論國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任
——以親權(quán)與監(jiān)護(hù)的二元分立為視角

熊金才 馮源

論國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任
——以親權(quán)與監(jiān)護(hù)的二元分立為視角

熊金才 馮源

國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任是國(guó)家基于監(jiān)護(hù)的公益性與監(jiān)護(hù)責(zé)任的社會(huì)連帶性，對(duì)被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)的補(bǔ)充責(zé)任、補(bǔ)充連帶責(zé)任與連帶責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)制度保障被監(jiān)護(hù)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之法律價(jià)值。在親權(quán)與監(jiān)護(hù)二元一體的狀態(tài)下，國(guó)家除承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任外，還需對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)缺位、監(jiān)護(hù)不能、監(jiān)護(hù)不力或不利等情形承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任或補(bǔ)充連帶責(zé)任。在親權(quán)與監(jiān)護(hù)二元分立狀態(tài)下，國(guó)家為被監(jiān)護(hù)人最大利益與親權(quán)人對(duì)監(jiān)護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任，以保有被監(jiān)護(hù)人生存與發(fā)展所需的救助與福利。國(guó)家監(jiān)護(hù)制度與特定國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，具有歷史局限性、物質(zhì)制約性并呈現(xiàn)社會(huì)類型和社會(huì)結(jié)構(gòu)差異。在親權(quán)與監(jiān)護(hù)不斷分離以及家庭保障功能社會(huì)化的背景下，通過立法確認(rèn)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的性質(zhì)有助于健全親權(quán)與監(jiān)護(hù)的社會(huì)對(duì)接機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的制度規(guī)范，增進(jìn)被監(jiān)護(hù)人利益和社會(huì)整體利益。

國(guó)家責(zé)任；親權(quán)；監(jiān)護(hù)；補(bǔ)充連帶責(zé)任

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)家庭暴力問題的關(guān)注，大致是在1995年北京召開第四次世界婦女大會(huì)前后，呼吁國(guó)家制定防治家庭暴力專項(xiàng)法，則是2000年以來的研究目標(biāo)。2000年7月開始國(guó)家監(jiān)護(hù)是指國(guó)家公權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)的介入，如監(jiān)護(hù)人資格的確定與任選、監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更與終止、監(jiān)護(hù)監(jiān)督與輔助以及直接代行監(jiān)護(hù)等。①國(guó)家監(jiān)護(hù)的上位概念是“監(jiān)護(hù)的公法性”，判定標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下四個(gè)方面：其一，監(jiān)護(hù)的規(guī)范形式具有明顯的強(qiáng)行性、義務(wù)性，不斷注入公法的性能，使得公法性、社會(huì)法性的專門法律得以制定；其二，監(jiān)護(hù)的主體包括代表國(guó)家行使公共權(quán)力和職責(zé)的主體；其三，通過實(shí)體和程序雙重規(guī)范的安排，使監(jiān)護(hù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和實(shí)際運(yùn)作中，不斷限制監(jiān)護(hù)人的個(gè)人意志，強(qiáng)化國(guó)家意志；其四，國(guó)家是被監(jiān)護(hù)人利益的代言人，是監(jiān)護(hù)人的決定、指定、撤銷、免職的權(quán)力人。參見李霞：《監(jiān)護(hù)制度比較研究》，山東大學(xué)出版社2004年版，第252頁(yè)。國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的工具性價(jià)值是借助資源的二次分配調(diào)整失衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義；其目標(biāo)價(jià)值是通過保障被監(jiān)護(hù)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)被監(jiān)護(hù)人個(gè)人與社會(huì)的全面發(fā)展。國(guó)家監(jiān)護(hù)的法理依據(jù)是監(jiān)護(hù)的公益性與監(jiān)護(hù)責(zé)任的社會(huì)連帶性以及親權(quán)與監(jiān)護(hù)的二元分立，實(shí)質(zhì)是監(jiān)護(hù)的公法化，形式包括直接監(jiān)護(hù)（國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)）與間接監(jiān)護(hù)（國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督與輔助），核心要素是政府通過資金介入并承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家監(jiān)督職責(zé)[1]，調(diào)整效果取決于監(jiān)護(hù)責(zé)任的頂層設(shè)計(jì)與制度規(guī)范。國(guó)家監(jiān)護(hù)制度隨社會(huì)類型演進(jìn)而發(fā)展，隨家庭保障社會(huì)化以及親權(quán)與監(jiān)護(hù)的分離由應(yīng)然走向必然，迄今已在世界范圍內(nèi)得以廣泛建立。在我國(guó)社會(huì)分層與分化加劇，家庭保障功能不斷外移，父母監(jiān)護(hù)能力的局限性日漸顯現(xiàn)[2]，親權(quán)監(jiān)護(hù)缺位，監(jiān)護(hù)不能、不力或不利等情形日益普遍的社會(huì)背景下，健全國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，確認(rèn)監(jiān)護(hù)的多重責(zé)任原則，明晰國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的性質(zhì)，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的制度規(guī)范，是被監(jiān)護(hù)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)保障的需要，也是被監(jiān)護(hù)人個(gè)人與社會(huì)全面發(fā)展的當(dāng)然要求。

一、國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的補(bǔ)充性與連帶性

國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的補(bǔ)充性源于國(guó)家對(duì)親權(quán)和被監(jiān)護(hù)人家庭權(quán)的尊重，其視監(jiān)護(hù)為親責(zé)，視家庭為兒童生存與發(fā)展的直接和第一責(zé)任主體①《世界人權(quán)宣言》第十六條指出，家庭是天然的和基本的社會(huì)單元，并應(yīng)受社會(huì)和國(guó)家的保護(hù)。，從而對(duì)國(guó)家以公權(quán)力對(duì)原屬于私法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)事務(wù)的全面介入形成一定程度上的制約。根據(jù)兒童權(quán)利保護(hù)相關(guān)法律的規(guī)定和精神，國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充性主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：第一，對(duì)家庭完整性的尊重與維護(hù)。如《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》（以下簡(jiǎn)稱《兒童權(quán)利公約》）第五條和第十八條第1款對(duì)兒童保護(hù)家庭本位觀及家庭權(quán)的尊重，以及該法第九條對(duì)兒童保護(hù)家庭完整權(quán)的尊重等。第二，對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任。國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督之目的是促使親權(quán)人誠(chéng)實(shí)履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，防止親權(quán)人侵犯被監(jiān)護(hù)人權(quán)益。如國(guó)家對(duì)家庭暴力、忽視或者家長(zhǎng)拐帶、軟禁行為等承擔(dān)調(diào)查、監(jiān)督和干預(yù)之責(zé)任。第三，為處于困境中的兒童及其家庭提供救助的義務(wù)，即監(jiān)護(hù)補(bǔ)充責(zé)任。如1959年《兒童權(quán)利宣言》指出：“社會(huì)和公眾事務(wù)當(dāng)局應(yīng)有責(zé)任對(duì)無家可歸和難以維生的兒童給予特殊照顧，采取國(guó)家支付或者其他援助的辦法以使家庭人口眾多的兒童得以維持生活乃是恰當(dāng)?shù)摹！钡谒?，?guó)家對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)不力或不利之情形承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。如《兒童權(quán)利公約》第十八條第2款規(guī)定的國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充責(zé)任。②《兒童權(quán)利公約》第十八條第2款規(guī)定：“為保證和促進(jìn)本公約所列舉的權(quán)利，締約國(guó)應(yīng)在父母和法定監(jiān)護(hù)人履行其撫養(yǎng)兒童的責(zé)任方面給予適當(dāng)協(xié)助，并應(yīng)確保發(fā)展育兒機(jī)構(gòu)、設(shè)施和服務(wù)?！钡谑藯l第3款規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)措施確保就業(yè)父母的子女有權(quán)享受他們有資格得到的托兒服務(wù)和設(shè)施?！?/p>

