簡政·減負(fù)：關(guān)注快遞業(yè)的政策瓶頸

文/本刊記者 劉光琦

國務(wù)院總理李克強(qiáng)9月24日在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持放管結(jié)合，確?？爝f行業(yè)有序健康發(fā)展。其中就包括要完善經(jīng)營許可程序，加強(qiáng)資質(zhì)審核。簡化手續(xù)，提高效率。而在9月10日下午召開的快遞行業(yè)發(fā)展座談會上，來自國內(nèi)快遞企業(yè)的代表們反映的問題也集中在這個(gè)方面。

“我們申請分支機(jī)構(gòu)的牌照少則3個(gè)月，多則6個(gè)月，企業(yè)真是耗不起……”、“我們國際業(yè)務(wù)牌照已經(jīng)申請了一年多，到現(xiàn)在還沒下文呢”、“我們營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)變更，半年了還拿不到變更許可”。這樣的聲音在如今中央三令五申要求各部門簡政放權(quán)的大背景下，顯得尤為刺耳?？爝f業(yè)被李克強(qiáng)總理稱為“中國經(jīng)濟(jì)的一匹黑馬”，然而在很多企業(yè)和專家看來，這匹馬正被“行政許可”這道韁繩勒得跑不起來，快遞業(yè)實(shí)行多年的行政許可制度或許已經(jīng)走到了改革的關(guān)口。

從“備案制”到“許可審批”漫長而崎嶇的快遞路

在快遞行業(yè)發(fā)展座談會上，記者發(fā)現(xiàn)，審批時(shí)間長達(dá)半年幾乎已經(jīng)成為行業(yè)普遍現(xiàn)象。

與會企業(yè)提供的數(shù)據(jù)顯示，一家全國性的網(wǎng)絡(luò)化快遞企業(yè)如果根據(jù)業(yè)務(wù)需要新設(shè)立非法人分支機(jī)構(gòu)的話，需要經(jīng)過如下流程：由法人機(jī)構(gòu)向國家郵政局提出申請，國家郵政局45天內(nèi)征詢分支機(jī)構(gòu)所在省郵政局意見，省郵政局30天內(nèi)下發(fā)到所在地市郵政局征詢意見，這同樣需要30天；然后，地市郵政局在15天內(nèi)派人員到分支機(jī)構(gòu)實(shí)地檢查后，再向省郵政局出具意見，這中間往往也需要30天。最后，省郵政局的意見反饋給國家郵政局。

如此這般流程，已經(jīng)叫人看得眼暈，況且不止一家企業(yè)向記者反映，在實(shí)際操作中還會因?yàn)楦鞣N原因?qū)е律鲜隽鞒踢M(jìn)一步延長。

一位不愿透露姓名的某快遞企業(yè)工作人員告訴記者，“國家局向分支機(jī)構(gòu)所在省郵政管理局發(fā)出的核查通知是通過掛號信郵寄的，中途有可能寄丟，你得隨時(shí)向國家局和省局進(jìn)行溝通是否發(fā)出通知、是否收到通知，你要不盯著，整個(gè)流程將會無限期延長?！?/p>

張梅所在的快遞企業(yè)具有國有企業(yè)背景，她向記者抱怨，“地市郵政局人員有限，接到通知后根本無法馬上安排檢查，一拖能拖好久。連工商注冊都不需要實(shí)地檢查了，為什么這個(gè)還需要？鬧不懂！”

除了新設(shè)立分支機(jī)構(gòu)需要如此流程，企業(yè)常見的變更地址、法人等事項(xiàng)，同樣也需要如上漫長的流程。

《郵政法》第五十四條規(guī)定：“郵政企業(yè)以外的經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者合并、分立的，應(yīng)當(dāng)向郵政管理部門備案?！卑凑沾艘?guī)定，企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)應(yīng)該是先向工商部門注冊登記后再在郵政管理部門備案即可，即所謂的“備案制”。

