“公調(diào)對接”機(jī)制的現(xiàn)狀與思考

孟婷婷（人民調(diào)解雜志社）

“公調(diào)對接”機(jī)制是指公安機(jī)關(guān)接處警與人民調(diào)解對接的工作機(jī)制，即公安機(jī)關(guān)在110接處警、入戶調(diào)查走訪及其他治安活動中，對不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的矛盾糾紛，移送人民調(diào)解組織調(diào)解的工作機(jī)制。目前，江蘇、福建、浙江等多地已開展公調(diào)對接工作，本文綜合各地開展情況對公調(diào)對接機(jī)制進(jìn)行分析和研究。

一、“公調(diào)對接”機(jī)制的意義和優(yōu)勢

當(dāng)前，社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)變革，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣多發(fā)態(tài)勢，創(chuàng)新社會矛盾糾紛預(yù)防和解決機(jī)制，創(chuàng)建多元化糾紛解決渠道，有效促進(jìn)矛盾糾紛化解是必然趨勢和重要課題?！叭嗣裾{(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”三調(diào)聯(lián)動機(jī)制的建立和發(fā)展，有效整合了社會資源，形成了社會矛盾糾紛化解的合力?！肮{(diào)對接”將人民調(diào)解與公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解相銜接，是三調(diào)聯(lián)動工作中的一項重要內(nèi)容。

在公安110接警電話中，約有五分之四為矛盾糾紛案件，這些糾紛不在公安部門職責(zé)范圍內(nèi)，卻匯集到了公安派出所，牽扯了民警大量精力。公安機(jī)關(guān)職能作用更多地體現(xiàn)在保障人民民主專政上，工作表現(xiàn)更多地集中在打擊、防范、管理、控制上，對于調(diào)解民間矛盾糾紛并不專業(yè)。人民調(diào)解是由人民調(diào)解組織通過說服、勸導(dǎo)等方式，在糾紛當(dāng)事人自愿平等的基礎(chǔ)上，促使當(dāng)事人互諒互讓、化解紛爭的糾紛解決方式。相比公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解，人民調(diào)解更利于從根本上化解矛盾，修復(fù)受損的社會關(guān)系。實行“公調(diào)對接”，既發(fā)揮了人民調(diào)解的優(yōu)勢，也有效地彌補(bǔ)了公安機(jī)關(guān)任務(wù)繁重、精力分散的不足，提高了調(diào)解效率，預(yù)防了矛盾升級，從而使辦案資源得到有效分配，能夠更好地集中有限的人力、物力和財力去做社會治理和服務(wù)群眾工作。

公調(diào)對接機(jī)制在實現(xiàn)公安110接處警工作與人民調(diào)解工作有機(jī)互動,形成對突發(fā)性矛盾糾紛強(qiáng)大化解的能力的同時，通過矛盾糾紛信息資源的共享,提升了源頭性、苗頭性問題的預(yù)警能力。公安機(jī)關(guān)將可調(diào)解解決的矛盾糾紛引導(dǎo)至人民調(diào)解組織調(diào)解，人民調(diào)解組織在矛盾糾紛排查過程中發(fā)現(xiàn)有刑事案件苗頭的糾紛及時向公安機(jī)關(guān)報告，實現(xiàn)了源頭預(yù)警聯(lián)動，由被動調(diào)處向主動調(diào)處轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變大大解放了警力，方便了群眾，促進(jìn)了社會穩(wěn)定。

