院校的具體職責(zé)，依法治教。

新年伊始，教育部將“進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校章程特別是高等學(xué)校章程建設(shè)，推動(dòng)‘985工程’、‘211工程’高校完成章程起草，完善章程核準(zhǔn)程序”作為2014年的工作重點(diǎn)。去年年底人大等六所大學(xué)章程獲批，這必將指導(dǎo)各地加快各級(jí)各類學(xué)校章程建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校加快內(nèi)部管理體制的改革。

[1]吳文侃，楊漢清.比較教育學(xué)[M].北京：人民教育出版社，1999：594-595.

[2]徐小洲.《當(dāng)代歐美高教結(jié)構(gòu)改革研究》[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，1997:264.

[3]童遠(yuǎn)忠.中、美高等教育管理體制的比較及其啟示[J].常德師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2000，（7）：83.

[4]遲景明.現(xiàn)代大學(xué)的組織特性與管理創(chuàng)新[J].大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2002，（6）：46.

[5]孫怡，謝鴻全.中美兩國高等教育管理體制的對比與分析[J].教育觀察，2013，（1）：89.

[6]張麗.伯頓·克拉克的高等教育思想研究[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2008：145.

[7]Burton R.Clark.The Changing Relationship Between Higher Education and Government:Some Perspectives from Abroad. U.S Connecticut[B].Yale Higher Education Rearch Group Working Paper，1977：9.

(責(zé)任編輯：婁 剛)

A Comparative Study of Higher Education Management System between China and USA

WANG Shuo
(Institute of Higher Education,Anhui University,Hefei 230039,China)

In USA,there exists such a higher education management system in which the state intervention,decentralization and school autonomy interlink at the macro level while administration and academic management separate at the micro level.As a young country, America’s achievement in highereducation managementis obvious,which should be learnt fromby China.The author ofthis paper analyzes the basic problems arising in the higher education management,the difference of higher education between USA and China,and its benefits to China’s higher education management.

higher education;management system;sino-American

G471

A

1009-3583（2014）-0088-03

2014-1-18

王 碩，女，安徽淮南人，安徽大學(xué)高等教育研究所碩士研究生，主要從事高等教育法學(xué)研究。