基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革探究*

文◎趙金鑄趙海龍*李彥軍*

基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革探究*

文◎趙金鑄**趙海龍***李彥軍***

《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“突出了檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的靈活性,有利于各地結(jié)合各自實際合理配置檢察職能。”但實踐中，過度的行政化使各地在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置過程中更多地強調(diào)的是與上級檢察機關(guān)在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上的對應(yīng)。本文結(jié)合新一輪司法體制改革要求和國內(nèi)檢察改革司法探索成果，在相關(guān)調(diào)研基礎(chǔ)上，針對基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)實際，尤其是西部貧困地區(qū)基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置提出一些粗淺的建議，以期對改革有所幫助。

一、基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

通常認為，檢察機關(guān)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)分為決策機構(gòu)即檢察長和檢察委員會，業(yè)務(wù)機構(gòu)即檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門和行政服務(wù)與保障機構(gòu)三個部分。決策機構(gòu)在《人民檢察院組織法》中規(guī)定得非常明確，長期以來變化不大。但業(yè)務(wù)機構(gòu)和行政服務(wù)與保障機構(gòu)的設(shè)置，也就是我們通常所說的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置伴隨著我國檢察制度的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。

（一）基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)現(xiàn)狀

經(jīng)過建國初期的初建、1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建至1983年內(nèi)設(shè)機構(gòu)進一步發(fā)展和規(guī)范、1983年至2000年內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整以及2000年至今不斷改革完善等四個階段的發(fā)展。1996年最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于地方各級人民檢察院機構(gòu)改革的實施意見》（高檢發(fā)〔1996〕16號）成為其后檢察機關(guān)機構(gòu)調(diào)整的依據(jù)。2001年中央辦公廳以《關(guān)于印發(fā)地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見的通知》（中辦發(fā)〔2001〕9號）對此進行明確，各地在2002年機構(gòu)改革中以“三定方案”形式進行了確定。至此，基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本框架確立。以甘肅省為例，經(jīng)數(shù)年來發(fā)展完善，各地目前基層檢察院內(nèi)設(shè)部門在10－17個之間。

（二）影響檢察職能發(fā)揮的問題

內(nèi)設(shè)機構(gòu)的對應(yīng)設(shè)置有利于檢察職能的發(fā)揮，但同時檢察機關(guān)在人員管理上的過度行政化，造成為更多地解決干警的職級待遇而追求過度一致。出現(xiàn)了如內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、名稱不統(tǒng)一、派出機構(gòu)混亂等問題，對此多有學(xué)者論述，本文不再贅述。同時，我們還認為，基層檢察院在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置中存在一些不容忽視的矛盾。

1.內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與職能發(fā)揮之間的矛盾。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置過多導(dǎo)致基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其人員配置與檢察工作實際不協(xié)調(diào)。相比較于內(nèi)設(shè)機構(gòu)的齊整，檢察機關(guān)內(nèi)部的人力資源卻相形見絀，特別對于基層檢察院而言，把極有限的人力資源分攤到各個內(nèi)設(shè)機構(gòu)之中，不可避免的出現(xiàn)“一人科”、“二人科”現(xiàn)象，這對檢察職責(zé)的發(fā)揮來說非常不利。

2.內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與人員緊缺之間的矛盾。近年來，為明確工作職責(zé)，上級檢察機關(guān)更多要求基層檢察院積極爭取機構(gòu)，配強配齊人員。但對于30人以下的基層檢察院來說，往往難以兼顧。隨之而來的是機構(gòu)過多，分工過細，部門職能交叉重疊、環(huán)節(jié)過多、合力不強、力量內(nèi)耗等問題，造成重復(fù)勞動和忙閑不均現(xiàn)象，加重了基層檢察機關(guān)的人員緊缺。

3.內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與行政管理模式之間的矛盾。當(dāng)前，我國檢察機關(guān)無論從內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置還是辦案實踐都實行的是“三級審批制”。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察委員會是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的法定領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。但由于檢察機關(guān)受行政式管理影響深刻，使檢察委員會作用有所弱化。

二、基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革探索與實踐

（一）基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的實踐

近年來，基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合主要是從“大部制”改革入手進行了探索。隨著新一輪司法體制改革進程加快，主任檢察官試點成為一種趨勢，從目前的實踐看，主要有兩種模式：一是北京模式，將主任檢察官制度定位為主任檢察官辦案責(zé)任制，建立以檢察官為中心的專業(yè)化辦案組的辦案模式，其試點部門僅為公訴部門；二是上海模式，將主任檢察官制度定位為辦案組織，形成以主任檢察官為辦案責(zé)任主體的扁平化的檢察辦案組織體系模式。對于探索和完善檢察辦案組織，無論是檢察機關(guān)內(nèi)部還是法學(xué)理論界，都已經(jīng)形成了廣泛共識。最高人民檢察院在《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出，要研究制定辦案組織建設(shè)規(guī)定，探索建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織模式。2013年底，最高人民檢察院在全國范圍內(nèi)正式開展主任檢察官辦案組織的試點工作。2014年江蘇省檢察院改革試點的重要內(nèi)容之一是調(diào)整整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)，減少層次，實行扁平化管理，尤其是對30人以下的基層院取消內(nèi)設(shè)機構(gòu)，設(shè)立主任檢察官辦公室。