在親權(quán)與監(jiān)護(hù)二元一體的制度設(shè)置下，國(guó)家僅對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。其中，國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)承擔(dān)的補(bǔ)充責(zé)任概括可分為下列三個(gè)梯級(jí)：（1）國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)。對(duì)有親權(quán)監(jiān)護(hù)且并無損害被監(jiān)護(hù)人利益之情形，國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)，不替代承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。《兒童權(quán)利公約》第十九條規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、社?huì)和教育措施，保護(hù)兒童在受父母、法定監(jiān)護(hù)人或其他任何負(fù)責(zé)照管兒童的人的照料時(shí)，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯?！保?）國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充責(zé)任。對(duì)有親權(quán)監(jiān)護(hù)但監(jiān)護(hù)不力或不利之情形，國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)補(bǔ)充責(zé)任，即通過社會(huì)性、政府性和公共福利性的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)給相關(guān)兒童提供保障[3]，以填補(bǔ)親權(quán)監(jiān)護(hù)之不足。對(duì)暫時(shí)脫離家庭環(huán)境的被監(jiān)護(hù)人，或?yàn)槠渥畲罄鏁簳r(shí)不宜在該環(huán)境中繼續(xù)生活的被監(jiān)護(hù)人，國(guó)家有責(zé)任提供特別保護(hù)和協(xié)助；（3）國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任。對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)缺位、監(jiān)護(hù)不能等情形，如父母雙亡、失蹤或喪失行為能力等，國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)義務(wù)。③參見Alabama Statutes.Section 30-3-4.1;New Mexico Statutes 40-9-2;South Carolina Children's Code,Section 63-3-530A-33;Utah Code 30-5-2;Code of Virginia,title20,124.1 and124.2.監(jiān)護(hù)方式包括但不限于寄養(yǎng)、收養(yǎng)、代行監(jiān)護(hù)或者必要時(shí)安置在適當(dāng)?shù)挠齼簷C(jī)構(gòu)中（如國(guó)家設(shè)立的兒童照護(hù)機(jī)構(gòu)、政府資助的社區(qū)之家以及有資質(zhì)的志愿組織等）。[4]《法國(guó)民法典》第411條第1款規(guī)定:“如果沒有設(shè)置監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)法官將監(jiān)護(hù)職責(zé)交由在社會(huì)救助兒童方面有管轄權(quán)限的公共行政部門負(fù)擔(dān)”。[5]136

國(guó)家監(jiān)護(hù)的連帶性是指國(guó)家為被監(jiān)護(hù)人最大利益與親權(quán)人對(duì)監(jiān)護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任。國(guó)家監(jiān)護(hù)的連帶責(zé)任彰顯社會(huì)本位和福利國(guó)家理念，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷以及兒童權(quán)利演進(jìn)等多重因素共振促成的結(jié)果。社會(huì)發(fā)展為國(guó)家以公權(quán)力的形式介入監(jiān)護(hù)事務(wù)提供了理論支撐；經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過程中由于制度缺失導(dǎo)致社會(huì)分層與分化的加劇致使部分親權(quán)人監(jiān)護(hù)不能或缺位，國(guó)家對(duì)這部分被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)連帶責(zé)任是國(guó)家先行行為產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)義務(wù)；兒童權(quán)利的演進(jìn)要求國(guó)家為兒童生存與發(fā)展提供救助和福利，進(jìn)而強(qiáng)化了國(guó)家監(jiān)護(hù)的連帶責(zé)任。親權(quán)與監(jiān)護(hù)分立促進(jìn)監(jiān)護(hù)的公法化與社會(huì)化，國(guó)家為被監(jiān)護(hù)人利益對(duì)被監(jiān)護(hù)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)保護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任。

親權(quán)與監(jiān)護(hù)二元分立狀態(tài)下國(guó)家對(duì)被監(jiān)護(hù)人生存權(quán)保護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任。（1）國(guó)家對(duì)被監(jiān)護(hù)人生命權(quán)保護(hù)的連帶責(zé)任。由于被監(jiān)護(hù)人在生理、心理、社會(huì)角色以及在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)中的地位等方面的差異（如幼弱性、依賴性、不成熟性），其生命權(quán)更易于受到侵害，需要國(guó)家與家庭共同承擔(dān)連帶責(zé)任，二者無先后主次之分。（2）國(guó)家對(duì)被監(jiān)護(hù)人健康權(quán)保護(hù)的連帶責(zé)任。該責(zé)任包括但不限于：維持被監(jiān)護(hù)人及其家庭的健康和福利所需要的生活水準(zhǔn)；①《世界人權(quán)宣言》第二十五條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。”發(fā)展醫(yī)療和康復(fù)設(shè)施；提供醫(yī)療援助、保健和救助；②《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第十條規(guī)定：“兒童和少年應(yīng)予保護(hù)免受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的剝削。雇傭他們做對(duì)他們的道德或健康有害或?qū)ι形ｋU(xiǎn)的工作或做足以妨害他們正常發(fā)育的工作，依法應(yīng)受懲罰。各國(guó)亦應(yīng)規(guī)定限定的年齡，凡雇傭這個(gè)年齡以下的童工，應(yīng)予禁止和依法應(yīng)受懲罰?！毕膊『蜖I(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象，包括環(huán)境污染的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)；向父母和被監(jiān)護(hù)人介紹有關(guān)被監(jiān)護(hù)人保健、營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生及防止意外事故的基本知識(shí)等。（3）國(guó)家為被監(jiān)護(hù)人救助與收養(yǎng)承擔(dān)的連帶責(zé)任。國(guó)家有義務(wù)推進(jìn)社會(huì)救助與保障體系建設(shè)，建立被監(jiān)護(hù)人轉(zhuǎn)移的社會(huì)對(duì)接機(jī)制，使暫時(shí)或永久失去正常、良好家庭環(huán)境的被監(jiān)護(hù)人能獲得盡可能接近家庭照料般的物質(zhì)與情感照顧。③參見Human Rights Committee,General Comment 17(Thirty-fifth Session,1989),Reproduced in:Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by Human Rights Treaty Bodies,UN Doc HRI/GNE/I,pp22-24,para.6(1992).為此目的，國(guó)家有義務(wù)健全被監(jiān)護(hù)人替代性安置機(jī)制，如寄養(yǎng)、收養(yǎng)以及公共機(jī)構(gòu)和志愿組織安置等。

