體育民辦非企業(yè)單位法律地位及發(fā)展困境探析

許 寧

(泰山學(xué)院 體育學(xué)院，山東 泰安 271000)

0 前 言

民辦非企業(yè)單位指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。社會(huì)結(jié)構(gòu)理論將社會(huì)分為三個(gè)組成部分，政府、企業(yè)、社會(huì)組織。截至2013年第三季度末，全國(guó)共登記社會(huì)組織51.13萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3 300個(gè)，民辦非企業(yè)單位23.4萬(wàn)個(gè)[1]。隨著社會(huì)的進(jìn)步，事關(guān)多數(shù)人福祉的體育事業(yè)也由政府包攬轉(zhuǎn)向了社會(huì)組織承接。2013年十八屆三中全會(huì)指出，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，激發(fā)社會(huì)組織活力。體育民辦非企業(yè)單位作為體育社會(huì)組織的組成部分，它既有中國(guó)社會(huì)組織官民不分、政社不分等特點(diǎn)，又有其特定的問(wèn)題。目前我國(guó)以開(kāi)展體育活動(dòng)為主要內(nèi)容的民辦的中心、院、社、俱樂(lè)部、場(chǎng)館等體育民非單位，都不同程度地面臨一系列問(wèn)題。在我國(guó)的三類體育社會(huì)組織中，體育社團(tuán)發(fā)展最為壯大，相關(guān)研究也較多。體育基金會(huì)作為非會(huì)員制組織，在我國(guó)起步較晚。體育民辦非企業(yè)單位實(shí)體性較強(qiáng)，通過(guò)連續(xù)地、經(jīng)常地向社會(huì)提供體育服務(wù)謀求自身發(fā)展，較之社團(tuán)和基金會(huì)有特殊意義。因此，如何通過(guò)體育民辦非企業(yè)單位法律地位的明晰，解決其發(fā)展過(guò)程中存在的困境，是推動(dòng)我國(guó)體育民非及體育社會(huì)組織機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)其活力，為社會(huì)服務(wù)的重要議題。

1 相關(guān)概念

1.1 體育民辦非企業(yè)單位

民辦非企業(yè)單位的概念在中國(guó)最早出現(xiàn)在1988年，而實(shí)際上，類似民辦非企業(yè)單位的機(jī)構(gòu)在中國(guó)很早就有，只不過(guò)那時(shí)被稱作民辦事業(yè)單位。1998年 頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第一次使其正式成為法律上的概念[2]?！扼w育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》于2000年10月24日經(jīng)國(guó)家體育總局通過(guò)并發(fā)布施行。體育類民辦非企業(yè)單位常簡(jiǎn)稱為體育民非。根據(jù)國(guó)家體育總局和中華人民共和國(guó)民政部聯(lián)合發(fā)布的《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》的規(guī)定，體育類民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其它社會(huì)力量和公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，不以營(yíng)利為目的的，以開(kāi)展體育活動(dòng)為主要內(nèi)容的民辦中心、院、社、俱樂(lè)部、場(chǎng)、館等社會(huì)組織[3]。根據(jù)《辦法》規(guī)定，體育民非主要從事以下五類業(yè)務(wù)：(一)體育健身的技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)；(二)體育娛樂(lè)與休閑的技術(shù)指導(dǎo)、組織、服務(wù)；(三)體育競(jìng)賽的表演、組織、服務(wù)；(四)體育人才的培養(yǎng)與技術(shù)培訓(xùn)；(五)其他體育活動(dòng)?！掇k法》因?yàn)轶w育民非天然的體現(xiàn)非營(yíng)利性的特點(diǎn)，《辦法》同時(shí)規(guī)定，體育民非獲取發(fā)展資金的來(lái)源主要有以下四個(gè)方面：(一)接受捐贈(zèng)、資助；(二)接受政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織和個(gè)人的委托項(xiàng)目資金；(三)為社會(huì)提供與業(yè)務(wù)相關(guān)的有償服務(wù)所獲得的報(bào)酬；(四)其他合法收入[4]。在我國(guó)，體育民非的主要存在形式是青少年體育俱樂(lè)部和各類民辦武校等。