以上改革有以下好處：一是增強了檢察官的辦案責(zé)任意識，為檢察人員分類管理改革積累了一定的經(jīng)驗；二是在一定程度上緩解了人員短缺、辦案力量不足的問題；三是提高了法律監(jiān)督的效果。

（二）“大部制”改革需要面對的問題

從現(xiàn)狀看，“大部制”改革本身也存在諸多需要克服的問題：

1.可能造成新的機構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一、不規(guī)范。就目前試點的模式看，為解決人員待遇等因素考慮，大多改革試點保留了原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)，結(jié)果往往是在機構(gòu)結(jié)構(gòu)上縱向增加了“大部”的層級。即便是對撤并或取消內(nèi)設(shè)機構(gòu)的試點，也對原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)予以保留，用于配備主任檢察官。同時以30人以下為標準，“一刀切”取消內(nèi)設(shè)機構(gòu)的做法也不符合人員分類管理的改革要求。

2.可能造成檢察權(quán)發(fā)揮不全面、不到位。目前，在各地基層檢察院，檢察官隊伍老化和斷檔問題突出，一科多職責(zé)、一人兼數(shù)職的現(xiàn)象是普遍現(xiàn)象。改革試點基本均在基層開展，對于30人以下的基層院來說，即便是實行主任檢察官辦案組或辦公室，在不整合資源的情況下，設(shè)全各業(yè)務(wù)檢察官辦案組也存在一定困難。因此，改革不能僅限于基層，需要對省、市級檢察院進行改革統(tǒng)籌，以取得整體效果。

3.可能影響干警工作積極性。目前在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革試點中有種矯枉過正的趨勢，即所有的“大部制”改革中都通過減少機構(gòu)來優(yōu)化辦案資源。在當(dāng)下檢察體制過度行政化，檢察官單獨職務(wù)序列尚未完全確定，機構(gòu)的減少意味著干警晉升空間的縮小。因此，必須重視基層存在的“天花板”現(xiàn)象，盡快建立統(tǒng)一的檢察官職業(yè)保障制度。

三、對基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的構(gòu)想

（一）中央司法體制改革與內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革相關(guān)的內(nèi)容

黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全面部署，將實行檢察官員額制、完善檢察人員分類管理、檢察官辦案責(zé)任制、健全檢察人員職業(yè)保障制度、建立省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理機制等五位一體的頂層制度設(shè)計，這為基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革指明了方向。雖然“大部制”本身存在諸多需要克服問題，但就基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革來說，“大部制”仍然是落實中央司法體制改革部署的必然選擇。

（二）基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的原則

2001年中央批準的《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》對人民檢察院機構(gòu)改革具體規(guī)定了四項原則：依法獨立行使檢察權(quán)的原則；精簡、統(tǒng)一、效能的原則；優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)的原則；實事求是、因地制宜的原則。我們認為，基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)堅持黨的十八屆三中全會對司法體制改革各項部署，重點堅持和完善中國特色社會主義檢察制度。因此，還應(yīng)當(dāng)確立以下原則：

1.堅持中國特色社會主義檢察制度原則。根據(jù)《憲法》第131條和《人民檢察院組織法》第4條、第5條的規(guī)定，人民檢察院是行使檢察權(quán)的主體。因此，建立“大部制”下主任檢察官辦案組織必須從堅持和完善中國特色社會主義檢察制度出發(fā)，與我國的整體監(jiān)督體制及我國的政體相適應(yīng)，在吸收借鑒國外檢察制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過試點逐步進行。

2.堅持依法統(tǒng)一設(shè)定原則?！皺z察改革必須遵循司法統(tǒng)一的原則，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織實施，自上而下地推動?！薄度嗣駲z察院組織法》應(yīng)當(dāng)明確對各級檢察院內(nèi)設(shè)部門數(shù)量、級別、名稱，做到有法可依。各基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的數(shù)量應(yīng)當(dāng)保持相對一致，對于存在的管轄人口、辦案數(shù)量等差異，可以通過設(shè)立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的基層檢察機關(guān)的方式解決。

3.堅持符合基層特點的原則。基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革，必須側(cè)重于檢察權(quán)的具體行使這一特點，在確保檢察權(quán)全面行使的前提下，堅持精簡高效，避免職能重疊交叉，優(yōu)化力量配置。要按照檢察人員分類管理要求，區(qū)別管理機構(gòu)、業(yè)務(wù)機構(gòu)和保障機構(gòu)，根據(jù)不同類別機構(gòu)特點，設(shè)立檢察官辦案組織，不搞“一刀切”。

4.堅持靈活性與對應(yīng)性相結(jié)合的原則?；鶎訖z察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“大部制”改革是方向，必須堅持。有學(xué)者認為，基層檢察院“有些機構(gòu)可以不設(shè)，但必須有專人負責(zé)該項工作”。這種意見是對的，但在基層檢察機關(guān)，由于人員短缺因素，往往存在?！叭恕辈粚！皪彙钡默F(xiàn)象，有必要以相應(yīng)的形式進行固定。

