城市基層社區(qū)治理嘗試項(xiàng)目化管理的案例研究

周世強(qiáng)

城市基層社區(qū)治理嘗試項(xiàng)目化管理的案例研究

周世強(qiáng)

一、項(xiàng)目化管理的歷史發(fā)展及基本理念

項(xiàng)目化管理本身起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是現(xiàn)代企業(yè)為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷增強(qiáng)自身創(chuàng)新、變革、競爭的能力而作出的管理方法和手段的選擇。項(xiàng)目化管理改變了傳統(tǒng)管理體制下部門分工、各司其職的框架設(shè)置，它以目標(biāo)的最佳實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)組建團(tuán)隊(duì)、投入資源、評(píng)估監(jiān)督等。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)分工日益精細(xì)的發(fā)展，項(xiàng)目化管理開始應(yīng)用到社會(huì)生活的廣闊領(lǐng)域。項(xiàng)目化管理的理念和思想強(qiáng)調(diào)：一是目標(biāo)性(規(guī)劃性，目標(biāo)不經(jīng)詳細(xì)方案規(guī)劃不可能立項(xiàng)；二是科學(xué)性，方案不經(jīng)專家論證、不經(jīng)比較鑒別不可能通過；三是程序公正性，產(chǎn)生過程由第三者參與，杜絕主觀性；四是團(tuán)隊(duì)協(xié)作性，要求圍繞“項(xiàng)目目標(biāo)”組建最有戰(zhàn)斗力的工作集體；五是群眾參與性，完成目標(biāo)追求集體成果，不突出個(gè)人，強(qiáng)調(diào)群體積極性的發(fā)揮；六是效益最大化，以上要求的實(shí)現(xiàn)是為了追求工作效益的最佳成果。通過以上分析可以明顯看出：項(xiàng)目化管理是實(shí)現(xiàn)成本最節(jié)約化的工具和手段。應(yīng)用到社區(qū)治理領(lǐng)域，是符合社會(huì)治理的發(fā)展要求的。

二、項(xiàng)目化管理在居民自治、社區(qū)治理中的嘗試案例

在推進(jìn)社區(qū)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作的過程中，建國門街道辦事處積極實(shí)施社區(qū)居民院自治管理項(xiàng)目，提高居民院的自我管理水平。將網(wǎng)格化城市管理新模式向住宅區(qū)延伸，逐步建立政府引導(dǎo)、居民自治、業(yè)主自我管理與物業(yè)服務(wù)有機(jī)結(jié)合的網(wǎng)格化社區(qū)物業(yè)綜合管理模式。

（一）建國門街道辦事處在居民自治、社區(qū)治理領(lǐng)域的項(xiàng)目化管理嘗試

針對(duì)居民最為關(guān)注的違章建筑問題，社區(qū)制定了“治理貢院二條”項(xiàng)目計(jì)劃，以居民自治為切入點(diǎn)，以居民自我教育、自我監(jiān)督、自我管理、自我提高為抓手，探索項(xiàng)目化運(yùn)作的新方法。

1. 項(xiàng)目背景

西總布社區(qū)位于東城區(qū)建國門街道東部，緊鄰二環(huán)路、長安街，轄區(qū)內(nèi)以平房院為主，屬于典型的平房型社區(qū)。由于地理位置的便捷，近兩年出租房屋的價(jià)格上漲較快。社區(qū)一部分居民在利益的驅(qū)動(dòng)下，在胡同里搭建起違章建筑，以供出租謀利，不僅破壞了環(huán)境，也給社區(qū)治安、消防安全等工作埋下了隱患。以貢院二條為例，在長約150米、寬約9米的胡同內(nèi)違章建筑多達(dá)22處，高峰時(shí)居住流動(dòng)人員40余人，居民反映強(qiáng)烈。

2. 發(fā)現(xiàn)需要

曾經(jīng)發(fā)生的火災(zāi)事件促使街道社區(qū)下定決心整治貢院二條胡同內(nèi)的違章建筑。社區(qū)干部密集走訪居民，了解百姓對(duì)整治工作的態(tài)度，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的急難問題進(jìn)行梳理、分類。

3. 申請(qǐng)項(xiàng)目

社區(qū)制定了“治理貢院二條”項(xiàng)目計(jì)劃，以居民自治為切入點(diǎn)，以居民自我教育、自我監(jiān)督、自我管理、自我提高為抓手，結(jié)合區(qū)街規(guī)范化社區(qū)建設(shè)文件相關(guān)精神，吸取以往群眾工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索項(xiàng)目化運(yùn)作的新方法，并制定了《治理貢院二條項(xiàng)目計(jì)劃書》。

4. 項(xiàng)目審核、資金發(fā)放

建國門街道辦事處根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)“治理貢院二條”項(xiàng)目進(jìn)行了審核、批復(fù)及項(xiàng)目資金發(fā)放。