1.2 法律地位

法律地位指法律主體享受權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的資格。也用以指法律主體在法律關(guān)系中所處的位置，它常用來(lái)表示權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)程度。法律地位一般由其他社會(huì)規(guī)范、習(xí)俗先行限定，由法律最終確認(rèn)后生效。法律地位根據(jù)具體取得方式的不同分為以下兩種：一是自動(dòng)取得的地位：為法律規(guī)范生效區(qū)間內(nèi)法律主體自動(dòng)獲得該種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如公民的勞動(dòng)權(quán)；

二是主動(dòng)取得的地位：為法律主體事實(shí)參與法律關(guān)系的狀態(tài)為法律承認(rèn)而獲得，如注冊(cè)一家公司法人[5]。從《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》的法律規(guī)定可以看出，體育民辦非企業(yè)單位的法律性質(zhì)主要體現(xiàn)為公益性和非營(yíng)利性。

2 體育民辦非企業(yè)單位的法律地位

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，依民辦非企業(yè)單位依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位(法人)登記證書(shū)》、《民辦非企業(yè)單位(合伙)登記證書(shū)》、《民辦非企業(yè)單位(個(gè)體)登記證書(shū)》。換言之，民辦非企業(yè)單位分為法人、合伙和個(gè)體三種類型[6]。民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，具有法人、合伙和個(gè)體三種地位。民辦非企業(yè)單位如果是法人，則依法具有民事權(quán)利能力和行為能力，能依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。民辦非企業(yè)單位如果是合伙性質(zhì)或個(gè)體性質(zhì)，則不具有法人或其他組織資格。體育民辦非企業(yè)單位同樣面臨此類問(wèn)題。嚴(yán)格地講，體育民辦非企業(yè)單位并非中國(guó)的一種制度創(chuàng)新，因?yàn)橹袊?guó)沒(méi)有公益法人和財(cái)團(tuán)法人的概念，因此，在中國(guó)現(xiàn)有法人類型中，找不到特定的歸屬。其實(shí)，民辦非企業(yè)單位就是一種公益型的財(cái)團(tuán)法人身份。在中國(guó)，體育民辦非企業(yè)單位發(fā)展不足，很大原因是因?yàn)橄嚓P(guān)的法律制度供給不足。

2.1 體育民非的法律特征

體育民非的法律地位，可以從民辦非企業(yè)單位的法律特征得到啟示。民辦非企業(yè)單位的法律特征主要有:(1)不以營(yíng)利為目的；(2)從事社會(huì)服務(wù)；(3)初始財(cái)產(chǎn)為非國(guó)有資產(chǎn)；(4)舉辦者是黨政機(jī)關(guān)以外的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及個(gè)人；(5)民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，包括個(gè)體、合伙和法人三種[7]。

民法通則將我國(guó)法人類型分為四種：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人。民辦非企業(yè)單位不能(或不能完全)歸入上述任何一種法人類型。體育民辦非企業(yè)單位法律地位模糊不清，責(zé)權(quán)利難以統(tǒng)一。作為大陸法系的國(guó)家，我國(guó)民法通則所做的四種法人類型的區(qū)分，是將企業(yè)法人與非企業(yè)法人做了預(yù)先區(qū)分之后的結(jié)果。同時(shí)，也是將公法人和私法人也做了預(yù)先分類。大陸法系對(duì)法人有三種分類辦法：一是按照成立依據(jù)不同，分為公法人和私法人。二是按照成立基礎(chǔ)不同，分為社團(tuán)法人(譬如足協(xié)、學(xué)生會(huì)、文聯(lián)、作協(xié)、佛教協(xié)會(huì)等)和財(cái)團(tuán)法人。三是按照法人功能不同，分為公益法人(譬如學(xué)校、醫(yī)院，不是不盈利，只是不以盈利為目的)、中間法人(譬如商會(huì)，社團(tuán)法人依其有無(wú)營(yíng)利性而定，專指那些不宜歸入營(yíng)利法人，又不能歸人公益法人的社團(tuán)法人)和營(yíng)利法人[8]。