國(guó)家對(duì)被監(jiān)護(hù)人發(fā)展權(quán)保護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任。被監(jiān)護(hù)人發(fā)展權(quán)的核心含義在于被監(jiān)護(hù)人個(gè)人整個(gè)身心潛能和個(gè)性的充分自由發(fā)展，擁有充分發(fā)展其全部體能和智能的權(quán)利，包括身體、心理、認(rèn)知及個(gè)性的健康發(fā)展。被監(jiān)護(hù)人發(fā)展權(quán)以生存權(quán)保障為前提，通過受教育權(quán)、參與權(quán)、勞動(dòng)權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)等的享有得以實(shí)現(xiàn)。影響被監(jiān)護(hù)人發(fā)展權(quán)的因素既包括與被監(jiān)護(hù)人生活及學(xué)習(xí)密切相關(guān)的具體的人、事、物等微環(huán)境，也包括被監(jiān)護(hù)人生存的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。1986年聯(lián)合國(guó)《發(fā)展權(quán)宣言》強(qiáng)調(diào)“人是發(fā)展進(jìn)程的主體”，認(rèn)為“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)”，“創(chuàng)造有利于人民和個(gè)人發(fā)展的條件是國(guó)家的主要責(zé)任”。國(guó)家對(duì)被監(jiān)護(hù)人發(fā)展權(quán)的連帶責(zé)任主要體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：（1）保障被監(jiān)護(hù)人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如提供平等的接受教育的機(jī)會(huì)，實(shí)行免費(fèi)的、強(qiáng)制性的基礎(chǔ)教育，尊重私人教育開展的自由，以及人道的學(xué)校紀(jì)律設(shè)計(jì)等。（2）保障被監(jiān)護(hù)人參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如確保被監(jiān)護(hù)人有權(quán)對(duì)影響到其本人的一切事項(xiàng)自由發(fā)表自己意見，并視其年齡和成熟程度給予適當(dāng)?shù)目创?；確認(rèn)被監(jiān)護(hù)人有權(quán)享有休息和閑暇，從事與其年齡相宜的游戲和娛樂活動(dòng)，以及自由參加文化生活和藝術(shù)活動(dòng)；（3）保障被監(jiān)護(hù)人勞動(dòng)權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如對(duì)適齡的被監(jiān)護(hù)人提供職業(yè)教育，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人免受經(jīng)濟(jì)剝削和從事任何可能妨礙或影響其身心健康的或社會(huì)發(fā)展的工作；保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)不受侵犯等。

二、國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任的緣起

從監(jiān)護(hù)制度的歷史發(fā)展看，現(xiàn)代意義上的親權(quán)與監(jiān)護(hù)制度均起源于古羅馬法，其制度設(shè)計(jì)基于不同的功能安排和價(jià)值取向。親權(quán)更側(cè)重于調(diào)整家庭內(nèi)部的親子關(guān)系，更注重私益的保護(hù)。監(jiān)護(hù)可能更多地被理解為一種社會(huì)治理模式，相對(duì)具有公益的色彩。親權(quán)在古羅馬謂之“家父權(quán)”，以家父對(duì)家子人身與財(cái)產(chǎn)兩大方面的絕對(duì)支配為重要特征：人身方面，家父對(duì)于家子有生殺予奪的權(quán)利④在古羅馬，家父對(duì)于家子享有遺棄權(quán)、出賣權(quán)、出租權(quán)、損害賠償權(quán)、懲罰權(quán)、殺害權(quán)、強(qiáng)制已婚子女離婚權(quán)、出養(yǎng)權(quán)、解放權(quán)、強(qiáng)制子女勞動(dòng)權(quán)。參見徐國(guó)棟：《論民事屈從關(guān)系——以菲爾麥命題為中心》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。，其中懲戒權(quán)包括監(jiān)禁、體罰、賣往國(guó)外、甚至死刑；財(cái)產(chǎn)方面，一切財(cái)產(chǎn)均歸家父所有，由其全權(quán)處置。[6]古羅馬設(shè)置監(jiān)護(hù)之目的是保護(hù)家族的財(cái)產(chǎn)利益，其針對(duì)自權(quán)人而設(shè)，在家父本人不堪管理家政時(shí)，需要監(jiān)護(hù)人為其輔佐或代表，以期補(bǔ)充家父行為能力之不足。不平等的社會(huì)意識(shí)形態(tài)似乎是親權(quán)被極大限度張揚(yáng)的階段，監(jiān)護(hù)被淹沒在家父權(quán)之中，成為社會(huì)治理的權(quán)宜之計(jì)。

自由資本主義時(shí)期，自由、平等與人權(quán)理念的發(fā)展使得人們似乎對(duì)支配色彩強(qiáng)烈的“親權(quán)”這一名詞有所忌諱，因而采取避而不談的態(tài)度，或者對(duì)其加以變?cè)?，去除其本質(zhì)上的不平等色彩。在這一階段，監(jiān)護(hù)制度受到青睞，因其在適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)情勢(shì)之下更加注重對(duì)義務(wù)的強(qiáng)調(diào)和個(gè)人意志自由的尊重，具有平等色彩。這一時(shí)期雖然各國(guó)均強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)護(hù)制度的利用，但是不同的國(guó)家具體做法各異：大陸法系區(qū)分監(jiān)護(hù)與親權(quán)，對(duì)于未成年人的保護(hù)從父母的角度出發(fā)，首先用親子關(guān)系調(diào)整，無父母任親權(quán)人的方適用監(jiān)護(hù)制度；而英美法系從保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的角度出發(fā)采用統(tǒng)一的大監(jiān)護(hù)制度：對(duì)需要保護(hù)的未成年人，法律提供數(shù)種監(jiān)護(hù)途徑，父母是首選的自然的監(jiān)護(hù)人，所以父母對(duì)于子女的權(quán)利義務(wù)總是被置于監(jiān)護(hù)制度中。[7]無論是大陸法系，還是英美法系，對(duì)于親權(quán)去不平等化的改造隨處可見，與此同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)兒童利益的保護(hù)：1959年《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利宣言》采用了兒童最佳利益原則；英國(guó)在1989年制定的《兒童法》引入了親責(zé)的概念取代傳統(tǒng)的親權(quán)概念；現(xiàn)行的《法國(guó)民法典》除仍然沿用親權(quán)這一制度術(shù)語(yǔ)外，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上主要表現(xiàn)為父母對(duì)未成年子女的照顧、保護(hù)；在德國(guó)，1979年《德國(guó)民法典》使用“父母對(duì)子女的關(guān)懷照顧”替代“父母對(duì)子女的強(qiáng)權(quán)支配”。