二、“公調(diào)對接”機(jī)制的模式和流程

（一）公調(diào)對接模式。公調(diào)對接模式一般有三種：

進(jìn)駐式。由人民調(diào)解委員會在公安派出所設(shè)立人民調(diào)解室，或直接在公安派出所設(shè)立人民調(diào)解委員會，長駐公安派出所進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解室或調(diào)委會由專、兼職調(diào)解員組成，專職調(diào)解員坐班開展日常工作，隨時調(diào)解矛盾糾紛，兼職調(diào)解員輪流參與日常值班,不值班時聽候指令參與調(diào)解矛盾糾紛。駐派出所調(diào)委會目前多見的是道路交通事故糾紛調(diào)委會，靠前受理調(diào)處交警移交或委托調(diào)解的道路交通事故賠償糾紛。調(diào)解室除設(shè)在派出所，也可設(shè)在警務(wù)室，有些地方針對某類糾紛多發(fā)情況，在社區(qū)警務(wù)室設(shè)立人民調(diào)解室，如在景區(qū)警務(wù)室、小商品市場警務(wù)室設(shè)調(diào)解室。

一體式。在街道（社區(qū)）、村（居）設(shè)立警民聯(lián)調(diào)室，人民調(diào)解組織與公安機(jī)關(guān)共同派員，一同調(diào)解矛盾糾紛。如在廣西憑祥的中越邊境，很多互市點設(shè)有“警民聯(lián)調(diào)室”，調(diào)解員和公安民警根據(jù)糾紛情況隨時調(diào)解。在福建廈門很多村（居）都建立起“警民聯(lián)調(diào)室”，依托這些聯(lián)調(diào)室構(gòu)建起司法所、公安派出所、村（居）調(diào)委會三方銜接聯(lián)動機(jī)制。公安派出所第一時間把適合人民調(diào)解的非警務(wù)糾紛“傳遞”給所屬村（居）聯(lián)調(diào)室，司法所則根據(jù)糾紛情況第一時間派去“調(diào)解專家”，指導(dǎo)或參與村（居）民警、調(diào)解員的糾紛調(diào)解工作。

引駐式。在人民調(diào)解委員會設(shè)公調(diào)對接辦公室，由派出所派駐民警和調(diào)解員一起負(fù)責(zé)公調(diào)對接協(xié)調(diào)工作，包括案件移交、銜接、檔案歸檔整理及對移交案件辦理情況的監(jiān)督跟蹤等。如，浙江省海寧市斜橋鎮(zhèn)調(diào)委會，設(shè)立“公調(diào)聯(lián)動”辦公室，辦公室由派出所一名民警、一名保安和一名調(diào)委會調(diào)解員組成，負(fù)責(zé)公調(diào)對接協(xié)調(diào)工作，并在“公調(diào)聯(lián)動”辦公室開通公安專網(wǎng)，便于糾紛信息的快速傳達(dá)和溝通。

（二） 糾紛受理對接方式。受理糾紛對接方式通常有三種：

告知調(diào)解。即公安派出所對適宜通過人民調(diào)解方式解決的民間糾紛，以告知或其他方式引導(dǎo)當(dāng)事人到人民調(diào)解組織申請人民調(diào)解。具體而言，當(dāng)事人報警要求公安機(jī)關(guān)予以解決或協(xié)助解決的民事糾紛，公安機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為屬當(dāng)事人有權(quán)自行處分的、涉及民事權(quán)利義務(wù)的，可告知或勸說當(dāng)事人向人民調(diào)解組織申請調(diào)解。

協(xié)作調(diào)解。即公安派出所和人民調(diào)解組織在調(diào)解各自法定職責(zé)范圍內(nèi)的案件和糾紛時，根據(jù)案件和糾紛的實際需要，互相指派工作人員參與協(xié)助對方的調(diào)解工作。如在發(fā)生突發(fā)性群體性矛盾糾紛時，公安派出所、司法所和人民調(diào)解組織發(fā)揮各自職能，共同處置突發(fā)群體性矛盾糾紛。一般而言，人民調(diào)解員在調(diào)解的經(jīng)驗和技巧上比公安派出所民警更為豐富和嫻熟，而公安派出所民警在群眾心目中更具傳統(tǒng)權(quán)威性，公安派出所和人民調(diào)解組織相互參與協(xié)助對方法定職責(zé)范圍內(nèi)的案件和糾紛調(diào)處，利于充分發(fā)揮各自獨特優(yōu)勢，互為補(bǔ)充，有效化解矛盾糾紛。