2.2 體育民非法律地位困境

我國(guó)《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，再把非企業(yè)法人又分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人，其實(shí)就是綜合參照了成立依據(jù)和法人功能進(jìn)行的分類。這忽視了按照成立基礎(chǔ)不同進(jìn)行法人分類的意義。其實(shí)，社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人在各自所承擔(dān)的角色上均各有成立基礎(chǔ)和功能定位，因此是不難區(qū)分。一是成立基礎(chǔ)不同，凡是以人的集合為成立基礎(chǔ)的是社團(tuán)法人；凡是以捐助財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)成立的是財(cái)團(tuán)法人。二是功能定位不同。社團(tuán)法人的目的可以是公益的也可以是營(yíng)利的；而財(cái)團(tuán)法人的目的只能是為公益事業(yè)，不以營(yíng)利為目的。

從民辦非企業(yè)單位的職能看，一般而言，民辦非企業(yè)單位具有行政相對(duì)人、準(zhǔn)行政主體和民事主體三種法律地位和身份。相比較中國(guó)其他領(lǐng)域的社會(huì)組織，體育社會(huì)組織因?yàn)榕c政治的關(guān)聯(lián)、操作過(guò)程的復(fù)雜性、社會(huì)效益評(píng)定的間接性，對(duì)其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)監(jiān)管就變得更加復(fù)雜。

3 體育民辦非企業(yè)單位面臨的發(fā)展困境

體育社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中逐漸形成了一個(gè)龐大的體系。有自上而下形成的具有官方身份的全國(guó)性體育社團(tuán)等公益性或調(diào)節(jié)性體育組織；有自下而上規(guī)模精煉的互益性草根組織；有公募或私募慈善組織基金會(huì)；有各類或游離于法律法規(guī)邊緣的體育民辦非企業(yè)單位。體育民非不像體育社團(tuán)，聲勢(shì)浩大、關(guān)乎基本民生，集眾人之眼球，從國(guó)家級(jí)體育社團(tuán)的去行政化、實(shí)體化改革到為草根體育社團(tuán)的正名。亦不像體育基金會(huì)，缺乏公益基金、組織建設(shè)不規(guī)范等問(wèn)題突出。體育民非發(fā)展中的種種困境，很大程度上是由法律身份不清晰導(dǎo)致并引申而來(lái)。正如新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織分析中的新制度主義者觀察到的，制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施之間存在一定的差異性，很多組織為了獲得合法性，不得不在形式上表示對(duì)制度環(huán)境的遵從，在形式上設(shè)計(jì)某些制度，但組織的實(shí)際運(yùn)行卻和這些形式上的制度分離(Meyer & Rowan，1977；North，1990)[9]。

3.1 對(duì)體育民非認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致作用發(fā)揮不夠

在我國(guó)，民辦非企業(yè)單位分布不均，教育培訓(xùn)類的較多，文化、衛(wèi)生、體育、科技、民政、中介服務(wù)類的少，群眾需要的服務(wù)型的民辦非企業(yè)單位少。體育民辦非企業(yè)單位規(guī)模小、功能弱、服務(wù)能力不能適應(yīng)社會(huì)的需要。社會(huì)對(duì)于體育民非的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致公信力低，社會(huì)認(rèn)可度不高。大多數(shù)人認(rèn)為民辦非企業(yè)單位收費(fèi)高、服務(wù)能力差、誠(chéng)信度低。逐利傾向嚴(yán)重，缺乏誠(chéng)信和自律機(jī)制是體育民非自身存在的主要問(wèn)題。有些體育民非成立的目的是為了爭(zhēng)取國(guó)家的項(xiàng)目和資金，沒(méi)有為社會(huì)提供服務(wù)的意識(shí)；有的人舉辦民辦非企業(yè)單位的目的是為了獲利，他們把民辦非企業(yè)單位當(dāng)作企業(yè)來(lái)辦，違背了設(shè)立民辦非企業(yè)單位的目的和意義。對(duì)體育服務(wù)產(chǎn)品的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)使人要么傾向于政府免費(fèi)提供的體育服務(wù)，要么選擇市場(chǎng)化的消費(fèi)品體育俱樂(lè)部。