社會(huì)本位和福利國(guó)家思想的深化，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)承擔(dān)補(bǔ)充連帶責(zé)任提供了理論支撐并奠定其物質(zhì)基礎(chǔ)。首先，生產(chǎn)力的進(jìn)步使國(guó)家建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障制度成為可能。國(guó)家通過加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入實(shí)現(xiàn)資源的二次分配并帶來家庭分工結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也在一定程度上促成了親權(quán)或親屬權(quán)與監(jiān)護(hù)的分工與合作。其次，家庭作為物質(zhì)的家、精神的家與肉體的家之三位一體功能在現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)了分離，家庭更加傾注于精神生活而將部分其他功能交由社會(huì)承擔(dān)，如美國(guó)除了哥倫比亞地區(qū)、愛荷華州、蒙大拿州、羅德島、猶他州、華盛頓特區(qū)、北弗吉尼亞州、內(nèi)布拉斯加州之外，幾乎所有的州都建立了較為完善的公共監(jiān)護(hù)制度，其中由獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)此項(xiàng)職能的有7個(gè)州，由政府機(jī)構(gòu)兼職承擔(dān)的有12個(gè)州，以招募志愿者或者簽訂合同的方式由私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)的有12個(gè)州，由非提供社會(huì)服務(wù)的政府職員承擔(dān)的有12個(gè)州。[1]

親權(quán)與監(jiān)護(hù)的適度分離為國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任的承擔(dān)預(yù)留了空間，即監(jiān)護(hù)與親權(quán)重合的部分僅僅在于父母子女關(guān)系，優(yōu)先以親權(quán)進(jìn)行調(diào)整，不足部分再以國(guó)家監(jiān)護(hù)的方式予以保障,其功能體現(xiàn)為：第一，承認(rèn)父母與子女天然的血緣關(guān)系，注重家庭法的倫理色彩與親權(quán)的身份性，因而更加強(qiáng)調(diào)親子關(guān)系的特殊性，本質(zhì)上認(rèn)可親權(quán)是一種義務(wù)性的權(quán)利，同時(shí)限縮國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)的空間；第二，在未成年子女保障方面，在親權(quán)力所不逮的區(qū)域以監(jiān)護(hù)進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)，本質(zhì)上認(rèn)可監(jiān)護(hù)是一種單純的義務(wù)，同時(shí)可以將其他親權(quán)無法涵蓋的人身關(guān)系容納進(jìn)監(jiān)護(hù)的龐雜體系，更加凸顯國(guó)家對(duì)于公民個(gè)人的社會(huì)責(zé)任，為國(guó)家承擔(dān)直接代行監(jiān)護(hù)以及監(jiān)督監(jiān)護(hù)與協(xié)助之補(bǔ)充連帶責(zé)任提供理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)；第三，親權(quán)與監(jiān)護(hù)兩大制度相互獨(dú)立而又部分重合，相互補(bǔ)充而又互相不能替代的范式有助于各自效益的最大化，防止過多強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)而引發(fā)國(guó)家干涉?zhèn)€人私權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，亦能防止過多強(qiáng)調(diào)親權(quán)而損害被監(jiān)護(hù)人的利益。①其實(shí)近些年對(duì)兒童利益最大化的強(qiáng)調(diào)似乎也帶來了一些負(fù)面的效果，比如李天一案等等，可見兒童利益最大原則是不是也存在相應(yīng)運(yùn)用的尺度也是一個(gè)值得深思的問題。參見馮源：《論兒童最大利益原則的尺度——新時(shí)代背景下親權(quán)的回歸》，載《河北法學(xué)》2014年第6期。

國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)承擔(dān)補(bǔ)充連帶責(zé)任的方式包括國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)與國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助模式，其在親權(quán)力所不逮的領(lǐng)域通過國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任保障被監(jiān)護(hù)人個(gè)人安全和社會(huì)安全之底線。國(guó)家監(jiān)護(hù)的形式根據(jù)被監(jiān)護(hù)人最大利益原則可視情形在直接監(jiān)護(hù)與間接監(jiān)護(hù)之間相互轉(zhuǎn)換。以未成年人之監(jiān)護(hù)為例，對(duì)暫時(shí)脫離家庭環(huán)境的兒童，諸如由于父母的虐待或忽視、或父母暫時(shí)缺乏監(jiān)護(hù)能力而由國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)的兒童，在上述情形消失后，可以轉(zhuǎn)換為國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助，將兒童交由原監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)。國(guó)家通過定期檢查、評(píng)估等方式促使監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。國(guó)家視監(jiān)護(hù)人及其家庭的具體情形給予被監(jiān)護(hù)人及其家庭經(jīng)濟(jì)救助、提供臨時(shí)照護(hù)安排或責(zé)令監(jiān)護(hù)人積極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。如英國(guó)《1989兒童法》規(guī)定的地方當(dāng)局對(duì)兒童及其家庭的資助、照護(hù)與監(jiān)督、兒童保護(hù)、社區(qū)之家、志愿組織與志愿者之家、已注冊(cè)的兒童之家、對(duì)寄養(yǎng)兒童的私人安排、兒童看護(hù)與日間照護(hù)以及該法對(duì)有關(guān)兒童正在遭受或可能遭受重大傷害時(shí)，由地方當(dāng)局或其他經(jīng)授權(quán)者申請(qǐng)法院簽發(fā)的照護(hù)令和監(jiān)督令等。①參見Part Three to Part Ten,Children Act 1989(1989 c.41).與之相對(duì)應(yīng)，對(duì)于采取監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助的未成年人，監(jiān)護(hù)人繼續(xù)監(jiān)護(hù)會(huì)損害被監(jiān)護(hù)人身心健康、人格健全以及危及被監(jiān)護(hù)人生命安全，通過監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助不足以保障被監(jiān)護(hù)人安全的，應(yīng)當(dāng)基于被監(jiān)護(hù)人最大利益原則，根據(jù)法律規(guī)定和法定程序剝奪監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，改由國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)，使相關(guān)兒童脫離不利的生活環(huán)境。

國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任緣起于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促成的親權(quán)與監(jiān)護(hù)在一定程度上的分離，而國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任則源于國(guó)家對(duì)親權(quán)制度有益性的認(rèn)可。縱觀古羅馬的監(jiān)護(hù)制度到現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展歷程，從中不難發(fā)現(xiàn)，物質(zhì)文明和精神文明相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家（或稱現(xiàn)代國(guó)家）的監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)完成了由早期的“為監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)”到“為被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)”，以及由家族的監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケO(jiān)護(hù)和由國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任的轉(zhuǎn)變，被監(jiān)護(hù)人的地位經(jīng)歷了由權(quán)利客體向權(quán)利主體的演進(jìn)歷程（其轉(zhuǎn)變過程大致相近于親權(quán)向親責(zé)轉(zhuǎn)變的過程），被監(jiān)護(hù)人權(quán)利保護(hù)機(jī)制經(jīng)歷了由非法律控制手段（如道德、倫理及宗教等）到法律制度保障的過程，被監(jiān)護(hù)人權(quán)利保障范圍經(jīng)歷了從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)、由救助到福利的演變過程，被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利保障主體經(jīng)歷了由家庭、家族到國(guó)家社會(huì)的演進(jìn)歷程，國(guó)家責(zé)任承擔(dān)的性質(zhì)經(jīng)歷了由監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助到補(bǔ)充責(zé)任、補(bǔ)充連帶責(zé)任和連帶責(zé)任等多重責(zé)任機(jī)制的過程。這種演變的制度代表體現(xiàn)于大陸法系國(guó)家的《法國(guó)民法典》《德國(guó)民法典》《日本民法典》與以英國(guó)、美國(guó)為代表的英美法系國(guó)家的監(jiān)護(hù)立法確立的“兒童最大利益原則”為基礎(chǔ)的國(guó)家責(zé)任。

