德國軌道交通發(fā)展的借鑒與啟示

陳敏繆磊磊張奕

德國軌道交通發(fā)展的借鑒與啟示

陳敏繆磊磊張奕

軌道交通憑借其運能大、能耗低、用地省和污染少等顯著優(yōu)勢，勢必成為下一步交通發(fā)展的重點方向。德國軌道交通體系以安全、高效、方便、快捷聞名于世，是浙江軌道交通發(fā)展值得學(xué)習(xí)和借鑒的對象

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，浙江城鄉(xiāng)居民出行需求持續(xù)增長，城市群、都市區(qū)城際之間逐漸形成了高強(qiáng)度的客流走廊。受土地、能源、環(huán)境等因素的制約，現(xiàn)有的以公路為主的交通模式既不符合可持續(xù)發(fā)展要求，又難以滿足快速增長的客貨運需求，同時也導(dǎo)致了交通擁堵的“城市病”。軌道交通憑借其運能大、能耗低、用地省和污染少等顯著優(yōu)勢，勢必成為下一步交通發(fā)展的重點方向。德國軌道交通體系以安全、高效、方便、快捷聞名于世，是浙江軌道交通發(fā)展值得學(xué)習(xí)和借鑒的對象。

德國的建設(shè)經(jīng)驗

德國是世界第四經(jīng)濟(jì)大國，也是歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體。軌道交通在德國綜合交通體系中占有非常重要的位置，境內(nèi)軌道總里程達(dá)48000公里，路網(wǎng)密度達(dá)到13.7公里/100平方公里，每萬人擁有線路長度約5.81公里，每年承擔(dān)超過3.5億萬噸的貨運量和22億人次的客運量。

德國的軌道交通發(fā)展已有170多年的歷史，其發(fā)展過程大致可以分為三個階段：第一個階段為大發(fā)展時期。德國鐵路興于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的19世紀(jì)上葉，19世紀(jì)80年代末鐵路格局基本形成，1920年成立國家職能部門——德意志國家鐵路全權(quán)管理全國鐵路。第二階段為停滯時期。二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)90年代，由于東、西德分裂和長期的政企合一管理體制，造成鐵路經(jīng)營機(jī)制不靈活，效率低下，鐵路發(fā)展完全進(jìn)入停滯時期。第三階段為再發(fā)展時期。1994年聯(lián)邦政府合并了東西兩德的鐵路網(wǎng)絡(luò)，組建德國鐵路有限公司，實行了政企分開、網(wǎng)運分離等一系列改革，大幅度增加對軌道交通建設(shè)的投資，德國軌道交通再次進(jìn)入快速發(fā)展時期，逐步形成了城際間高速鐵路和區(qū)域快速鐵路為一體的層次分明、覆蓋面廣的綜合軌道交通系統(tǒng)。

軌道交通在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起著重要的支撐作用。在德國推進(jìn)工業(yè)化、城市化的過程中，強(qiáng)調(diào)通過政府的強(qiáng)勢推動、大規(guī)模的興建軌道交通來引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。軌道交通網(wǎng)的建設(shè)對經(jīng)濟(jì)運行、物流和人流的合理流動起著重要的作用，促進(jìn)了城市和區(qū)域之間交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化的形成，促進(jìn)了商品、服務(wù)、資金、信息、通勤等方面在更大范圍的跨區(qū)域合作，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和形成新經(jīng)濟(jì)增長點創(chuàng)造了條件。德國以汽車、貿(mào)易、物流為主體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)就是靠軌道交通來支撐的。

軌道交通對城市發(fā)展起著重要的導(dǎo)向性作用。德國的很多城鎮(zhèn)都是圍繞著軌道交通沿線建設(shè)的，形成了圍繞大城市的以軌道交通連接的多個衛(wèi)星城的組團(tuán)式城市群布局形態(tài)。德國正是實施了這種公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，實現(xiàn)了土地使用與交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。軌道交通沿線衛(wèi)星城鎮(zhèn)提供的大量就業(yè)和居住機(jī)會，避免了柏林和科隆等大城市走“攤大餅”式的發(fā)展道路。