委托調(diào)解。即公安派出所把治安調(diào)解相關(guān)事務(wù)委托給人民調(diào)解組織實施。具體而言，公安派出所對依法可以適用調(diào)解的治安案件以及按規(guī)定可以和解方式處理的輕傷害案，經(jīng)當(dāng)事人同意，委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解達(dá)成協(xié)議并履行的，公安機(jī)關(guān)予以認(rèn)可并根據(jù)調(diào)解協(xié)議依法予以結(jié)案，不再組織治安調(diào)解，也不再作出處罰決定；調(diào)解達(dá)不成協(xié)議，或者達(dá)成協(xié)議后當(dāng)事人不履行的，公安機(jī)關(guān)再對案件依法作出處理。

（三） 對接糾紛范圍。公調(diào)對接中，可以交由人民調(diào)解組織調(diào)解的糾紛案件大致有：

1、屬于民間糾紛范疇的。公民與公民之間，公民與法人或其他組織之間，有關(guān)人身和財產(chǎn)權(quán)益方面的爭執(zhí)都屬于民間糾紛。如婚姻、家庭、繼承、贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、鄰里、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等傳統(tǒng)民間糾紛和土地承包、村務(wù)管理、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資工傷、物業(yè)管理、醫(yī)療、催討欠薪等糾紛。調(diào)解民間糾紛是人民調(diào)解組織的法定職責(zé)。這類多適用于對接方式中的告知調(diào)解或協(xié)作調(diào)解。

2、屬公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解范圍的案件糾紛。治安調(diào)解是指公安機(jī)關(guān)依法對因民間糾紛引起的違反治安管理的行為進(jìn)行調(diào)解處理。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第153條：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為，情節(jié)較輕，且具有下列情形之一的，可以調(diào)解處理：（一）親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（二）行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；（三）其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的?！?/p>

3、交通事故損害賠償糾紛。

4、因民間糾紛引起的輕微刑事案件。根據(jù)《刑事訴訟法》第277條：“下列公訴案件，犯罪嫌疑人、被告人真誠悔罪，通過向被害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得被害人諒解，被害人自愿和解的，雙方當(dāng)事人可以和解：(一)因民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規(guī)定的犯罪案件，可能判處三年有期徒刑以下刑罰的;(二)除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件?！毙谭ǚ謩t第四章、第五章分別是侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪和侵犯財產(chǎn)罪。這意味著民間糾紛引起的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和侵犯財產(chǎn)的輕微犯罪，以及瀆職外的輕微過失犯罪，可以以和解方式處理。適宜和解的也適宜公安機(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。

2到4類多適用于對接方式中的協(xié)作調(diào)解或委托調(diào)解。

在實際操作過程中，有些矛盾糾紛，由于案情的特殊性，通過先期接處警不能立即對其定性，公安機(jī)關(guān)可以在取得接處警材料后，先行移送人民調(diào)解組織，當(dāng)久調(diào)不下，或又發(fā)現(xiàn)其系違反治安管理行為較重或觸犯刑法的，應(yīng)立即移交公安機(jī)關(guān)依法查處。

三、“公調(diào)對接”機(jī)制的法理支撐

公調(diào)對接機(jī)制無疑是一種制度創(chuàng)新，任何制度的建立和創(chuàng)新均應(yīng)在現(xiàn)行法律制度框架下，不違背基本法理。目前，我國尚無確立公調(diào)對接機(jī)制的規(guī)章以上的法律文件，但梳理相關(guān)法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，公調(diào)對接機(jī)制具備法理支撐。

《人民調(diào)解法》第18條規(guī)定：“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解”?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第153條規(guī)定：“對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚?。”這說明，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為適宜通過人民調(diào)解組織調(diào)解的糾紛案件，可以通過告知等方式交由人民調(diào)解組織調(diào)解。