三、國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任在國(guó)外及其臺(tái)灣地區(qū)的立法

國(guó)家監(jiān)護(hù)理念早在古羅馬時(shí)期已經(jīng)產(chǎn)生并付諸實(shí)踐。彼得羅·彭梵得曾經(jīng)評(píng)價(jià)羅馬法的監(jiān)護(hù)制度，說“它變成了一種純粹的保護(hù)制度，逐漸發(fā)展為一種義務(wù)性的職責(zé)，并且由于國(guó)家常常干預(yù)這一職責(zé)的授予并且監(jiān)督它的形式而成了公共職務(wù)”。[8]古羅馬的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督以及直接代行監(jiān)護(hù)權(quán)方面都有相應(yīng)的實(shí)踐。古羅馬的監(jiān)護(hù)制度主要規(guī)定于《十二表法》第五表的“繼承與監(jiān)護(hù)”中。

國(guó)家代行監(jiān)護(hù)權(quán)，主要體現(xiàn)于古羅馬的官選監(jiān)護(hù)。古羅馬的監(jiān)護(hù)主要有遺囑監(jiān)護(hù)、法定監(jiān)護(hù)、官選監(jiān)護(hù)和信托監(jiān)護(hù)四類。②法定監(jiān)護(hù)主要基于法律的直接規(guī)定，包括宗親監(jiān)護(hù)、家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)和恩主監(jiān)護(hù)三大類型；遺囑監(jiān)護(hù)可以排斥法定監(jiān)護(hù)，主要尊重家長(zhǎng)對(duì)處于其權(quán)力之下的未成年子女的意志自由；信托監(jiān)護(hù)是一種比較特殊類型的監(jiān)護(hù)，按照查士丁尼的說法，“因?yàn)橐晃患议L(zhǎng)，對(duì)未成熟的子女、孫子女或其他卑親屬解除對(duì)他們的家長(zhǎng)權(quán)，他即成為他們的法定監(jiān)護(hù)人；如果家長(zhǎng)死亡時(shí)遺有兒子，后者就成為他自己的兒子，或兄弟姐妹，或死者的其他卑親屬的信托監(jiān)護(hù)人。”參見查士丁尼：《法學(xué)總論——法學(xué)階梯》，張啟泰譯，商務(wù)印書館1989年版，第35頁(yè)。如果遺囑監(jiān)護(hù)、法定監(jiān)護(hù)、信托監(jiān)護(hù)都無法實(shí)行，國(guó)家將承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)責(zé)任，這是一種補(bǔ)充責(zé)任，是法律規(guī)定的國(guó)家義務(wù)。通過利害關(guān)系人③利害關(guān)系人指未適婚人本人、其親屬以及朋友。參見柴英：《基于國(guó)家主義的古羅馬未成年人監(jiān)護(hù)制度的變遷》，載《江海學(xué)刊》2011年第3期。申請(qǐng)而啟動(dòng)，人數(shù)靈活機(jī)動(dòng)，以保護(hù)未成年人的利益為準(zhǔn)。官選監(jiān)護(hù)主要規(guī)定于古羅馬的《阿梯流斯法》，后又通過《優(yōu)流斯和提求斯法》做了進(jìn)一步的擴(kuò)大適用。根據(jù)古羅馬法的規(guī)定，如果某人完全無任何監(jiān)護(hù)人，在古羅馬城，由內(nèi)事裁判官和平民保民官的多數(shù)依據(jù)《阿梯流斯法》為他指定一個(gè)監(jiān)護(hù)人；而在行省，則由行省總督根據(jù)《優(yōu)流斯和提求斯法》為他指定一個(gè)監(jiān)護(hù)人。[9]官選監(jiān)護(hù)不同于其他三種監(jiān)護(hù)制度，是國(guó)家代行家長(zhǎng)權(quán)的一種方式，即當(dāng)家庭已經(jīng)無法承擔(dān)未成年人照護(hù)之職責(zé)，國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)之社會(huì)責(zé)任。這種獨(dú)特的制度設(shè)計(jì)對(duì)后世相關(guān)的制度具有深刻的影響，開啟了國(guó)家監(jiān)護(hù)主義的先河。對(duì)此，林秀雄先生曾經(jīng)評(píng)論道：“官選監(jiān)護(hù)人制度，最明顯表現(xiàn)出，監(jiān)護(hù)乃為未成年人利益之公的義務(wù)，亦即，監(jiān)護(hù)與其為權(quán)利，寧可謂為未成年人利益之義務(wù)。”

在國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督方面，古羅馬有一系列保障措施，明確監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，強(qiáng)制監(jiān)護(hù)人誠(chéng)實(shí)的行為，真正站在被監(jiān)護(hù)人的立場(chǎng)管理其財(cái)產(chǎn)：根據(jù)裁判官法的規(guī)定，除了遺囑制定和經(jīng)調(diào)查指定的監(jiān)護(hù)人外，其他監(jiān)護(hù)人就職時(shí)，應(yīng)以要式口約的形式承諾妥善管理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，并提供保證人；監(jiān)護(hù)人在管理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)之前，須編造被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)目錄，監(jiān)護(hù)終了時(shí)應(yīng)該辦理清算和移交；被監(jiān)護(hù)人在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)可以對(duì)監(jiān)護(hù)人提請(qǐng)監(jiān)護(hù)之訴和管理之訴，要求其對(duì)財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)男袨槌袚?dān)賠償責(zé)任；設(shè)立執(zhí)行監(jiān)護(hù)人與名譽(yù)監(jiān)護(hù)人等不同種類，以便相互監(jiān)督。對(duì)于某些重要事項(xiàng)，被監(jiān)護(hù)人行為必須經(jīng)過全體監(jiān)護(hù)人同意方可發(fā)生效力；親屬會(huì)議有權(quán)對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督，選任合適的監(jiān)護(hù)人或者解除不稱職的監(jiān)護(hù)人。[10]此外還有一系列的輔助監(jiān)督措施，主要借助官方以及社會(huì)民眾的力量：前者主要體現(xiàn)為官員通過確認(rèn)、調(diào)查、指定、監(jiān)督監(jiān)護(hù)人、接受被監(jiān)護(hù)人的擔(dān)保、褫奪監(jiān)護(hù)以及對(duì)不誠(chéng)實(shí)的監(jiān)護(hù)人予以處罰等；后者主要體現(xiàn)為普通民眾可以提請(qǐng)“控告嫌疑監(jiān)護(hù)人之訴”①參見《十二表法》第八表“私犯”第20項(xiàng)規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不忠實(shí)的，任何人都有權(quán)訴請(qǐng)撤換；其侵吞受監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的，處以雙倍于該財(cái)產(chǎn)的罰金?！?，這是一種導(dǎo)致破廉恥的眾有訴訟，可以針對(duì)所有類型的監(jiān)護(hù)人，只要他沒有誠(chéng)實(shí)執(zhí)行管理和照顧之監(jiān)護(hù)義務(wù)而受到懷疑。[11]