政府鼓勵以軌道交通為主的綠色交通方式。在德國，聯(lián)邦政府鼓勵人們使用公共交通或自行車和步行等交通方式，用經(jīng)濟(jì)手段抑制私人汽車的使用。人們大量地乘坐軌道交通出行。在德國以軌道交通為主的綠色出行方式占綜合交通流量的比例已經(jīng)接近50%。

軌道交通與其他交通方式無縫銜接。德國設(shè)立聯(lián)邦交通、建設(shè)與城市發(fā)展部(BMVBS)統(tǒng)籌管理交通運輸、國土開發(fā)利用以及城市規(guī)劃與建設(shè)，這就使得各種交通方式的發(fā)展是出于對社會經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的考慮，確保各種交通方式之間的無縫銜接。比如法蘭克福機(jī)場，作為世界第八大航空港，沒有類似國內(nèi)大城市機(jī)場的繁忙與擁擠。這與它便利的換乘條件，特別是它與大容量軌道交通的緊密銜接分不開的。

政府主導(dǎo)軌道交通的規(guī)劃建設(shè)。德國鐵路管理實行的是徹底的“政企分開”和“網(wǎng)運分離”模式。隸屬于BMVBS的聯(lián)邦鐵路局行使制定線路規(guī)劃、管制運營許可證等行政性職能；而路網(wǎng)管理、客貨運輸、車站服務(wù)等經(jīng)營性職能則交由聯(lián)邦政府擁有其全部股權(quán)的德鐵公司（DB）承擔(dān)。其中，路網(wǎng)（包括高速鐵路、貨運鐵路和區(qū)域快速鐵路）的建設(shè)、擴(kuò)能改造、養(yǎng)護(hù)維修和經(jīng)營由DB公司旗下的德鐵網(wǎng)絡(luò)公司（DBNetze）統(tǒng)一負(fù)責(zé)。其資金主要來源于3個渠道：聯(lián)邦政府投資、政府貼息貸款和DB公司自籌。其中，政府投資和貼息貸款比例達(dá)到85%以上。

借鑒與啟示

“十一五”以來，浙江全力推進(jìn)以客運專線為重點的鐵路建設(shè)，有效扭轉(zhuǎn)了長期以來路網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重落后的不利局面。截至目前，全省鐵路運行里程從“十五”末的1212公里增至2027公里，路網(wǎng)密度從1.19公里/100平方公里提升至1.99公里/100平方公里，達(dá)到了全國中等偏上水平。以滬杭、寧杭、杭甬客專，沿海、浙贛鐵路為骨干的省內(nèi)高速鐵路交通網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模。在看到成績的同時，對照德國審視浙江鐵路發(fā)展，可以看到在很多方面還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和努力。

培育以軌道交通為主體的客運交通模式。當(dāng)前，浙江客運出行以公路為主體，公路、鐵路、水運、航空的出行比例基本保持在94.7%、3.2%、1.6%、0.5%。隨著浙江城鄉(xiāng)一體化和城市群的快速發(fā)展，客運交通流量迅猛增長，公路交通占地多、能耗大、污染重等問題逐步暴露。發(fā)展環(huán)保、省地、高效、大容量的客運軌道交通是必然的趨勢。為此，應(yīng)該“兩手一起抓”：一手抓建設(shè)，進(jìn)一步加大投入，加快省內(nèi)軌道交通體系建設(shè)，尤其是城際鐵路、市域（市郊）鐵路以及城市地鐵的建設(shè)；一手抓引導(dǎo)，在軌道交通網(wǎng)絡(luò)成熟的區(qū)域內(nèi)，學(xué)習(xí)德國相關(guān)經(jīng)驗，通過稅費等手段，增加公路交通尤其是私家車的使用成本，并向軌道交通進(jìn)行橫向稅費補(bǔ)貼，引導(dǎo)民眾使用軌道交通方式出行。

