“多規(guī)合一”的頂層設(shè)計(jì)

劉亭

十八屆三中全會(huì)全深改《決定》提出，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。習(xí)總書記有鑒于多年來政府規(guī)劃工作中的積弊，在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上明確指出，要積極推進(jìn)規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。

現(xiàn)有的政府規(guī)劃種類繁多、功能龐雜，管理部門多頭，規(guī)劃管理中的問題還主要不是出在這里，而是體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大體系未能有機(jī)銜接。發(fā)展規(guī)劃重在明確未來發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和舉措，簡(jiǎn)單地說就是解決“干什么”的問題。而空間規(guī)劃則是將上述要做的事情，落實(shí)在一個(gè)個(gè)特定的地理空間上，簡(jiǎn)單地說就是解決“在哪兒干”的問題?！案墒裁础币艿健霸谀膬焊伞钡闹萍s，“在那兒干”則要承接“干什么”的引領(lǐng)。

二是發(fā)展規(guī)劃內(nèi)部的諸多品種尚未理順關(guān)系。目前的發(fā)展規(guī)劃體系，主要包括總體規(guī)劃（五年規(guī)劃綱要）、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃四種。從一般意義上說，總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃是一個(gè)統(tǒng)和分、綜和專、宏和微的關(guān)系，都是主攻“干什么”的問題。但區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，則體現(xiàn)了某種“干什么”和“在哪兒干”的相結(jié)合，并且前者側(cè)重于“干什么”，后者側(cè)重于“在哪兒干”。正是從這個(gè)意義上，主體功能區(qū)規(guī)劃可以歸入空間規(guī)劃體系，無非它是空間規(guī)劃中更具戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性的那一個(gè)部分。

三是空間規(guī)劃體系內(nèi)部的諸多品種也未能理順關(guān)系。一般認(rèn)為，空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊(duì)”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃。但事實(shí)上前者更側(cè)重于城市及城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，而后者則更側(cè)重于耕地的保護(hù)和國(guó)土開發(fā)的用途管制。從管理的技術(shù)手段和體制保障來說，兩者有“異曲同工之妙”：完備的法律支撐、強(qiáng)有力的行政管制、龐大的組織體系以及縝密的技術(shù)方法。正因?yàn)楣芾韺?duì)象和方法手段的“雷同”，會(huì)造成一定程度的“高水平重復(fù)建設(shè)”，甚至?xí)霈F(xiàn)“一女多嫁”的亂象。

在我看來，“多規(guī)合一”的頂層設(shè)計(jì)，首先是要確立發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大體系的各自功能定位，并且明確兩者之間的相輔相成和相互制約關(guān)系?？臻g規(guī)劃不能在發(fā)展規(guī)劃之外安排空間資源，但發(fā)展規(guī)劃安排的任務(wù)也不能不受空間規(guī)劃的制約。發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)，是受空間規(guī)劃制約的統(tǒng)領(lǐng)；空間規(guī)劃的保障，是落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的保障。另外，兩個(gè)規(guī)劃體系的規(guī)劃時(shí)限，必須加以統(tǒng)一，防止長(zhǎng)任務(wù)而短規(guī)劃、或是短任務(wù)卻長(zhǎng)規(guī)劃的倒置現(xiàn)象。

其次，無論發(fā)展規(guī)劃還是空間規(guī)劃，都要理順各自的品種、層級(jí)和功能關(guān)系，消除不必要的重復(fù)、脫節(jié)及混亂現(xiàn)象。發(fā)展的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃要緊密對(duì)接、有機(jī)結(jié)合?？傮w規(guī)劃是專項(xiàng)規(guī)劃的綜合，源于后者卻高于后者。專項(xiàng)規(guī)劃是總體規(guī)劃的展開，彰顯后者并細(xì)化后者。區(qū)域規(guī)劃主要應(yīng)謀劃跨行政區(qū)發(fā)展和空間安排的協(xié)同，力戒對(duì)行政區(qū)既有發(fā)展和空間規(guī)劃內(nèi)容的簡(jiǎn)單疊加和“重復(fù)建設(shè)”。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)歸入空間規(guī)劃系列，并努力與城鄉(xiāng)、土地規(guī)劃中較為宏觀的部分，融合為一個(gè)統(tǒng)一的特定行政區(qū)域的“國(guó)土空間總體規(guī)劃”。在此總體規(guī)劃指引下，城鄉(xiāng)和土地規(guī)劃再?gòu)母髯缘膫?cè)重出發(fā)，對(duì)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村布局和土地開發(fā)管制明確更具針對(duì)性的規(guī)劃內(nèi)容。

再次是要以科學(xué)的規(guī)劃管理體制保障“多規(guī)合一”的落實(shí)?！岸嘁?guī)合一”不是說政府只編一個(gè)規(guī)劃，或謂一個(gè)規(guī)劃“包打天下”，而是說政府的規(guī)劃相對(duì)于“同一”的任務(wù)，只編一個(gè)規(guī)劃，不搞政出多門。當(dāng)前尤其是要把省域國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制和審議工作機(jī)制完善起來。對(duì)此，省政府已明確建立相關(guān)的聯(lián)席會(huì)議制度，辦公室設(shè)在省發(fā)改委。如何就此形成一個(gè)既有統(tǒng)一意志、又有各部門心情舒暢的良性運(yùn)作機(jī)制，對(duì)我們來說是一個(gè)新的考驗(yàn)。要按照各展所長(zhǎng)、各得其所的要求，合理確定運(yùn)作程序和編制流程，實(shí)現(xiàn)形神皆備的“多規(guī)合一”。

最后是夯實(shí)“多規(guī)合一”的技術(shù)支撐。特別是空間規(guī)劃體系，如果沒有統(tǒng)一的、扎實(shí)的、基于空間地理信息技術(shù)應(yīng)用的工作基礎(chǔ)，想要謀求高效、精準(zhǔn)和可持續(xù)的空間規(guī)劃管理，是不可能的。