英國(guó)17世紀(jì)法院的判例正式確立了“國(guó)家監(jiān)護(hù)”制度。此后，法院在未成年人監(jiān)護(hù)問題上就一直充當(dāng)著國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的守護(hù)者和代言人，甚至在某些時(shí)候，法官被認(rèn)為是身居父母地位的人，大凡涉及未成年人的監(jiān)護(hù)問題，司法都有最終的判定權(quán)。[12]英國(guó)監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展主要?dú)v經(jīng)三個(gè)階段：第一個(gè)階段是父權(quán)絕對(duì)主義的階段，不僅與早期羅馬法的家父權(quán)相類似，也帶有英國(guó)法自身的特色。早期英國(guó)法上的監(jiān)護(hù)制度與財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)密切相關(guān)，英國(guó)法早期奉行長(zhǎng)子繼承制，財(cái)產(chǎn)的世襲流轉(zhuǎn)和社區(qū)內(nèi)土地利益的生產(chǎn)性等因素都被考慮進(jìn)監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計(jì)之中，因而女性被排除于監(jiān)護(hù)權(quán)的行使范圍之外。這一階段是嚴(yán)格奉行父親監(jiān)護(hù)權(quán)至上的，國(guó)家監(jiān)護(hù)主義的理念并無存在的空間，國(guó)家對(duì)于父親行使監(jiān)護(hù)權(quán)并無太多干涉，除非父親做出了令人無法容忍的、嚴(yán)重傷害子女身體的行為。從這個(gè)角度理解，國(guó)家對(duì)于父親行使監(jiān)護(hù)權(quán)是存在少許監(jiān)督的。第二階段是父母監(jiān)護(hù)權(quán)并重的階段。隨著女性主義社會(huì)思潮的傳播以及婦女地位的提升，加之維護(hù)家庭關(guān)系、社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，母親對(duì)于子女的監(jiān)護(hù)權(quán)逐步得到認(rèn)可。英國(guó)1839年《兒童監(jiān)護(hù)法案》與1873年、1886年監(jiān)護(hù)法均能體現(xiàn)這一立法價(jià)值取向，但這一階段監(jiān)護(hù)職責(zé)仍舊被局限于家庭之內(nèi)。第三階段是國(guó)家監(jiān)護(hù)理念開始逐漸盛行的階段。18世紀(jì)之后，英國(guó)加大了對(duì)監(jiān)護(hù)的司法干預(yù)，將未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)統(tǒng)一授予大法官行使。大法官行使此等權(quán)利的基礎(chǔ)并不是為了限制父母對(duì)子女的權(quán)利，而是為了補(bǔ)充后者行使的不足，類似于國(guó)家家父，并在這個(gè)時(shí)期確立了子女最大利益原則。

德國(guó)的未成年人監(jiān)護(hù)立法從家庭內(nèi)部逐漸轉(zhuǎn)向外部，重視國(guó)家對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)責(zé)任的承擔(dān)，監(jiān)護(hù)制度公法化、國(guó)家化的傾向明顯，監(jiān)護(hù)立法的理念也經(jīng)歷了從個(gè)人主義到國(guó)家主義的嬗變。起初，監(jiān)護(hù)帶有濃厚的父權(quán)色彩，監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人身和財(cái)產(chǎn)都享有廣泛的權(quán)利。中世紀(jì)之后，法院、監(jiān)護(hù)官署在未成年人監(jiān)護(hù)上發(fā)揮了巨大的作用，國(guó)家對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)的干涉逐漸加強(qiáng)，最終在1900年《德國(guó)民法典》中建立了比較完整的監(jiān)護(hù)體系。其1922年《帝國(guó)少年福利法》開啟了國(guó)家代行監(jiān)護(hù)的先河，設(shè)立了未成年人的公職監(jiān)護(hù)人。此后20世紀(jì)80至90年代的一系列立法使得監(jiān)護(hù)制度公法化、監(jiān)護(hù)責(zé)任國(guó)家化和社會(huì)化的取向表現(xiàn)得更加濃厚和充分。②包括1990年的《關(guān)于重新規(guī)范兒童和青少年救助法的法律》《關(guān)于改革對(duì)成年人的監(jiān)護(hù)法和代管法的法律》，1995年的《孕婦和家庭救助修改法》，1997年的《廢除法定官方代管和重新規(guī)定輔助法的法律》《子女身份改革法》，1998年的《修改照管法及其他規(guī)定的法律》等。參見陳慧馨：《親屬法諸問題研究》，[臺(tái)灣]月旦出版公司1993年版，第293—296頁(yè)。其一，1947年以及1980年的《德國(guó)民法典》取消了血親的法定監(jiān)護(hù)和親屬會(huì)議制度，淡化了監(jiān)護(hù)和血緣的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任。監(jiān)護(hù)包括：遺囑指定監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)法院指定監(jiān)護(hù)、青少年局監(jiān)護(hù)和社團(tuán)監(jiān)護(hù)，后三類是國(guó)家代行監(jiān)護(hù)權(quán)的體現(xiàn)。指定監(jiān)護(hù)由法院依照職權(quán)進(jìn)行，考慮選擇人身或者財(cái)產(chǎn)狀況比較適宜的主體擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。一般來說，監(jiān)護(hù)法院選擇的任何人都有義務(wù)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，滿足拒絕理由的除外。除了國(guó)家將監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)而委托以個(gè)人的方式代行監(jiān)護(hù)權(quán)，也可以委托機(jī)構(gòu)代為行使，比如交予社會(huì)援助兒童部門或者青少年局負(fù)責(zé)。其二，德國(guó)法強(qiáng)化對(duì)于監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督，監(jiān)護(hù)監(jiān)督本身構(gòu)成國(guó)家監(jiān)護(hù)的另一個(gè)側(cè)面的內(nèi)容。1980年《德國(guó)民法典》規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的忠實(shí)義務(wù)以及過錯(cuò)責(zé)任、督促其履行責(zé)任的輔助性措施，并通過設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人保障監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)?？傊聡?guó)通過法院系統(tǒng)和青少年局這兩大主要的機(jī)關(guān)對(duì)未成年人實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)，法院能夠全程、深入性地介入未成年人的監(jiān)護(hù)事務(wù)，青少年局則代表國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)的實(shí)體性職責(zé)，對(duì)監(jiān)護(hù)法院選定監(jiān)護(hù)人有建議權(quán)、同意權(quán)或者在某些情勢(shì)下直接作為未成年人的監(jiān)護(hù)人。至此，德國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)體系完全建立，其和親權(quán)變?cè)鞛楦改刚兆o(hù)權(quán)的做法遙相呼應(yīng)，親子關(guān)系立法完全以子女的利益為本位。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的民法典幾經(jīng)修訂，對(duì)監(jiān)護(hù)制度所能涉及的各個(gè)方面均有完善的規(guī)定。父母為未成年子女的法定代理人，父母也可以將監(jiān)護(hù)職能委托他人行使，其中，第1086條以及第1091條明確規(guī)定了現(xiàn)代意義上的官選監(jiān)護(hù)，是通過司法的方式由國(guó)家代行監(jiān)護(hù)權(quán)的表現(xiàn)：“父母為其未成年子女之法定代理人。父母之行為與未成年子女之利益相反，依法不得代理時(shí)，法院得依父母、未成年子女、主管機(jī)關(guān)、社會(huì)福利機(jī)關(guān)或其他利害關(guān)系人之申請(qǐng)或職權(quán)，為子女選任特別代理人；未成年人無父母，或父母均不能行使、負(fù)擔(dān)對(duì)于其未成年子女之權(quán)利、義務(wù)時(shí)，應(yīng)置監(jiān)護(hù)人?！背嗣袷禄痉ǎ?0世紀(jì)80年代之后臺(tái)灣地區(qū)相繼對(duì)一些特別法進(jìn)行修訂，比如《少年福利法》《兒童福利法》《兒童與少年性交易防制條例》等，使得相關(guān)立法能夠真正以兒童利益為本位，其中公職監(jiān)護(hù)及社團(tuán)監(jiān)護(hù)制度等規(guī)定均體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)護(hù)的理念。政府對(duì)未成年人保護(hù)的行政干涉一直在增強(qiáng)，從《兒童及少年權(quán)益及福利保障法》第4條的規(guī)定可見一斑：“政府及公私立機(jī)構(gòu)、團(tuán)體應(yīng)協(xié)助兒童及少年之父母、監(jiān)護(hù)人或其他實(shí)際照顧兒童及少年之人，維護(hù)兒童及少年健康，促進(jìn)其身心健全發(fā)展，對(duì)于需要保護(hù)、救助、輔導(dǎo)、治療、早期療育、身心障礙重建及其他特殊協(xié)助之兒童及少年，應(yīng)提供所需服務(wù)及措施。”至此，臺(tái)灣地區(qū)的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度全面確立。

