建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的探索與思考

浙江省國土資源廳調(diào)控處 鐘和曦

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的探索與思考

浙江省國土資源廳調(diào)控處 鐘和曦

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是黨的十八屆三中全會作出的重大決策，為土地制度改革指明了方向。今年以來，浙江省各地結(jié)合實際，堅持問題導(dǎo)向，堅持循序漸進，對土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等農(nóng)村“三塊地”改革進行了積極探索，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)積累了經(jīng)驗，為下一步頂層設(shè)計出臺全省全面推進改革占據(jù)了主動、奠定了基礎(chǔ)。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及最新探索

1.加快確權(quán)頒證，夯實農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

農(nóng)民享有的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)依法得到法律的確認和保護，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。今年以來，浙江省圍繞“三權(quán)到人(戶)、權(quán)跟人(戶)走”改革目標(biāo)，不斷深化農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革。全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記，全省約12975萬畝、38萬余宗農(nóng)村集體土地都有了權(quán)屬明確、四至清晰的“身份證”。加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，省政府專門下發(fā)了《關(guān)于加快推進全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，全省宅基地登記發(fā)證數(shù)已達到953萬本，基本做到申請一宗，依法確權(quán)登記一宗。與此同時，加快推進農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作，加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢和更新系統(tǒng)建設(shè)。

2.提升管控能力，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場用途管制

十八屆三中全會《決定》強調(diào)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須以“符合規(guī)劃和用途管制”為基本前提。今年以來，我省在加強土地利用規(guī)劃管控、嚴(yán)格土地用途管制上下足了功夫。部署開展了土地利用規(guī)劃調(diào)整完善工作，積極探索村莊土地利用規(guī)劃編制工作，引導(dǎo)城鎮(zhèn)各類設(shè)施向農(nóng)村延伸，推動生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、土地集約利用和公共服務(wù)提升。同時，以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、二調(diào)成果和耕地質(zhì)量調(diào)查評價為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地與非農(nóng)建設(shè)用地，研究劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線。在安吉縣、臨安市等地開展“多規(guī)融合”試點，初步實現(xiàn)了以土地規(guī)劃約束性指標(biāo)定規(guī)劃底盤，實現(xiàn)空間協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃落地。

3.完善多元保障，有序推進征地制度配套改革

深化征地制度改革，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵，征地制度既是國有建設(shè)用地市場的基本制度，也關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)展的空間。今年以來，我省進一步改進和完善征地制度。省政府下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善征地補償安置政策的通知》，全面實行區(qū)片綜合價補償，全省征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高25%左右。不斷完善被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，在“即征即保、應(yīng)保盡?！钡幕A(chǔ)上，自今年7月1日起，對新的被征地農(nóng)民，按照農(nóng)民意愿，可自主選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障。在擴展安置途徑方面，杭州等地推行了貨幣安置、留地安置、多層公寓安置、社保安置等多種安置方式，建立“國家轉(zhuǎn)權(quán)讓利、集體以地生財、村民按股分紅”的土地增值收益分配機制。全面實施了“征地拆遷陽光工程建設(shè)”，規(guī)范土地征收程序，提高征地透明度，臺州等地探索建立了土地征收民主協(xié)商機制。

4.加強調(diào)查研究，穩(wěn)妥開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索

十八屆三中全會《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了制度保障。今年以來，我省積極穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索研究。全面開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀摸底調(diào)查，基本查清了全省農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體、使用現(xiàn)狀以及面積、結(jié)構(gòu)和分布等情況。加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)理論創(chuàng)新，委托浙江大學(xué)等大專院校、研究單位開展課題研究，分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的風(fēng)險及其防范措施，提出了流轉(zhuǎn)收益分配和稅收調(diào)節(jié)、司法支撐和金融創(chuàng)新等配套制度及其政策建議。德清縣、海寧市、桐廬縣等地結(jié)合各地實踐，研究制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實施意見、工作方案和管理辦法。

5.賦予更多財產(chǎn)權(quán)，加快推進宅基地管理制度創(chuàng)新

十八屆三中全會《決定》提出了要改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。省政府下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實破解農(nóng)民建房難的意見》，在規(guī)劃空間、用地指標(biāo)、審批權(quán)限、監(jiān)督管理等方面創(chuàng)新政策，推動宅基地惠民新政落地。今年前三季度，全省共批準(zhǔn)農(nóng)民建房用地8.03萬戶，涉及宅基地面積1.27萬畝，是歷年來批準(zhǔn)農(nóng)民建房用地最多的一年。德清縣探索開展“一戶多宅”清理整治和超面積宅基地有償使用，義烏市試行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益交易，玉環(huán)縣推行村級土地民主管理，樂清市允許符合條件的農(nóng)村宅基地在本市范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口之間流轉(zhuǎn)，云和縣、海寧市探索創(chuàng)新農(nóng)村住房抵押貸款方式，均取得了積極成效。