而2013年開始實(shí)施的《快遞市場管理辦法》則通過“添加名錄”的規(guī)定將上位法中的“備案制”“演變”成了“前置審批”?！掇k法》的第十二條如下規(guī)定，“取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的企業(yè)設(shè)立分公司、營業(yè)部等非法人分支機(jī)構(gòu)，憑企業(yè)法人快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證（副本）及所附分支機(jī)構(gòu)名錄，到分支機(jī)構(gòu)所在地工商行政管理部門辦理注冊登記。企業(yè)分支機(jī)構(gòu)取得營業(yè)執(zhí)照之日起二十日內(nèi)到所在地郵政管理部門辦理備案手續(xù)?！边@意味著企業(yè)新設(shè)立分支機(jī)構(gòu)需要先在郵政管理部門申請?jiān)谠S可證所附分支機(jī)構(gòu)名錄上進(jìn)行添加程序，然后才能到工商部門進(jìn)行登記。

正是這一“添加名錄”的程序使得上位法《郵政法》規(guī)定的“備案制”名存實(shí)亡。添加名錄的要求雖然看起來只是一道程序，然而從前文所述的實(shí)際操作過程來看，這一程序和行政前置審批的流程和要求一樣復(fù)雜。

同時(shí)，值得關(guān)注的是在2012年前從事跨省和國際業(yè)務(wù)的企業(yè)，其許可的地域范圍是按照省為單位來審批，只要設(shè)立省分公司就可以開展全省業(yè)務(wù)。然而自2012年起郵政管理部門開始建立三級監(jiān)管機(jī)構(gòu)后，在實(shí)際審批過程中，快遞企業(yè)申請的許可范圍被限制在地級市一級，也就是說企業(yè)如果要在開展全國業(yè)務(wù)，需要在350個(gè)地級市申請建立分支機(jī)構(gòu)，否則就不允許在未取得許可的城市開展業(yè)務(wù)。這無疑是將一個(gè)完整的市場通過行政手段人為地分割成350多個(gè)經(jīng)營區(qū)域，嚴(yán)重限制了業(yè)務(wù)開展和商品流通，給企業(yè)帶來巨大的負(fù)擔(dān)，也造成對行政資源的巨大浪費(fèi)。

在“快遞行業(yè)發(fā)展座談會”上，與會人員都表示，當(dāng)前的快遞行業(yè)的業(yè)務(wù)許可制度應(yīng)順應(yīng)政府簡政放權(quán)潮流，主動(dòng)改革，讓市場的活力得到充分發(fā)揮和釋放。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員魏際剛指出，目前的許可制度設(shè)計(jì)，對于行業(yè)發(fā)展的束縛越來越大，成為制約行業(yè)發(fā)展的重要因素，應(yīng)該根據(jù)國務(wù)院簡政放權(quán)的精神和指導(dǎo)意見，快遞許可制度進(jìn)行改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，主管部門應(yīng)該創(chuàng)新快遞行業(yè)的監(jiān)管方式，盡最大化激發(fā)企業(yè)活力。

快遞咨詢網(wǎng)首席顧問徐勇也建議，將許可前置要求簡化甚至取消，改為工商注冊登記后規(guī)定時(shí)間內(nèi)向郵政監(jiān)管部門備案，并引入“保證金制度”，這既能起到在事后監(jiān)管中對違規(guī)企業(yè)予以懲戒，又能減少企業(yè)的運(yùn)營成本和監(jiān)管部門管理成本，提高了全行業(yè)的效率。

《快遞條例草案（征求意見稿）》引爭議快遞企業(yè)求減負(fù)

在此次的快遞行業(yè)發(fā)展座談會上，記者了解到，目前困擾快遞行業(yè)的政策點(diǎn)主要集中在國家郵政局起草的《快遞條例》上。7月31日，國家郵政局在其官網(wǎng)發(fā)布了《快遞條例草案（征求意見稿）》，正式面向社會征求意見。而據(jù)了解，在該《草案》公示之前，已在行業(yè)內(nèi)部多次征求意見，企業(yè)的反映就較強(qiáng)烈，爭議點(diǎn)較多，其中，最大的爭議點(diǎn)集中在快遞員全員注冊制度、實(shí)名寄遞、檢視制度和安全責(zé)任這三個(gè)方面。