重視發(fā)展城際及都市圈內(nèi)部軌道交通。新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。德國的經(jīng)驗表明，城際軌道交通的擴(kuò)散效應(yīng)，可以使沿線城市之間成為優(yōu)勢互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)對接、分工協(xié)作和個性化發(fā)展的有機(jī)整體；而都市圈軌道交通則可以引導(dǎo)城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，可有效縮短中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的時空距離，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局、降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力，促進(jìn)中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的均衡合理發(fā)展。根據(jù)浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，未來浙江將形成“三群四區(qū)七核五級”的城鎮(zhèn)格局，而從省內(nèi)軌道交通體系現(xiàn)狀來看，浙江省內(nèi)路網(wǎng)的干線“主動脈”雖已基本形成，但干線網(wǎng)絡(luò)連接的多是大城市、中心城市，覆蓋面相對有限，難以全面支撐城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實現(xiàn)。下一步的鐵路工作應(yīng)將重點放在發(fā)展城際和市域（市郊）軌道交通等支線“毛細(xì)血管”，擴(kuò)大軌道交通干線網(wǎng)絡(luò)的輻射范圍，加強(qiáng)對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)支撐。

加強(qiáng)省級層面對軌道交通建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。一是規(guī)劃建設(shè)時序，根據(jù)省委、省政府的重大戰(zhàn)略部署以及各項目的運量預(yù)期、經(jīng)濟(jì)評價和資金籌措情況，排定建設(shè)時序，確保項目實施的科學(xué)性和有序性。二是規(guī)范制式和標(biāo)準(zhǔn)，對于省內(nèi)城際鐵路和市域鐵路應(yīng)盡可能采取統(tǒng)一的制式標(biāo)準(zhǔn)，以便軌道交通上下兼容、互聯(lián)互通，方便群眾出行、減少換乘。三是指導(dǎo)客運站建設(shè)，客運站設(shè)置是軌道交通能否發(fā)揮預(yù)期效益的關(guān)鍵節(jié)點，參照德國的做法，客運站選址應(yīng)盡量靠近市中心，以減少旅客的平均換乘距離，同時注重綜合交通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保軌道交通與其他交通方式的方便換乘。

以政府資金投入為主推進(jìn)軌道交通建設(shè)。軌道交通建設(shè)由于公益性強(qiáng)、投資大、回收周期長，多元化籌資困難是世界各國所面臨的普遍性問題。上一輪浙江合資鐵路建設(shè)高潮由原鐵道部主導(dǎo)，并承擔(dān)了大部分出資。隨著鐵路政企分開改革和建設(shè)資金日趨緊張，原有的“部省合資”模式已經(jīng)難以為繼。近期國務(wù)院頒布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），明確了分類建設(shè)原則，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，意味著上述類型的軌道交通項目建設(shè)與經(jīng)營將主要交由省方負(fù)責(zé)。責(zé)任主體的轉(zhuǎn)化導(dǎo)致了三對新矛盾的產(chǎn)生：一是“財權(quán)”隨著稅改逐步上交和鐵路建設(shè)“事權(quán)”全面下放的矛盾；二是鐵路經(jīng)營權(quán)歸屬省方和調(diào)度指揮權(quán)歸屬鐵路總公司的矛盾；三是沿線地方政府建設(shè)積極性高漲和融資渠道匱乏的矛盾。對此，參考和借鑒德國的相關(guān)經(jīng)驗，建議國家有關(guān)部門一方面進(jìn)一步研究深化財稅分配體制改革，開辟地方鐵路建設(shè)專項稅種或調(diào)整有關(guān)稅收的地方留成比例，確保地方政府“事權(quán)”與“財權(quán)”的相匹配；另一方面研究出臺對城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目建設(shè)融資及經(jīng)營補(bǔ)虧的指導(dǎo)意見和配套政策，進(jìn)一步加大國家層面的支持力度。在此基礎(chǔ)上，地方政府可以研究制訂相關(guān)政策措施，探索采取財政貼息托底保障、捆綁沿線土地及上蓋物業(yè)資產(chǎn)等方式，引導(dǎo)社會民間資本參與軌道交通建設(shè)，進(jìn)一步拓寬資金來源。

浙江省鐵路投資集團(tuán)/浙江省城市化發(fā)展研究中心/浙江省鐵路投資集團(tuán)