《人民警察法》第21條規(guī)定：“……對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助……”這里的糾紛指的是民間糾紛，解決民間糾紛不屬于公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但當(dāng)事人一旦訴求到公安機(jī)關(guān)，公安民警有義務(wù)為當(dāng)事人提供幫助。這一規(guī)定為公調(diào)對接中，人民調(diào)解組織在疑難復(fù)雜糾紛中，可請公安派出所民警參與調(diào)解工作提供了依據(jù)。

不僅如此，《人民調(diào)解法》第20條規(guī)定：“人民調(diào)解員根據(jù)調(diào)解糾紛的需要，在征得當(dāng)事人的同意后，可以邀請當(dāng)事人的親屬、鄰里、同事等參與調(diào)解，也可以邀請具有專門知識、特定經(jīng)驗的人員或者有關(guān)社會組織的人員參與調(diào)解?！薄豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第156條則規(guī)定：“對因鄰里糾紛引起的治安案件進(jìn)行調(diào)解時，可以邀請當(dāng)事人居住地的居（村）委會的人員或者雙方當(dāng)事人熟悉的人員參加幫助調(diào)解?！薄豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第8條也規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安調(diào)解時，可以邀請當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┟裎瘑T會的人員或者雙方當(dāng)事人熟悉的人員參加。”可見，公安機(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織互邀對方參與糾紛案件調(diào)解和民間調(diào)解，都是可以的。

四、“公調(diào)對接”機(jī)制的規(guī)范運作與管理

（一）規(guī)范對接程序

在公調(diào)對接程序中，告知調(diào)解與協(xié)作調(diào)解程序相對簡單，委托調(diào)解程序相對需嚴(yán)格規(guī)范。在委托調(diào)解過程中要注意幾點：

1、征詢當(dāng)事人意見。人民調(diào)解以自愿為原則，公安機(jī)關(guān)將紛糾案件移送人民調(diào)解組織前，應(yīng)先征詢當(dāng)事人的意見，告知當(dāng)事人公調(diào)對接的有關(guān)規(guī)定，并將當(dāng)事人的意見記錄在案。在當(dāng)事人同意并在《同意委托調(diào)解書》上簽字后才可移送。

2、對處警糾紛分流處理。公安110接報各類矛盾糾紛后，派出所等基層出警單位派員先期趕赴現(xiàn)場處警，較簡單的、可以現(xiàn)場調(diào)結(jié)的糾紛現(xiàn)場解決；較為復(fù)雜、當(dāng)場調(diào)解有一定困難的糾紛，處警人員判明糾紛性質(zhì)后分別作出處理。對適合通過人民調(diào)解解決的矛盾糾紛，處警人在進(jìn)行必要的先期處置工作后，移交人民調(diào)解組織調(diào)解?；?10接報矛盾糾紛后，駐派出所調(diào)解員隨110出警民警一同趕赴現(xiàn)場，現(xiàn)場接受移交進(jìn)行調(diào)解或由調(diào)解員直接受理。

3、移送時附相關(guān)材料。公安機(jī)關(guān)將紛糾案件移送委托人民調(diào)解組織時，應(yīng)制作填寫《委托調(diào)解函》或《移送調(diào)解函》，書面告知人民調(diào)解組織糾紛案件的簡要情況，由處警民警簽字和派出所領(lǐng)導(dǎo)審查批準(zhǔn)后，附帶《同意委托調(diào)解書》及案件相關(guān)證據(jù)材料復(fù)印件等一起隨案移送。對因民間糾紛引起的治安案件、刑事案件必須在傷情明確、損失清晰的情況下，才能將民事賠償糾紛移送調(diào)解。