以上論述表明，起源于羅馬法的國(guó)家監(jiān)護(hù)理論和實(shí)踐，在現(xiàn)代國(guó)家的立法中得到了進(jìn)一步的確認(rèn)，并在國(guó)家代行監(jiān)護(hù)與國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督兩個(gè)層次上予以落實(shí)。兒童權(quán)利保護(hù)的國(guó)際化趨勢(shì)以及《兒童權(quán)利公約》所確定的兒童權(quán)利保障的兒童最大利益原則、平等保護(hù)原則、兒童參與原則和多重責(zé)任原則均強(qiáng)調(diào)國(guó)家在兒童權(quán)利保障中的補(bǔ)充連帶責(zé)任。如《兒童權(quán)利公約》第五條和第十八條第1款對(duì)兒童保護(hù)家庭本位觀及家庭權(quán)的尊重以及該法第九條對(duì)兒童保護(hù)家庭完整權(quán)的尊重強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充責(zé)任?！秲和瘷?quán)利公約》第十八條第2款和第3款規(guī)定的是國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任，即國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任和國(guó)家保障兒童發(fā)展權(quán)發(fā)展育兒機(jī)構(gòu)、設(shè)施和服務(wù)的責(zé)任?！秲和瘷?quán)利公約》第四十二條至第四十五條對(duì)兒童權(quán)利保護(hù)的政府責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定則強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家監(jiān)護(hù)的連帶責(zé)任。事實(shí)上，在《兒童權(quán)利公約》所規(guī)定的兒童權(quán)利體系中，國(guó)家對(duì)兒童各項(xiàng)具體權(quán)利的保護(hù)，或承擔(dān)次要責(zé)任，或承擔(dān)主要責(zé)任，但無論國(guó)家承擔(dān)的是次要責(zé)任還是主要責(zé)任，均不是按份責(zé)任，而是補(bǔ)充責(zé)任或連帶責(zé)任。

四、我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的未來展望

在我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)分層與分化加劇的背景下,因個(gè)人、家庭、社會(huì)以及國(guó)家制度缺失等因素造成的親權(quán)與監(jiān)護(hù)分離的現(xiàn)象愈益普遍，監(jiān)護(hù)缺位、監(jiān)護(hù)不能、監(jiān)護(hù)不力或不利等已不是個(gè)案，而當(dāng)下我國(guó)的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度缺失、體系不健全、運(yùn)行不通暢、保障不得力，被監(jiān)護(hù)人權(quán)益乃至生命權(quán)被侵犯的案件頻發(fā)。究其根源，如下幾點(diǎn)應(yīng)為主因：制度設(shè)置上，親權(quán)與監(jiān)護(hù)不分，監(jiān)護(hù)是親權(quán)人或親屬權(quán)人的責(zé)任，國(guó)家義務(wù)被虛置；體系構(gòu)建上，缺乏行之有效的國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)；國(guó)家間接監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助因缺乏制度保障而運(yùn)行不暢，且主體與客體不明確，內(nèi)容與措施不明晰，調(diào)查、評(píng)估、救助、處理等機(jī)制不健全。上述缺失致使被監(jiān)護(hù)人權(quán)益被侵犯或監(jiān)護(hù)人及其家庭需要幫助時(shí)無法獲得及時(shí)、有效和制度化的救助。因此，選擇性借鑒國(guó)外或其他地區(qū)國(guó)家監(jiān)護(hù)之成功制度安排，構(gòu)建與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的多層次國(guó)家監(jiān)護(hù)制度體系，以彌補(bǔ)親權(quán)監(jiān)護(hù)之不足是我國(guó)監(jiān)護(hù)制度完善的迫切要求。

第一，促成親權(quán)與監(jiān)護(hù)的合理分離。親權(quán)與監(jiān)護(hù)的合理分離有助于明晰家庭與國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)各自承擔(dān)責(zé)任的界限，通過對(duì)監(jiān)護(hù)主體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定更有效地調(diào)整監(jiān)護(hù)行為，最終有助于構(gòu)建監(jiān)護(hù)有效運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。親權(quán)與監(jiān)護(hù)適度分離的法理依據(jù)在于親權(quán)屬于第一性義務(wù)，而監(jiān)護(hù)屬于第二性義務(wù)。親權(quán)重視私益，強(qiáng)調(diào)血緣關(guān)系，表現(xiàn)為父母對(duì)子女人身和財(cái)產(chǎn)享有的權(quán)利，既是一種義務(wù)性的權(quán)利，又屬于父母的天然職責(zé)，屬于第一性的義務(wù)。監(jiān)護(hù)卻是一種單純的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任的承擔(dān)，帶有社會(huì)公益性的色彩，只能作為親權(quán)行使不能或不力的補(bǔ)充，屬于第二性的義務(wù)。正如有些國(guó)外學(xué)者所指出的那樣：“監(jiān)護(hù)于我們而言是干涉性的、非私益的，不針對(duì)個(gè)別人的制度設(shè)計(jì)，它盡可能減少個(gè)人意志及由此而強(qiáng)調(diào)的對(duì)個(gè)人的尊重?！盵13]親權(quán)與監(jiān)護(hù)價(jià)值基礎(chǔ)迥異，需要完全不同的立法來進(jìn)行規(guī)整，在此基礎(chǔ)上需要解決以下幾個(gè)問題：親權(quán)與監(jiān)護(hù)所涉及主體以及主體相應(yīng)的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利義務(wù)是否有不同的范圍；親權(quán)與監(jiān)護(hù)立法監(jiān)督程度是否應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分；親權(quán)與監(jiān)護(hù)產(chǎn)生基礎(chǔ)以及輔助保障制度是否不同。