根據(jù)《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)營同城、異地、國際業(yè)務(wù)的快遞企業(yè)，快遞業(yè)務(wù)員具有初級快遞從業(yè)資質(zhì)的比例應(yīng)分別達(dá)到30%、40%、50%。但事實(shí)上，這一規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中，已廣為企業(yè)所詬病。

快遞業(yè)基層崗位人員流動(dòng)性較大，“考證”增加了企業(yè)的用工成本，這種強(qiáng)制性的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，提高了就業(yè)門檻，也不利于就業(yè)。更為重要的是，將企業(yè)的經(jīng)營許可強(qiáng)制性地與快遞員資質(zhì)數(shù)量掛鉤，這更引起了企業(yè)不滿。但令人沒有想到的是，這次《草案》第四十一條卻要求，“國家實(shí)行快遞員注冊管理制度……引導(dǎo)經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)全員持證上崗”。

“全員持證上崗”幾乎是一下子激起了快遞企業(yè)的集體反對。一位民營快遞企業(yè)的負(fù)責(zé)人這樣反問道：“連報(bào)關(guān)員資格考試都取消了，一個(gè)取件、派件的快遞員所需要的技術(shù)含量還需要考證嗎？更何況，員工上崗前，企業(yè)內(nèi)部肯定有培訓(xùn)的，快遞員考證本就沒必要，這下還要求全員注冊？太過分了！”

當(dāng)下，國家正在加大力度取消各種職業(yè)資格許可，近日，人力資源和社會保障部副部長王曉初也表示，無法律依據(jù)職業(yè)資格許可將全部取消。一旦實(shí)行快遞員注冊管理制度，不僅變相提高就業(yè)門檻，大大增加了企業(yè)的用工成本，更與當(dāng)前的改革潮流背道而馳。減少職業(yè)資格的許可和認(rèn)定，是深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù)。與之相似的還有實(shí)名寄遞、檢視制度。曾有人做過這樣調(diào)查，“你愿意向快遞員出示你的身份證嗎？”在街頭隨機(jī)采訪中，有超過五成的受訪者表示，“不愿意，有擔(dān)憂?！薄恫莅浮返谖迨l明確指出，“快遞企業(yè)實(shí)施收寄實(shí)名制度”。

站在消費(fèi)者的角度，其實(shí)這種擔(dān)憂不難理解。消費(fèi)者出于對貨物安全和個(gè)人信息安全的擔(dān)憂，不愿意向陌生的快遞員提供身份證信息。而處于相對弱勢地位的快遞員，一方面法律并沒有賦予他檢驗(yàn)客戶的身份證件的權(quán)利，另一方面，如果他強(qiáng)行要求檢視身份證，而客戶又不接受的話，快遞員和快遞企業(yè)將面臨客戶流失的風(fēng)險(xiǎn)。

一位與會的快遞企業(yè)介紹說，“一項(xiàng)制度必須有可行性。快遞員的文化程度，和專業(yè)程度都不具備能鑒別身份證件真?zhèn)蔚摹鹧劢鹁ΑI(yè)人員核對本人和身份證上的照片，百分百準(zhǔn)確都做不到，何況快遞員在有收寄件工作壓力的情況下！”另外，快遞企業(yè)還有成本效益的考量。100%快遞件實(shí)名驗(yàn)視制度的執(zhí)行，會增加收寄的時(shí)間，降低取派件效率。而快遞企業(yè)為了保障服務(wù)質(zhì)量，則需要配備更多的快遞員和相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，企業(yè)成本隨之增加。效率降低、成本增加，一減一增之間必然加重快遞企業(yè)的運(yùn)營負(fù)擔(dān)。而這些最終將由消費(fèi)者買單。

而站在監(jiān)管者的角度來看，實(shí)名制或許是保證寄遞安全的一道屏障，而事實(shí)上，對于試圖通過快遞渠道從事犯罪的人，身份證件的造假成本極低，其屏障的有效性大打折扣。對于這一點(diǎn)，亞太速遞商論壇中國區(qū)首席代表雍虎則給出了歐美國家的經(jīng)驗(yàn)，他介紹說，“從歐美國家對于安全領(lǐng)域的安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來看，企業(yè)是否實(shí)行開箱驗(yàn)視，收寄實(shí)名制度等都是由企業(yè)自行決定的。在美國，無論是快遞公司，還是美國郵政，都沒有對于快件100%開箱驗(yàn)視的做法。相反，為防止貨物丟失，公司對于是否開箱驗(yàn)視都有嚴(yán)格的政策和限制。企業(yè)根據(jù)自己建立的風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)對貨物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。”