（三）對基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

我們認為，基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在建立主任檢察官制度，促進分類管理和檢察官職務(wù)體系的合理構(gòu)成的前提下，采用“大部制”下的主任檢察官辦案組織為主體，以滿足檢察權(quán)運行為需要，保留適度的行政化。同時，各基層檢察院應(yīng)當(dāng)保持一定的人員規(guī)模，過多或過少均不利于檢察職能的發(fā)揮。除市級所在地基層檢察院外，可以結(jié)合建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離管轄制度改革要求，人員保持在60－70人之間。具體為設(shè)立“二部三局若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”。

1.設(shè)立刑事檢察部。下設(shè)偵查監(jiān)督、公訴等2個主任檢察官辦公室,有條件的基層檢察院可以設(shè)立未成年人刑事檢察主任檢察官辦公室。主要是偵監(jiān)、公訴、未檢等檢察職能司法屬性較強，為了加強內(nèi)部監(jiān)督制約。對于主任檢察官的職權(quán)設(shè)置，應(yīng)實行主任檢察官審核制，原則上主任檢察官、檢察官獨立辦案，主任檢察官對案件處理結(jié)果負責(zé)。以上主任檢察官辦公室的人員配置一般應(yīng)為主任檢察官下設(shè)2名以上檢察官以及若干名書記員，最少配備3名檢察官，便于辦案中對案件的民主評議。

2.設(shè)立法律監(jiān)督部。下設(shè)訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、控告申訴等3個主任檢察官辦公室。民事行政訴訟監(jiān)督和刑事訴訟監(jiān)督的具體對象雖有一定差異，但二者均是對訴訟活動進行監(jiān)督。因此，應(yīng)將上述的監(jiān)督職能進行整合，訴訟監(jiān)督主任檢察官辦公室具體開展所有刑事、行政、民事生效的裁判的監(jiān)督、民事執(zhí)行監(jiān)督和審判人員違法行為等的監(jiān)督；刑罰執(zhí)行主任檢察官辦公室擔(dān)負減刑假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行及監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行情況的監(jiān)督，較目前監(jiān)所檢察科來說可以更好地體現(xiàn)檢察機關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的屬性；控告申訴主任檢察官辦公室需要剝離控申職能中舉報線索管理職能，具體負責(zé)《刑事訴訟法》賦予的辦理不服法院生效裁判和檢察院決定的申訴案件等新的職能。

3.設(shè)立職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防局。下設(shè)反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局和偵查指揮中心等4個二級部門。將舉報線索管理職能劃入職務(wù)犯罪偵查局偵查指揮中心,有利于減少舉報線索流轉(zhuǎn)程序,提高工作效率。需要說明的是，該機構(gòu)內(nèi)部不設(shè)立主任檢察官辦案組織是因為“偵查工作具有集中、高度組織化和協(xié)同作戰(zhàn)的特點，一般不要求強調(diào)檢察官的個體獨立性，因此在職務(wù)犯罪偵查局中不宜施行主任檢察官制度”，反而是行政化的局長負責(zé)制辦案效率更高。同時，經(jīng)過多年的司法實踐，“反貪局”的名稱已取得了社會各界的認同。

4.設(shè)立檢察業(yè)務(wù)管理局。下設(shè)檢委會辦公室和案件管理辦公室等2個二級機構(gòu)。設(shè)立檢察業(yè)務(wù)管理局就是要強化對業(yè)務(wù)部門工作的督導(dǎo)、協(xié)調(diào)，提高案件質(zhì)量，提高辦案的效率。另外，由于“分州市院和基層院的檢察工作側(cè)重于具體行使檢察權(quán)”，同時考慮基層檢察院人員編制、學(xué)歷等情況，我們建議在基層檢察院取消法律政策研究室設(shè)置。

5.設(shè)立檢察行政和檢務(wù)保障局。下設(shè)辦公室、監(jiān)察室、政工科、技術(shù)科、法警大隊等5個二級部門。該機構(gòu)圍繞辦案、服務(wù)辦案、保障辦案，承擔(dān)檢察機關(guān)的日常管理工作。根據(jù)檢察人員分類管理要求，該機構(gòu)中辦公室、監(jiān)察室、政工科人員的屬性為司法行政人員，技術(shù)科、法警大隊人員則屬于檢察輔助人員，技術(shù)人員要求專業(yè)化程度較高，可由聘任制公務(wù)員擔(dān)任。

6.設(shè)立若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。目前，基層檢察機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的司法組織系統(tǒng)中普遍缺位，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室符合當(dāng)前我國的權(quán)力配置架構(gòu)，有利于形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運行機制。

*2014年甘肅省檢察理論研究課題《檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革探究》。

**甘肅省定西市漳縣人民檢察院檢察長，課題組負責(zé)人和主要執(zhí)筆人［748300］

***甘肅省定西市漳縣人民檢察院，課題組成員［748300］