把省域國土空間作為“一盤棋”謀劃

中共浙江省委副書記、省長 李強

把省域國土空間作為“一盤棋”謀劃

中共浙江省委副書記、省長 李強

黨的十八屆三中全會提出，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上進一步強調(diào)，積極推進規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。編制省域國土空間總體規(guī)劃就是要落實中央這一要求，把全省國土空間作為“一盤棋”統(tǒng)籌謀劃。省域國土空間總體規(guī)劃有三個鮮明特征：一是立體性。橫向上，對生態(tài)功能、生活功能、生產(chǎn)功能進行精準、科學(xué)、超前謀劃布局；縱向上，實現(xiàn)地面、地下、地上（高空）空間資源，包括近海資源的科學(xué)規(guī)劃和合理利用。二是頂層性。省域國土空間總體規(guī)劃是省政府編制的一張戰(zhàn)略地圖，相對超脫而又統(tǒng)攬各類專項空間規(guī)劃，對國土資源綜合開發(fā)、生產(chǎn)力合理布局、人口合理分布、功能區(qū)合理劃分等作出頂層設(shè)計。三是綜合性。探索“多規(guī)合一”的方式方法，使省域國土空間總體規(guī)劃成為有關(guān)專項規(guī)劃的“龍首”。

編制省域國土空間總體規(guī)劃的重要意義

傳統(tǒng)的空間規(guī)劃主要是把空間資源作為一種生產(chǎn)要素投入，作為平臺用來承載產(chǎn)業(yè)和項目。事實上，沒有好的空間規(guī)劃和空間質(zhì)量，不根據(jù)資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿y(tǒng)籌謀劃人口、產(chǎn)業(yè)、城市布局，就沒有好的生產(chǎn)質(zhì)量和生活質(zhì)量。對浙江來說，無論是從眼前碰到的問題來看，還是從可持續(xù)的發(fā)展來看，編制省域國土空間總體規(guī)劃都具有重要意義。

首先，有利于破解空間資源供給與需求之間存在較大缺口的難題。浙江是資源小省，土地資源尤為稀缺。浙江人均土地面積僅為全國的1/3，可用土地資源分別僅為江蘇的1/3、廣東的1/4。從“糧食安全賬”看，播種面積已逼近了必須確保的1950萬畝的紅線，糧食產(chǎn)量已經(jīng)逼近了160億斤的紅線。從“發(fā)展空間賬”看，新一輪土地利用總體規(guī)劃實施才兩年多，全省建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已出現(xiàn)了倒掛。從“國土承載賬”看，2010年我省國土開發(fā)強度已達到了11%。面對這“三本賬”，我們必須橫下一條心，打好集約用地、空間換地這場硬仗，向空間結(jié)構(gòu)要效益，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提升發(fā)展效益。這是最大的空間換地，也是最好的節(jié)約集約用地。抓手就是編制省域國土空間總體規(guī)劃，以龍頭性的規(guī)劃指引全省國土空間布局。

其次，有利于破解生產(chǎn)生活生態(tài)“三大空間”布局不夠科學(xué)、銜接不夠緊密的難題。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)主要依靠市場力量，但在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，必須加強有效治理和管控。德國國土空間總體規(guī)劃就是把消除區(qū)域和結(jié)構(gòu)失衡、合理開發(fā)和保護自然資源、確保土地可持續(xù)利用作為最終目標。我省主體功能區(qū)規(guī)劃為加強空間管控提供了新抓手，但規(guī)劃的可操作性還不夠強，尤其是劃分的區(qū)域類型比較粗、范圍比較大，不利于因地制宜地進行開發(fā)管控。因此，有必要從城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、生態(tài)保護、近海資源等方面細化空間功能，有效實施邊界管控、指標管控和區(qū)域管控，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間資源的協(xié)調(diào)配置。編制實施省域國土空間總體規(guī)劃，就是要在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系和農(nóng)村居民點、農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間、海洋空間、重大產(chǎn)業(yè)平臺、線性基礎(chǔ)設(shè)施等一系列空間布局。