有業(yè)內(nèi)專家指出，隨著整個(gè)行業(yè)的快速發(fā)展，以及業(yè)務(wù)量的大幅增加，快遞行業(yè)也呈現(xiàn)出在服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)管理、安全等領(lǐng)域的問題，受到社會輿論的關(guān)注。監(jiān)管部門應(yīng)該降低市場準(zhǔn)入門檻，引入更多企業(yè)參與市場競爭，要讓缺乏誠信、違法企業(yè)要么在競爭中被消費(fèi)者和市場所淘汰，要么受到法律的嚴(yán)肅制裁。

2013年年底，圓通快遞一加盟商在卸載中造成了化學(xué)品泄露，有8人因此出現(xiàn)不同程度的中毒癥狀，并造成一人中毒死亡。這起“奪命快遞”事件經(jīng)媒體報(bào)道后，迅速成為社會熱點(diǎn)問題，并將快遞企業(yè)的安全管理問題推上了風(fēng)口浪尖之上。對此，一位業(yè)內(nèi)人士指出，“涉案的加盟商受到了刑事處罰，圓通公司也對受害者家屬予以了賠償，但寄遞人不應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任嗎？往往寄遞人是明知故犯！”

快遞的安全問題是社會大事，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，但政策的爭論點(diǎn)則在于快遞企業(yè)的安全管理主體責(zé)任如何界定，又該如何明確寄件人寄遞行為的法律責(zé)任。

《草案》中要求快遞企業(yè)規(guī)范寄遞普通化學(xué)品的行為。如“經(jīng)驗(yàn)視不能確定安全的其他普通化學(xué)品，應(yīng)當(dāng)要求寄件人出具物品寄遞安全證明?！钡牵聦?shí)上快遞公司客觀上沒有能力通過驗(yàn)視去判斷化學(xué)品是危險(xiǎn)品還是非危險(xiǎn)品，也沒有能力驗(yàn)證《寄遞安全證明》的真?zhèn)?。寄件人往往為了通過快遞渠道寄遞化學(xué)品，而不惜捏造安全證明，甚至對違禁品進(jìn)行各種包裝予以掩飾，可以說是防不勝防。

“寄件人非常清楚物品的性質(zhì)，卻不交給具備危險(xiǎn)品運(yùn)輸資質(zhì)的物流企業(yè)寄運(yùn)，是為了節(jié)約運(yùn)費(fèi)。而將這潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給快遞公司，對快遞企業(yè)而言是非常不公平的。”一位與會企業(yè)代表這樣認(rèn)為，“快遞企業(yè)在驗(yàn)視時(shí)應(yīng)盡到合理的注意義務(wù)，而不應(yīng)給快遞企業(yè)課以過重的負(fù)擔(dān)?！?/p>

對此，亞太商速遞論壇中國區(qū)首席代表雍虎認(rèn)為，歐美國家自“911”后都高度重視安全問題，他們的管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)為管理部門所借鑒。據(jù)雍虎介紹，美國在交通運(yùn)輸部內(nèi)部，設(shè)有專門的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理職能機(jī)構(gòu)—管道和有害物質(zhì)管理局，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督危險(xiǎn)貨物的包裝生產(chǎn)和特別問題，修編美國危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)則，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理規(guī)則的執(zhí)行，負(fù)責(zé)與國際危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)章的協(xié)調(diào)等。據(jù)悉，國外危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理模式中有一點(diǎn)非常重要，政府部門建立開放的公眾聯(lián)系平臺。“在法規(guī)中給出有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)則解釋、問題解答以及對規(guī)則提出意見的聯(lián)系部門和通訊方式，作為規(guī)則的一部分，這樣政府部門能隨時(shí)聽到行業(yè)的意見。”雍虎補(bǔ)充道。