加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的幾點思考

余姚市國土資源局 何亞芳

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是進(jìn)入新世紀(jì)以來黨中央、國務(wù)院作出的一項重大戰(zhàn)略決策，也是今后一個時期引領(lǐng)寧波經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要工作，對促進(jìn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展意義重大。黨的十八屆三中全會明確提出“要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，國土資源部門要積極做好優(yōu)空間、促發(fā)展、守紅線和保民生工作，以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，用足用活“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的政策，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，努力推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

一、充分認(rèn)識實施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點工作的重要意義

所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（以下簡稱“增減掛鉤”），是指將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊區(qū)塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，進(jìn)行“封閉運(yùn)作、整體審批”，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地總量不擴(kuò)大、空間布局更合理。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平不高、土地資源供需緊張的矛盾日益突出。以“增減掛鉤”試點工作為切入點，加快實施土地整治，是實施土地利用總體規(guī)劃，落實“增減掛鉤”復(fù)墾任務(wù)，確保調(diào)控規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)保障；是緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地供需矛盾、破解保障發(fā)展和保護(hù)資源“兩難”局面的重要出路；是嚴(yán)格保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)土地集約經(jīng)營、確保糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境的有效手段；是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)幸福美麗新家園、改變農(nóng)村面貌的現(xiàn)實可靠的載體和抓手，有利于拉動投資和GDP的增長，對于加快實現(xiàn)寧波“兩個基本”目標(biāo)和“四好示范區(qū)”建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。

（一）迫切必要性

一是破兩難。通過實施“增減掛鉤”，合理撤并農(nóng)村零星居民點，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾，達(dá)到保護(hù)耕地資源，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，還有利于拓展建設(shè)用地空間，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地資源的剛性需求。二是擴(kuò)內(nèi)需?！霸鰷p掛鉤”的實施，不僅有力推動了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)民奔小康的步伐，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于城市化水平的提高，拉動GDP的增長。三是優(yōu)結(jié)構(gòu)?！霸鰷p掛鉤”的實施，將有效整合農(nóng)村建設(shè)用地，改變過去布局分散，結(jié)構(gòu)“散、大、亂、差”的局面，形成“工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中”的集聚效益和規(guī)模效益，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。四是惠民生。當(dāng)前寧波不少農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較滯后，環(huán)境臟亂差的問題仍較突出。通過實施“增減掛鉤”，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造復(fù)墾工作，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)及環(huán)境整治的力度，可大大改變農(nóng)村面貌、改善居住環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（二）現(xiàn)實可行性

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施以來，在嚴(yán)格實行土地用途管制、促進(jìn)耕地資源保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用，但是由于寧波經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快、建設(shè)用地量大，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和空間布局已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要；同時一些地方尤其是農(nóng)村，用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平較低，現(xiàn)狀人均建設(shè)用地規(guī)模已遠(yuǎn)超“國標(biāo)”。針對這種狀況，必須科學(xué)編制和嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)控建設(shè)用地增量，盤活存量，盡可能少占耕地，尤其要在減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模上下功夫，合理撤并農(nóng)村零星居民點，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾，達(dá)到保護(hù)耕地資源，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，確保完成全市本輪規(guī)劃期內(nèi)11.43萬畝的“增減掛鉤”任務(wù)。

二、現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）工作的開展情況

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）和浙江省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》（浙委辦[2010]1號）等文件精神，2010年以來，寧波市進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，抓住機(jī)遇、迎難而上，緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)房兩改等工作，積極申報農(nóng)村土地綜合整治項目，穩(wěn)步推進(jìn)“增減掛鉤”工作。

土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，寧波市農(nóng)村居民點面積約68萬畝，分別占全市土地總面積和建設(shè)用地總面積的4.67%和34.58%，農(nóng)村建設(shè)用地占全市建設(shè)用地的比例較高。按照本輪土地利用總體規(guī)劃確定的800萬總?cè)丝诤?5%城鎮(zhèn)化率計算，至2020年，全市農(nóng)村人口將減少至200萬。按農(nóng)村人均建設(shè)用地130平方米推算，全市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾理論潛力約29萬畝。

據(jù)國土資源部“增減掛鉤”在線監(jiān)管系統(tǒng)統(tǒng)計，2013年，寧波市經(jīng)省政府批準(zhǔn)立項的農(nóng)村土地綜合整治項目共57個，批準(zhǔn)使用“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)3357畝。2010年以來累計批準(zhǔn)立項128個，批準(zhǔn)使用“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)8942畝，應(yīng)復(fù)耕面積9138畝，實際已完成復(fù)耕1592畝，各縣（市）、區(qū)拆舊地塊復(fù)耕整體進(jìn)度都較慢。其中，2010年批準(zhǔn)、今年到期需通過省級驗收的項目3個（象山2個，鄞州1個），應(yīng)復(fù)耕面積321畝，實際只完成復(fù)耕114畝（目前均已申請延期）。