第三，有利于破解專項規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、難以落地的難題?，F(xiàn)有的專項規(guī)劃種類和數(shù)量不少，但是規(guī)劃內(nèi)容“分得多、統(tǒng)得少”，通盤考慮不夠，缺乏銜接性、系統(tǒng)性、完整性。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃本應(yīng)是編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的前提和依據(jù)，但編制期限只有5年，相對其他規(guī)劃時限較短，空間約束力也不夠。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等也難以承擔(dān)“龍頭”職能。這導(dǎo)致有關(guān)規(guī)劃或者空間重疊、內(nèi)容重復(fù)，或者規(guī)劃矛盾、功能抵觸，甚至同一空間“一女多嫁”。規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重復(fù)交叉嚴重，增加了規(guī)劃實施的難度，也浪費了人力、物力和財力。編制省域國土空間總體規(guī)劃就是要強化規(guī)劃的龍頭功能，建立起一個定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)融合”，成為一幅頂層設(shè)計圖。

編制省域國土空間總體規(guī)劃的基本原則

編制省域國土空間總體規(guī)劃在國內(nèi)還是新探索，沒有現(xiàn)成的樣板參考。這就需要我們大膽創(chuàng)新，既要創(chuàng)新理念、創(chuàng)新方式，也要注重可行性、可操作性。

首先，堅持“生態(tài)優(yōu)先”，突出戰(zhàn)略性、可持續(xù)性、管制性。生態(tài)競爭力是浙江競爭力的重要組成部分，生態(tài)優(yōu)勢是浙江優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。我們建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活，就要突出生態(tài)優(yōu)先理念，在發(fā)展中更加注重保護生態(tài)，實現(xiàn)人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。一要突出戰(zhàn)略性。要把人、社會、自然作為一個辯證統(tǒng)一的共同體，立足資源短缺、生態(tài)脆弱、人多地少的基本省情，對未來較長時期全省經(jīng)濟社會發(fā)展和國土空間利用的思路、模式、趨勢等進行戰(zhàn)略性謀劃。要重塑生態(tài)空間界限，大力實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，劃定并嚴守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理、生態(tài)優(yōu)先的城市化推進格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，增強生態(tài)服務(wù)功能，保障區(qū)域生態(tài)安全。二要突出可持續(xù)性。以生態(tài)優(yōu)先理念對省域國土空間進行科學(xué)規(guī)劃是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要尊重自然，追求天人合一，按照“四化同步”要求，優(yōu)化國土開發(fā)的節(jié)奏、時序和力度，把自然、人文、綠色、低碳等元素滲透融入到美麗城市、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，促進人與自然和諧相處。三要突出管制性。保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有嚴格的制度、嚴密的法治才能為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先理念就是要突出保護生態(tài)環(huán)境的制度約束，防止經(jīng)濟社會建設(shè)隨意突破規(guī)劃管制范圍。

其次，堅持“多規(guī)融合”，注重綜專結(jié)合、遠近結(jié)合、上下結(jié)合。編制省域國土空間總體規(guī)劃，要發(fā)揮其頂層設(shè)計和基礎(chǔ)指導(dǎo)作用，促進有關(guān)空間規(guī)劃“多規(guī)融合”。一是注重綜專結(jié)合。一方面，利用現(xiàn)有各類規(guī)劃的成果，把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的總體目標和主要任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系布局、土地利用規(guī)劃中的耕地保護和建設(shè)用地管控指標、環(huán)境功能區(qū)劃中的生態(tài)紅線等，在省域國土空間總體規(guī)劃中進行有效整合。另一方面，省域國土空間總體規(guī)劃要為其他各類空間規(guī)劃的編制實施、銜接協(xié)調(diào)提供基本依據(jù)。二是注重遠近結(jié)合。一方面，要充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的即期需要，著力解決當前突出的矛盾和問題。另一方面，要充分考慮可持續(xù)發(fā)展需要，留出適當?shù)拈_發(fā)空間。我們的國土空間本身就有限，搞“畝產(chǎn)論英雄”就是要用足用好這個資源。有些資源就是要“留白”，是支撐長遠發(fā)展的，防止“東吃一口、西挖一塊”，讓后人“無處下腳”。三是注重上下結(jié)合。一方面，對于國家明確的一些管制性內(nèi)容和區(qū)域功能要求，要在規(guī)劃中加以貫徹落實。另一方面，對市縣提出的空間需求和發(fā)展意愿，也要在規(guī)劃時給予考慮。