3.2 體育民非的單位性質(zhì)難以確定

相當(dāng)多的體育民非的性質(zhì)難以界定。按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，但登記過(guò)程中，一些體育俱樂(lè)部、體育競(jìng)賽培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，難以認(rèn)定是民辦非企業(yè)單位還是社會(huì)服務(wù)型企業(yè)，許多還游離于登記之外。另外，資產(chǎn)的性質(zhì)難界定。體育民辦非企業(yè)單位是利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦，但實(shí)際工作中，很難認(rèn)定資產(chǎn)的來(lái)源性質(zhì)，特別是事業(yè)單位舉辦的民辦非企業(yè)單位，更不容易分清哪一部分是國(guó)有的，哪一部分是非國(guó)有的。由于我國(guó)目前在民非管理中的制度匱乏和由于對(duì)民非的雙重管理帶來(lái)的制度剩余，國(guó)家對(duì)民非的扶持與鼓勵(lì)政策還不夠清晰明確，導(dǎo)致很多體育俱樂(lè)部到工商部門(mén)登記為企業(yè)性質(zhì)的商業(yè)俱樂(lè)部。

3.3 對(duì)體育民辦非企業(yè)單位的監(jiān)管困難

登記管理機(jī)關(guān)對(duì)體育民非的監(jiān)管主要是通過(guò)年檢來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但體育民非提供的年檢材料往往不真實(shí)，難以核查；有的干脆不參加年檢；有的人員、業(yè)務(wù)范圍、地址變動(dòng)，也不辦理變更登記手續(xù)；有的停辦也不辦理注銷登記手續(xù)，舉辦人不知去向，名存實(shí)亡?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定了業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)是：負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；監(jiān)督、指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，按照章程開(kāi)展活動(dòng)；負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門(mén)查處民辦非企業(yè)單位的違法行為；會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位的清算事宜等。作為體育民非的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，各級(jí)體育行政部門(mén)由于工作重點(diǎn)實(shí)際上不在群眾體育領(lǐng)域，造成管理人員短缺，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)體育民非管理不善的情況。

4 結(jié) 論

當(dāng)前對(duì)于體育民辦非企業(yè)單位法律地位的認(rèn)識(shí)的混沌，一定程度上影響了這一組織的發(fā)展壯大，還易引起身份差異尋租、社會(huì)監(jiān)管不力等問(wèn)題。體育民辦非企業(yè)單位的法律性質(zhì)可明確為“公益性的體育非營(yíng)利法人”。雖然最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第四十條中對(duì)包括合伙組織的法人身份等進(jìn)行了司法解釋，但我國(guó)至今沒(méi)有一部管理社會(huì)組織的“母法”，可適當(dāng)拓展我國(guó)財(cái)團(tuán)法人與公益法人的概念。應(yīng)該結(jié)合我國(guó)體育民辦非企業(yè)單位的實(shí)際，盡快立法，以適應(yīng)體育社會(huì)組織直接登記的現(xiàn)狀。要做到頂層設(shè)計(jì)與民間社會(huì)組織孵化與培育并行。通過(guò)立法，構(gòu)建一個(gè)清晰、適宜的發(fā)展環(huán)境，一系列體育民非在發(fā)展壯大過(guò)程中由于法律身份地位引起的問(wèn)題便可迎刃而解。

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