第二，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任。從監(jiān)護(hù)制度的頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)基于監(jiān)護(hù)的公益性、連帶性以及被監(jiān)護(hù)人利益之考量，根據(jù)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)分層與分化的狀況及其制度成因，明確家庭與國(guó)家在監(jiān)護(hù)中各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任。監(jiān)護(hù)制度從家族監(jiān)護(hù)、家庭監(jiān)護(hù)發(fā)展至國(guó)家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、觀念變遷和社會(huì)治理模式創(chuàng)新共振的結(jié)果。我國(guó)社會(huì)變遷過程中社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、家庭結(jié)構(gòu)的多元化以及家庭監(jiān)護(hù)功能的弱化等與日漸發(fā)展的人權(quán)意識(shí)、社會(huì)本文思想、福利國(guó)家理念之沖突日漸明顯，監(jiān)護(hù)問題凸顯。只有通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任，才能有效保障被監(jiān)護(hù)人的安全和社會(huì)安全之底線，實(shí)現(xiàn)個(gè)人與社會(huì)共同發(fā)展的法律價(jià)值目標(biāo)。

第三，構(gòu)建國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)體系。親權(quán)與監(jiān)護(hù)界限明晰之后，需要解決的首要問題是在監(jiān)護(hù)缺位情形下，國(guó)家如何履行代為監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充責(zé)任,而其中的前提是要建立合格的國(guó)家直接監(jiān)護(hù)組織?！皣?guó)家監(jiān)護(hù)的成功依靠幾大有利因素。國(guó)家監(jiān)護(hù)必須獨(dú)立于私益機(jī)構(gòu)且不與其發(fā)生利益沖突，國(guó)家監(jiān)護(hù)人切不可同時(shí)承擔(dān)監(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人兩種角色。國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)必須要有充足的雇員及資金保障，一個(gè)機(jī)構(gòu)所監(jiān)護(hù)的人數(shù)不得超過500人，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的專業(yè)雇員每人負(fù)責(zé)人數(shù)不得超過30人，否則將形同虛設(shè)?！盵14]依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前尚未形成符合資質(zhì)的國(guó)家直接監(jiān)護(hù)代行機(jī)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)股份制改造后，單位已經(jīng)不再是或至少不是合格的監(jiān)護(hù)義務(wù)責(zé)任人；居委會(huì)、村委會(huì)作為群眾性基層自治組織，其性質(zhì)、功能定位及人力、物力和財(cái)力配置均不足以承擔(dān)代行監(jiān)護(hù)之職責(zé)；而我國(guó)的志愿組織及新型社區(qū)建設(shè)又面臨體制機(jī)制障礙，尚無法發(fā)揮代行監(jiān)護(hù)的功能；現(xiàn)行國(guó)家專門監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)如未成年人救助中心及國(guó)家建設(shè)的福利機(jī)構(gòu)等功能定位不明確，人、財(cái)、物配置及制度規(guī)范同樣不能滿足國(guó)家代行監(jiān)護(hù)的要求。為此，借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的國(guó)家直接代行監(jiān)護(hù)組織體系的成功經(jīng)驗(yàn)，改造和構(gòu)建基礎(chǔ)自治組織、新型社區(qū)、志愿組織、公立兒童福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或其他國(guó)家專門機(jī)構(gòu)等，賦予其代行監(jiān)護(hù)的功能并通過立法提供制度保障是國(guó)家直接監(jiān)護(hù)的當(dāng)務(wù)之急。

第四，完善國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助制度。在存在監(jiān)護(hù)人的情形下，如何通過國(guó)家干預(yù)和協(xié)助，保障監(jiān)護(hù)人能夠忠實(shí)地履行職責(zé)并保全其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的能力，是國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助的義務(wù)。這同樣是一個(gè)繁雜的體系，如監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體與內(nèi)容，監(jiān)護(hù)協(xié)助的調(diào)查、評(píng)估與實(shí)施和管理，國(guó)家間接監(jiān)護(hù)與直接監(jiān)護(hù)的轉(zhuǎn)換與條件等等。通常監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)是專門化的職能機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)的裁決、監(jiān)護(hù)人的選任、辭任、變更、監(jiān)護(hù)人資格剝奪和重大事務(wù)的批準(zhǔn)等。德國(guó)專門設(shè)立監(jiān)護(hù)法院履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)。在美國(guó)，雖然各州做法不同，但是很多州都建立了監(jiān)護(hù)監(jiān)督的正當(dāng)程序，以期重新審查監(jiān)護(hù)指令，也可以解決當(dāng)監(jiān)護(hù)環(huán)境或者監(jiān)護(hù)人發(fā)生改變時(shí)引發(fā)的相關(guān)問題。由監(jiān)護(hù)人定期對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人身和財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行報(bào)告的制度在近些年已經(jīng)得到立法普及。[15]再如英國(guó)《1989兒童法》詳細(xì)規(guī)定了地方當(dāng)局國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督與協(xié)助職責(zé)，包括：調(diào)查、評(píng)估，為兒童及其家庭提供經(jīng)濟(jì)幫助、日間照護(hù)、指定個(gè)人顧問以及制定通道計(jì)劃等。①參見Part Two to Part Four,Children Act 1989(1989 c.41).

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責(zé)任編輯：蔡鋒

Supplementary Joint Guardianship and Several Liabilities of State Guardianship——From the Perspective of Division Between Parental Authority and Guardianship

XIONG Jincai,FENG Yuan

The theoretical bases of State guardianship are welfare guardianship and joint responsibility for guardianship,on the grounds of which supplementary joint and several liabilities of State Guardianship have developed with the purpose of protecting the rights of existence and development of persons in guardianship.The State is expected to undertake joint guardianship and several liabilities in addition to guardianship supervision and assistance when parental rights and guardianship are one.The State,however,shoulders joint responsibility when there is a division between parental authority and guardianship in order to enhance the protection of the rights of existence and development of the persons in guardianship.The State guardianship system advances in accordance with the development of society.Therefore,its status and responsibilities differ in social type and structure.For the purpose of the best interests of the persons in guardianship,it’s suggested China recognize legally and consolidate joint state liabilities as well as developing an integrated social security system for State guardianship.

parental authority;guardianship;State liability

10.13277/j.cnki.jcwu.2014.04.001

2014-05-18

D923.9

A

1007-3698（2014）04-0005-09

熊金才，男，汕頭大學(xué)地方政府研究所研究員，汕頭大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榛橐黾彝シㄅc社會(huì)保障法；515063馮源，女，廈門大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)博士研究生，主要研究方向?yàn)榛橐黾彝シㄅc社會(huì)保障法。361005

本文系國(guó)家人文社會(huì)科學(xué)基金年度項(xiàng)目“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法律保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BFX123）、教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“未成年人救助與保障制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11YJA820089）及汕頭大學(xué)國(guó)家基金培育項(xiàng)目“社區(qū)養(yǎng)老體系的構(gòu)建與制度保障”（項(xiàng)目編號(hào)：NFC11004）的部分研究成果。