4、受理調(diào)解中相互配合。人民調(diào)解組織對公安機(jī)關(guān)移送的糾紛案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，對委托手續(xù)齊全、符合人民調(diào)解組織調(diào)解范圍的予以接受，認(rèn)為不宜適用人民調(diào)解的，應(yīng)說明情況，及時移送回公安機(jī)關(guān)。人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解時，公安機(jī)關(guān)不得停止對違法犯罪證據(jù)的收集查證工作，以確保人民調(diào)解及案件辦理后續(xù)工作的順利進(jìn)行。人民調(diào)解組織需要查閱有關(guān)案件資料的，公安派出所要予以配合。

5、及時反饋與結(jié)案。人民調(diào)解組織對移送的糾紛案件的調(diào)解結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)反饋。經(jīng)調(diào)解成功的，當(dāng)事人簽署人民調(diào)解協(xié)議書，公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)《人民調(diào)解協(xié)議書》依法結(jié)案；調(diào)解不成功的，告知當(dāng)事人通過其他合法途徑解決，或移送回公安機(jī)關(guān)依法及時處理。經(jīng)委托調(diào)解促成雙方達(dá)成和解協(xié)議的輕微刑事案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定向人民檢察院提出從寬處理或不起訴的書面建議。

6、進(jìn)行回訪。對經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，調(diào)解組織或公安派出所及時派員回訪，了解并監(jiān)督調(diào)解協(xié)議履行情況，聽取當(dāng)事人和群眾對調(diào)解結(jié)果的意見和建議。

（二）規(guī)范日常管理

為確保公調(diào)對接機(jī)制效果，需進(jìn)一步完善制度，加強(qiáng)管理。綜合各地公調(diào)對接工作中的實戰(zhàn)經(jīng)驗，管理制度大致有：

1、信息通報制度。公安派出所將社區(qū)警務(wù)室（片區(qū)民警）了解到的民間糾紛情況，及時告知人民調(diào)解組織；人民調(diào)解組織將排查了解到的矛盾糾紛和社會不安定因素，及時通報公安派出所，提早防范、調(diào)解。

2、定期會商制度。公安派出所與人民調(diào)解組織定期召開工作例會，通報銜接協(xié)作工作情況，及時分析研究解決問題。

3、聯(lián)調(diào)協(xié)作制度。公安派出所調(diào)解治安案件和輕傷害案件，可以邀請人民調(diào)解員參加；人民調(diào)解組織在調(diào)解民間糾紛的過程中，可以邀請公安派出所民警參加調(diào)查和調(diào)解，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同做好突發(fā)群體性糾紛或重大糾紛案件的現(xiàn)場處置和糾紛化解工作。

4、首調(diào)負(fù)責(zé)制度。派出所移送的糾紛案件，在辦理移送手續(xù)后，首接民警負(fù)責(zé)協(xié)助人民調(diào)解員進(jìn)行矛盾糾紛的調(diào)解。

5、考核獎懲制度。負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的司法行政機(jī)關(guān)，對公調(diào)對接調(diào)解員每年進(jìn)行年度考核和職業(yè)考核?；鶎铀痉ㄐ姓C(jī)關(guān)對公調(diào)對接調(diào)解員受理、調(diào)解矛盾糾紛工作進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和督查，對調(diào)結(jié)的糾紛，定期抽查回訪，并做好調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、指導(dǎo)和考核管理工作，根據(jù)考核結(jié)果給予調(diào)解員物質(zhì)或精神獎勵。派出所協(xié)助進(jìn)行考核工作。

6、人員選撥、培訓(xùn)制度。通過面向社會公開招考的方式，選拔善于做群眾調(diào)解工作、經(jīng)驗豐富、責(zé)任心強(qiáng)、具備一定語言表達(dá)和文字能力的調(diào)解員承擔(dān)公調(diào)對接工作。對調(diào)解員加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)、崗前培訓(xùn)和年度培訓(xùn)等，提高調(diào)解員調(diào)解糾紛的能力和水平。

7、加大宣傳力度。充分利用電視、廣播、報紙等新聞媒體，大力宣傳公調(diào)對接機(jī)制和人民調(diào)解工作，讓群眾了解公調(diào)對接機(jī)制，自愿接受人民調(diào)解。