5. 項(xiàng)目實(shí)施

貢院二條胡同環(huán)境治理項(xiàng)目主要分以下幾個(gè)步驟開展了項(xiàng)目工作：

（1）發(fā)放調(diào)查問卷，正式征求居民意見，并在第一時(shí)間將統(tǒng)計(jì)結(jié)果在貢院二條胡同顯著位置予以公示；

（2）召開貢院二條居民大會(huì)，邀請(qǐng)居民們推薦和自薦人選，建立自治組織；

（3）召開貢院二條居民管理和監(jiān)督小組成立大會(huì)，監(jiān)管小組對(duì)拆除時(shí)間、拆后規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行了研究；

（4）居民管理和監(jiān)督小組成員研究制定胡同規(guī)劃方案、起草胡同居民公約等具體事項(xiàng)內(nèi)容；

（5）街道邀請(qǐng)社工專家到西總布社區(qū)針對(duì)貢院二條治理項(xiàng)目做專業(yè)指導(dǎo)，并提出具體意見；

（6）城管隊(duì)員到現(xiàn)場取證、畫圖，準(zhǔn)備資料上報(bào)區(qū)規(guī)委，區(qū)規(guī)委批準(zhǔn)后，召開違建房主會(huì)，送達(dá)限期拆除通知書；

（7）居委會(huì)工作人員深入居民家中做工作，爭取在限期內(nèi)由居民自行拆除；

（8）對(duì)限期內(nèi)拒不拆除的住戶，由城管部門執(zhí)行“強(qiáng)拆”程序。

6. 項(xiàng)目監(jiān)管

（1）拆違工作正式開始，城管分隊(duì)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)民主監(jiān)督委員會(huì)全程現(xiàn)場監(jiān)督、協(xié)調(diào)。

（2）社區(qū)張貼了《貢院二條規(guī)劃草圖征求意見稿》，征求居民們的意見、建議，匯總建設(shè)項(xiàng)目需求，由街道聘請(qǐng)專業(yè)部門提出預(yù)算，并經(jīng)會(huì)議通過即可施工建設(shè)。

7. 項(xiàng)目評(píng)估

由街道聘請(qǐng)專業(yè)部門提出評(píng)估方案，并對(duì)項(xiàng)目完成質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估完成后，貢院二條監(jiān)管小組更名為貢院二條自管會(huì)，承擔(dān)自治自管、維護(hù)整治成果的職責(zé)。

（二）該項(xiàng)目在促進(jìn)居民自治過程中需要明確的幾個(gè)問題：

以社區(qū)居民自治為切入點(diǎn)來解決社區(qū)私搭亂建問題是一種創(chuàng)新，但從公民權(quán)的角度來看，存在矛盾和問題，居民自管會(huì)作為自治組織不具有公共執(zhí)法權(quán)力，處理私搭亂建問題將違反物權(quán)法。在此問題上，有必要區(qū)分公權(quán)力和私權(quán)力，公權(quán)力屬于政府部門，城管和公安都屬于公權(quán)力的主要治理主體，私權(quán)力屬于公民自治組織，自管會(huì)、居民文明公約監(jiān)督小組等都屬于私權(quán)力的主要治理主體，作為居民自治組織的自管會(huì)只有私權(quán)力，擁有監(jiān)督、制止、勸解的權(quán)力，但不具有強(qiáng)制執(zhí)法的權(quán)力。因此，在此類項(xiàng)目執(zhí)行過程中應(yīng)注意以下問題：

首先，社區(qū)私搭亂建問題仍交由街道的城管部門審查認(rèn)定，并下達(dá)限期整改書，為該問題的處理奠定基調(diào)，社區(qū)的宣傳動(dòng)員和引導(dǎo)工作做完后，按照相關(guān)規(guī)定依法拆除違建。

其次，由于拆除違章建筑將影響多戶居民的經(jīng)濟(jì)利益，公權(quán)介入處理有可能造成這部分居民與政府之間的矛盾，所以有必要由經(jīng)過適當(dāng)培訓(xùn)的社會(huì)工作者先期介入被拆遷居民戶，進(jìn)行分類（入戶調(diào)查），幫助分析目前問題，并協(xié)助其中困難戶申請(qǐng)相關(guān)政策補(bǔ)償（如低保等）。

最后，在街道的城管部門審查認(rèn)定完私搭亂建建筑后，及早明確拆除違建后的新規(guī)劃方案，給居民以“定心丸”；規(guī)劃完成后，居委會(huì)幫助相關(guān)居民制定《居民文明公約》，組織“居民文明公約監(jiān)督管理小組”，執(zhí)行監(jiān)督、日常巡查工作，處理拆違后居民的內(nèi)部問題。