二、實踐探索中存在的主要問題與困難

1.相關(guān)法律法規(guī)修改滯后

農(nóng)村土地制度改革事關(guān)重大，很多內(nèi)容涉及現(xiàn)行法律法規(guī)禁區(qū)。中央要求運用法治化思維推進改革創(chuàng)新，重大改革要于法有據(jù)。雖然我省不少地方熱情很高，已開展調(diào)查研究和積極探索，但《土地管理法》和《擔(dān)保法》等法律尚未修改，在還未取得法律授權(quán)下，這些改革探索難以有大的、實質(zhì)性的突破。

2.存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模小、分布散

我省大部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地在上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制轉(zhuǎn)制時，已征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。目前存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量不多、面積不大，只占農(nóng)村建設(shè)用地的很小部分。當(dāng)前存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局散、總量少、面積小、利用率低，難以發(fā)揮規(guī)模效益和集聚效應(yīng)。有的還不符合規(guī)劃要求，有的地塊水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施缺少配套。

3.國有和集體建設(shè)用地市場均衡難以把握

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，將直接沖擊現(xiàn)有征收制度，影響國有建設(shè)用地市場和地方政府土地財政，不少市、縣政府對開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革有所顧慮。對用地主體而言，由于目前法律法規(guī)和金融、司法部門對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押、融資等權(quán)能不夠明確，企業(yè)拿地愿望也不強。

4.入市流轉(zhuǎn)操作環(huán)節(jié)尚待細化

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體復(fù)雜，不僅有村民自治組織、村集體經(jīng)濟組織，還有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民小組等，主體錯位或缺位在入市流轉(zhuǎn)時容易產(chǎn)生矛盾糾紛，甚至損害農(nóng)民利益。農(nóng)村集體組織缺乏相關(guān)專業(yè)人員和啟動資金，還未形成流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，交易規(guī)則。收益分配辦法依據(jù)也不充分，需要統(tǒng)籌考慮國家、集體和個人利益分配機制。

三、下一步工作設(shè)想

當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計呼之欲出，下一步要結(jié)合試點部署，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場改革整體謀劃，建立完善工作機制，做好風(fēng)險研判和防范，共同推進改革試點。建議做好以下工作。

1.深化集體土地確權(quán)頒證工作

按照集體土地所有權(quán)的主體類型，探索所有權(quán)的多種實現(xiàn)方式和經(jīng)濟組織形態(tài)。進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，推進農(nóng)房等集體建設(shè)用地上建筑物、構(gòu)筑物補充調(diào)查，加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。

2.加強國土空間規(guī)劃體系建設(shè)

全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場用途管制要求，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，合理調(diào)整市縣鄉(xiāng)控制指標(biāo)，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。

3.繼續(xù)推動土地征收制度改革

進一步縮小征地范圍與規(guī)模，研究以市場導(dǎo)向建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。完善被征地農(nóng)民多元保障機制，完善住房、社保、就業(yè)等安置措施，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民居住環(huán)境、社區(qū)管理、公共服務(wù)等更多層面無縫接軌。推進征地拆遷陽光工程，完善征地爭議調(diào)解裁決機制，嚴(yán)格執(zhí)行征地程序。

4.推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)

進一步明確入市范圍和途徑。近期以存量為主，中期可打通非經(jīng)營性建設(shè)用地、騰退宅基地等轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的通道，遠期可考慮適量新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在入市規(guī)模上，充分考慮經(jīng)濟發(fā)展階段，做好測算，盡量使城鄉(xiāng)建設(shè)用地在價格、供應(yīng)數(shù)量上取得大致均衡。研究制定稅收調(diào)節(jié)和金融支持等方面的指導(dǎo)性意見。

5.深化農(nóng)村宅基地管理制度改革

總結(jié)各地探索農(nóng)村宅基地跨社置換、有償使用、有償退出工作經(jīng)驗，研究出臺農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、退出、監(jiān)督、管理指導(dǎo)意見。推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點工作，研究制定與抵押、轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房相統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)處置辦法。通過“村規(guī)民約”、村民自治、民主監(jiān)督等多種形式，推動建立宅基地村級民主管理制度。