第三，堅持“開放協(xié)同”，加強部門聯(lián)動、市縣聯(lián)動、社會聯(lián)動。規(guī)劃是一項公共產(chǎn)品，要按照“開門搞規(guī)劃”的理念，引導(dǎo)方方面面的力量參與進來。一是各部門要聯(lián)動。省發(fā)改委要履行牽頭單位職責(zé)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃編制工作。省級有關(guān)單位要主動參與、積極配合，認真開展土地資源合理配置、重點產(chǎn)業(yè)平臺布局、人口與城鎮(zhèn)體系和農(nóng)村居民點統(tǒng)籌布局、農(nóng)業(yè)空間及基本農(nóng)田布局、生態(tài)紅線劃分與生態(tài)功能區(qū)保護等專題研究，為規(guī)劃編制提供專業(yè)支撐。二是省市縣要聯(lián)動。省域國土空間總體規(guī)劃確定的目標任務(wù)、管制要求，要在市縣規(guī)劃中落得下、接得住，這就需要推進市縣規(guī)劃體制改革。要結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制，積極開展“多規(guī)合一”改革試點，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理、統(tǒng)一審核批準、統(tǒng)一技術(shù)標準、統(tǒng)一信息平臺等方面加強探索。三是社會各界要廣泛聯(lián)動。要充分征求研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等社會各界的意見和建議，提高社會各界對空間規(guī)劃的知曉度和參與度。要多借鑒國外先進經(jīng)驗，多借助外腦外智，特別是有這方面經(jīng)驗的高端智庫。要充分考慮“地（土地）、水（五水）、綠（生態(tài)）、文（文化）、美（美學(xué)）、產(chǎn)（生產(chǎn)）、居（生活）”等多要素功能組合需要，不僅要向規(guī)劃方面的專家請教，也要向經(jīng)濟、環(huán)保、資源、文化、建筑等方面的專家咨詢。

第四，堅持“操作可行”，促使項目協(xié)同、政策協(xié)同、機制協(xié)同。編制省域國土空間總體規(guī)劃，要改變過去那種“紙上畫畫、墻上掛掛”的局面，能夠真正落在地上。一要注重項目謀劃。規(guī)劃藍圖要變成現(xiàn)實，必須要有項目支撐，用項目化管理的方式推動規(guī)劃實施。省域國土空間總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性、綜合性、管制性規(guī)劃，更多項目要體現(xiàn)在專項規(guī)劃和市縣規(guī)劃中，尤其要圍繞國土空間優(yōu)化布局，加強跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、發(fā)展平臺等項目的謀劃。二要注重政策完善。多年的實踐經(jīng)驗是，激勵機制決定目標模式，目標模式又決定發(fā)展方式，所以政策導(dǎo)向、配套政策、績效考核等保障很重要。要通過改變考核方式來改變發(fā)展方式，盡快研究制定差別化區(qū)域政策和績效考核評價辦法，引導(dǎo)各區(qū)域根據(jù)主體功能和發(fā)展定位，走特色化發(fā)展路子。三要注重機制創(chuàng)新。重點是建立分解落實和監(jiān)測評估機制。省域國土空間總體規(guī)劃提出的目標任務(wù)和管制要求，要分解落實到有關(guān)專項規(guī)劃中，發(fā)揮好基礎(chǔ)性規(guī)劃的作用；還要分解到市縣，落實到各層級的地域空間規(guī)劃中。要建立規(guī)劃實施的監(jiān)測、評估和監(jiān)督考核，切實提高規(guī)劃的針對性、操作性和有效性。

建立省域國土空間總體規(guī)劃編制工作機制

省域國土空間總體規(guī)劃起點高、視野高、要求高。要明確規(guī)劃編制的時間節(jié)點，分工負責(zé)、抓好落實、加快推進。一要加強組織協(xié)調(diào)。建立省域國土空間總體規(guī)劃編制聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃編制工作。二要加強工作推進。省域國土空間總體規(guī)劃的進度安排要與“十三五”規(guī)劃編制同步。省發(fā)改委要加快工作推進，抓好各個時間節(jié)點的任務(wù)落實。各有關(guān)單位要根據(jù)職責(zé)分工，積極參與規(guī)劃編制工作。三要加強工作保障。省域國土空間總體規(guī)劃編制工作涉及面廣、任務(wù)重、時間跨度大，要建立規(guī)劃編制的促進和保障機制。

編制省域國土空間總體規(guī)劃，就是要協(xié)調(diào)好國土資源綜合開發(fā)、生產(chǎn)力科學(xué)合理布局、生態(tài)環(huán)境綜合治理的關(guān)系，協(xié)調(diào)好人口承載力、資源承載力、環(huán)境承載力與產(chǎn)業(yè)支撐力的關(guān)系，協(xié)調(diào)好生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間的關(guān)系

①本文系李強同志7月9日在省域國土空間總體規(guī)劃編制工作會議上的講話要點，有刪節(jié)。