（二）存在的主要問題

寧波市的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力較大，但實施的面積相對較少，與國家關(guān)于加快農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的要求存在一定差距，同當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還不相適應(yīng)，進(jìn)一步推進(jìn)這項工作仍存在安置地塊落地難、拆舊復(fù)耕難、資金落實難等一系列問題。

1.安置地塊落地難。安置地塊受規(guī)劃約束難以落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃空間不足，安置地塊大多不符合土地利用總體規(guī)劃（位于有條件建設(shè)區(qū)），但又申請不到使用規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)，難以落地。

2.拆舊復(fù)耕難。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只重爭取周轉(zhuǎn)指標(biāo)，重建新輕復(fù)耕，復(fù)耕工作沒有擺上重要議事日程，相對滯后；二是部分群眾不理解，沒有一定的經(jīng)濟(jì)利益，不愿搬遷。有些項目雖然立項前簽訂了搬遷協(xié)議書，但實施時，部分群眾仍以各種理由阻止拆遷，實施拆遷難度大，特別是平原地區(qū)的群眾，以及建新戶、非農(nóng)戶、特困戶。

3.資金籌措難。農(nóng)村土地整治需要大量資金，加上我市農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀不同與湖州、嘉興市，相對來講，我市農(nóng)居點分布較集中，建筑密度大、容積率高，優(yōu)先用于安置用地后，可用于城鎮(zhèn)建設(shè)使用的節(jié)余指標(biāo)少，投入成本平均攤到每畝節(jié)余指標(biāo)的成本相當(dāng)高。從各縣（市）、區(qū)實施情況來看，一方面，雖然個別地方整合了農(nóng)房兩改、下山移民等各類補(bǔ)助資金，或從土地出讓金中提取部分資金，但也僅是杯水車薪。另一方面，雖然結(jié)余指標(biāo)可以調(diào)劑，但也僅限于本縣（市）、區(qū)，而我市象山、寧海等地的土地出讓金本來就不高，掛鉤后資金仍不足以平衡。由于受宏觀調(diào)控政策影響，尤其是近期房地產(chǎn)市場不景氣，掛鉤的經(jīng)營性地塊的招拍掛價格大幅下降，個別下降幅度達(dá)到50%，從而導(dǎo)致項目計劃是資金平衡的，而實際實施中資金出現(xiàn)了很大缺口，項目實施成難題。

4.指標(biāo)按期歸還難。根據(jù)規(guī)定，“增減掛鉤”試點周轉(zhuǎn)指標(biāo)要在2-3年內(nèi)歸還，省國土資源廳最新下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治項目報批和實施工作的通知》（浙土資發(fā)[2013]20號）文件中也明確了可適當(dāng)延長6個月至1年。但是從項目實施的實際情況來看，一方面，拆遷難導(dǎo)致項目計劃調(diào)整，而影響整體進(jìn)度。另一方面，一個項目要完成前期、報批、供地、建設(shè)、搬遷安置、復(fù)耕、驗收等一系列環(huán)節(jié)，時間上周期長，按期歸還成難題。

三、下一步對策建議

（一）總體思路

“增減掛鉤”必須全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，借勢借力城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展工作，在嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的前提下，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點和落腳點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單位，統(tǒng)盤謀劃、因地制宜，試點先行、有序推進(jìn)。

1.統(tǒng)盤謀劃，因地制宜。要進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃對城鄉(xiāng)空間資源配置的引領(lǐng)作用，按照“城鄉(xiāng)一張圖，全市一盤棋”的要求，注重頂層設(shè)計與基層創(chuàng)造、拓展增量與優(yōu)化存量相結(jié)合，加強(qiáng)整體設(shè)計和系統(tǒng)安排，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，郊區(qū)、平原、山區(qū)不同資源稟賦條件及土地利用結(jié)構(gòu)等情況，科學(xué)編制集產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、農(nóng)田水利、環(huán)境治理等于一體的中長期發(fā)展規(guī)劃（計劃），明確各建設(shè)項目的目標(biāo)任務(wù)、區(qū)域定位、實施步驟、保障措施，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚、集中、集成、集約發(fā)展。