三、項(xiàng)目化管理對(duì)居民自治的促進(jìn)作用

社區(qū)居民自治項(xiàng)目化管理是對(duì)街道社區(qū)傳統(tǒng)工作的一種改革及創(chuàng)新。

首先，居民自治的根本在于居民參與，參與的居民自然會(huì)分析他們所處的真實(shí)狀況，在發(fā)展決策中產(chǎn)生作用，并對(duì)整個(gè)社區(qū)生活貢獻(xiàn)價(jià)值。街道不可能有效地解決社區(qū)所有的問題，必須要發(fā)動(dòng)社區(qū)居民，使其參與社區(qū)問題決策過程，這樣社區(qū)居民的需求才能得到滿足，愿望才能得到實(shí)現(xiàn)，這是最大的資源。

其次，項(xiàng)目化管理建立了不同層面的社區(qū)治理部門參與機(jī)制，使得街道相關(guān)部門、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民緊密地結(jié)合在一起，開展以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)居民自治項(xiàng)目化管理，探索社區(qū)治理新模式。

最后，通過項(xiàng)目的實(shí)施形成了居民自治組織，社區(qū)居民不斷參與社區(qū)居民自治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、調(diào)查、申報(bào)，并在項(xiàng)目實(shí)施的過程中不斷學(xué)習(xí)理性地發(fā)表自己的觀點(diǎn)、為社區(qū)事務(wù)貢獻(xiàn)力量，逐步提高參與能力。這種模式可以使街道辦事處認(rèn)識(shí)到居民參與社區(qū)事務(wù)的優(yōu)勢，并逐步把更多決策社區(qū)事務(wù)的權(quán)力賦予居民。

四、項(xiàng)目化管理對(duì)街居管理的促進(jìn)作用

面對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面對(duì)街道社區(qū)工作需求層次化、個(gè)性化的發(fā)展，街道社區(qū)治理工作也呈現(xiàn)出一些不適應(yīng)——工作資源的有限性和群眾需求的日益發(fā)展不相適應(yīng)。街道社區(qū)的發(fā)展歷史促使社區(qū)形成了一定的行政特色，工作方法也存在“重管理”的特點(diǎn)。作為21世紀(jì)的居民，在獨(dú)立意識(shí)和自主意識(shí)方面已經(jīng)顯著增強(qiáng)。居民對(duì)一個(gè)組織的向心力不再完全依附于公權(quán)力，而更傾向于公信力。以上問題的存在是社區(qū)發(fā)展的瓶頸和障礙所在。

而這些問題恰恰是項(xiàng)目化管理所要解決和能夠解決的問題，因?yàn)轫?xiàng)目化管理的思路要得到科學(xué)論證和表決，要得到最大多數(shù)人的同意，代表最大多數(shù)人的心聲。因此，列入社區(qū)工作的項(xiàng)目在一定程度上保證是群眾最急需、最迫切得到解決的問題，實(shí)際上就是最大限度地把有限的工作資源用于最先解決群眾最關(guān)心的問題上；項(xiàng)目征求意見、立項(xiàng)、實(shí)現(xiàn)、評(píng)估等過程實(shí)際上也是吸引群眾參與的過程，項(xiàng)目化管理的程序性要求，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了具體工作覆蓋面的最大化；項(xiàng)目化管理體現(xiàn)的“人本”思想強(qiáng)調(diào)群眾的參與，在解決群眾對(duì)社區(qū)的向心力問題上具有得天獨(dú)厚的條件和優(yōu)勢。

社區(qū)工作資源的多元化也適應(yīng)了項(xiàng)目化管理的需要。項(xiàng)目化管理的內(nèi)在特點(diǎn)就是資源的充分調(diào)動(dòng)和利用。社區(qū)工作的特點(diǎn)使得基層組織工作觸角拓展到社區(qū)和家庭成為可能，使得社區(qū)組織聚攏廣泛的人才資源圍繞項(xiàng)目服務(wù)群眾成為可能。社區(qū)工作內(nèi)容社會(huì)化和群眾服務(wù)性的特點(diǎn)也使得項(xiàng)目化管理在街道社區(qū)治理工作中可以切實(shí)推行。

五、結(jié)語

項(xiàng)目化管理在中國已經(jīng)走過一段路程，社區(qū)工作實(shí)施項(xiàng)目化管理日益為人們認(rèn)識(shí)和研究，也日益深入人心。但是作為一種技術(shù)層面的工具，項(xiàng)目化管理不是萬能的，而且社區(qū)工作的許多復(fù)雜問題也不是單純依靠項(xiàng)目化管理所能解決的，這是一個(gè)邊探索邊完善的過程。

（作者單位：北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院）

本文由“北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃項(xiàng)目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）”支持，項(xiàng)目編號(hào)YETP1875。