2.試點先行，有序推進(jìn)。全市計劃選擇30個左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)（8個衛(wèi)星城市、14個中心鎮(zhèn)以及8個其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)）先行試點。列入試點的單位，要落實相關(guān)責(zé)任人員，及時做好與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)部門和行業(yè)規(guī)劃的銜接，科學(xué)合理地編制“增減掛鉤”試點實施方案（需報寧波市級相關(guān)部門審定），做好定量、定位、定序工作，并結(jié)合當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，循序漸進(jìn)、分批組織實施。在保質(zhì)保量完成試點工作的基礎(chǔ)上，選擇在自然條件較好、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、復(fù)墾潛力較大、政府和農(nóng)民積極性較高的地區(qū)逐步推廣實施。

（二）加大政策創(chuàng)新扶持力度

實施方案經(jīng)批準(zhǔn)的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可享受如下政策“傾斜”：

1.加大規(guī)劃方面支持力度。做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等的銜接，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、社會公建、民生保障以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點項目落地創(chuàng)造條件?？梢酝ㄟ^規(guī)劃中期評估工作，對于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剩余規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)化空間布局；對本縣域范圍內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“增減掛鉤”規(guī)劃指標(biāo)，適當(dāng)收回調(diào)劑給試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；市、縣兩級配套支持一定數(shù)量的規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)。

2.加大計劃方面支持力度。按照規(guī)劃期內(nèi)剩余新增建設(shè)用地規(guī)模和“增減掛鉤”復(fù)墾任務(wù)比例，統(tǒng)籌確定切塊下達(dá)計劃指標(biāo)和“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)?？梢詫Τ青l(xiāng)一體化發(fā)展項目，市統(tǒng)籌計劃指標(biāo)適當(dāng)予以“傾斜”；對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排專項計劃指標(biāo)，用于保障拆遷安置中的基礎(chǔ)設(shè)施、社會公建等項目用地；通過計劃指標(biāo)“獎勵”等措施，想方設(shè)法加快推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作。

3.加大資金方面支持力度。加大各類資金籌措補(bǔ)助力度。加大項目投入和資金整合力度，積極落實中央關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費用于農(nóng)村土地整治和“增減掛鉤”試點工作政策。整合相關(guān)涉農(nóng)資金，集中使用，發(fā)揮資金的疊加效應(yīng)和規(guī)模效益。同時要鼓勵社會資本參與和多渠道資金運(yùn)作模式。鼓勵各金融機(jī)構(gòu)積極研究完善城鄉(xiāng)一體化金融服務(wù)體系，增強(qiáng)金融支持和政策扶持，確保滿足“增減掛鉤”合理融資需求，尤其是利用好國家開發(fā)銀行這個平臺，簡化工作程序，優(yōu)化融資服務(wù)，經(jīng)批準(zhǔn)的試點實施方案作為融資的重要依據(jù)。

4.探索創(chuàng)新征地拆遷模式。嚴(yán)格落實政府是征地拆遷第一責(zé)任人，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體實施。工作中應(yīng)優(yōu)先安排農(nóng)民搬遷安置、農(nóng)村公共設(shè)施和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)拆遷補(bǔ)償政策，逐步實現(xiàn)按“磚頭”補(bǔ)償向按“人頭”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變；落實農(nóng)民后續(xù)保障措施，逐步建立起“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、就業(yè)扶持、社會保障”三位一體的補(bǔ)償安置機(jī)制，真正實現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。

（三）切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和管理考核

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣（市）、區(qū)政府要把“增減掛鉤”試點作為近階段的重點工作來抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）作為實施農(nóng)村土地整治的責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)落實。各有關(guān)部門要按照職責(zé)，緊密配合、分類指導(dǎo)，做好試點工作的服務(wù)和管理。農(nóng)辦要全面負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，統(tǒng)籌把握“增減掛鉤”試點工作的總體進(jìn)展；國土資源部門要加強(qiáng)政策研究和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)組織“增減掛鉤”項目土地利用總體規(guī)劃調(diào)整和項目申報等工作；財政部門要制定落實支持農(nóng)村土地整治相關(guān)財政政策；規(guī)劃部門要負(fù)責(zé)指導(dǎo)做好村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、建設(shè)項目選址及布局規(guī)劃等；建設(shè)部門要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套等建設(shè)工作及質(zhì)量監(jiān)管。

2.完善考核獎懲?！霸鰷p掛鉤”試點工作要納入各級政府和相關(guān)部門年度工作目標(biāo)責(zé)任、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)任務(wù)考核，對試點項目的法定負(fù)責(zé)人的干部晉升，要與試點中期評估等工作相掛鉤。要建立“增減掛鉤”指標(biāo)考核體系，將“增減掛鉤”項目報批情況、拆舊復(fù)墾完成情況、日常工作執(zhí)行情況和規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模消化情況等作為考核的重要內(nèi)容。