中共政法委制度的歷史考察

鐘金燕

(本文作者 中共中央編譯局助理研究員、博士后 本文是其博士論文《中共政法委制度研究》的一部分，指導教師王續(xù)添教授北京 100032)

中國共產(chǎn)黨政法委員會 (以下簡稱“中共政法委”)是中共為了實現(xiàn)對政法工作的領導而設置的一個功能性的職能機構。政法委是“省、自治區(qū)、直轄市、一、二、三類市黨委必設機構，一、二、三類縣黨委的應設機構”①國家機構編制委員會:《中央機構編制委員會關于地方各級黨政機構設置的意見》(1993年8月28日)。，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他部門一般不設此機構。②軍隊亦設有政法委。2007年，軍委印發(fā)《關于進一步加強軍隊政法工作的意見》，要求全軍團級以上單位的政法工作領導小組改為政法委員會。但軍隊政法委不屬于本文討論的對象。中共中央政法委員會 (以下簡稱“中央政法委”)是中共中央領導和管理政法工作的職能部門，從宏觀上組織領導中央政法各部門的工作，指導各省、自治區(qū)、直轄市黨委政法委的工作。地方政法委服從本級黨委領導，并接受上級政法委工作的指導。以中共政法委為中心，政法機關形成了一個“上下貫通、左右聯(lián)動”的政法網(wǎng)絡。20世紀90年代以來，國內(nèi)學術界開始了對政法委制度的研究，已取得了一定成果③涉及政法委歷史演變的主要著作有林中梁:《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，中國長安出版社，2004年;封麗霞:《政黨、國家與法治——改革開放30年中國法治發(fā)展透視》，人民出版社，2008年。論文有李銘:《起點·邏輯·落腳:中共政法觀研究 (1949—1966)》，中國人民大學2010年碩士論文;張鳳嶺:《黨委政法委員會制度研究》，中國政法大學2007年碩士論文;劉勇:《政法委制度的歷史沿革》，中國政法大學2010年碩士論文等。。這些研究對新中國成立之后政法委制度歷史演變階段的劃分大致相同，然而，新中國成立之前政法委制度的“前身”是什么?現(xiàn)有的研究卻存在分歧④例如:劉勇將政法委的“前身”追溯至1949年前的中共中央法律問題研究委員會及之后成立的中央法律委員會。;另外，新中國成立之后政法委制度歷史演變的總體性特點是什么?如何通過政法委制度進一步審視中共對執(zhí)法、司法機關的統(tǒng)一領導?現(xiàn)有的研究對此尚缺乏系統(tǒng)的審視。揭示中共政法委之“前身”，考察政法委制度歷史更迭和轉(zhuǎn)換的特點及內(nèi)在邏輯，正是本文力求有所突破與創(chuàng)新之處。

一、制度演進的歷史軌跡

歷史學家錢穆曾言:“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源”①錢穆: 《前言》， 《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第2頁。。中共政法委制度源于新中國成立之前中共長期領導政法工作的傳統(tǒng)。30年代中華蘇維埃政權時期，中共強調(diào)要通過政法機關的黨組領導政法工作，而非事事躬行，然而，在實踐中卻不自覺地行使本應由政法機關行使的權力。例如，在謝步升案中，中共直接干預了司法機關的審判。在嚴酷的戰(zhàn)爭環(huán)境下，中共還通過兼具行政、司法雙重性質(zhì)的臨時性、非臨時性國家機構——肅反委員會、國家政治保衛(wèi)局，有效地掌控了執(zhí)法、司法權，實現(xiàn)了對政法工作的統(tǒng)一領導。40年代陜甘寧邊區(qū)政權時期，直接干預政法工作的慣性依然存在，例如，對黃克功的死刑判決便經(jīng)過了黨中央的決定。值得注意的是，此時中共對司法機關的特殊性有了新的認識。《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》強調(diào):“各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉”②汪世榮:《新中國司法制度的基石》，商務印書館，2011年，第71頁。。為防止司法獨立脫離中共領導，中共通過法官、院長的任免，對司法機關實施政治領導。

新中國成立之后，縱觀中共政法委的發(fā)展過程，以改革開放為分水嶺，分為兩個階段，其性質(zhì)大致經(jīng)歷了從50年代的政府“辦事機構”，到60年代中共的“工作部門”、80年代中共的“工作部門”，再到90年代以后中共各級黨委“職能部門”的過程。

1．改革開放之前 (1949年至1978年)

(1)萌芽階段 (1949年至1954年)。政治法律委員會分黨組干事會 (中央)、政治法律委員會分黨組 (地方)、黨委領導的政法聯(lián)合辦公室 (基層)及中共政法黨組、黨委政法口，是各級中共政法委的緣起。

在中央。1949年9月27日，《中央人民政府組織法》規(guī)定政務院設立聯(lián)系與指導性的委員會，如財政經(jīng)濟、文化教育、人民監(jiān)察委員會及政治法律委員會③參見《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986年，第76頁。。10月21日，政務院政治法律委員會宣告成立，其職責是指導內(nèi)務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會的工作④參見《董必武年譜》，中央文獻出版社，1991年，第348頁。。

在地方。大區(qū) (后被撤銷)、省 (自治區(qū)、直轄市)、地區(qū) (市)三級人民政府內(nèi)，普遍設立了政治法律委員會 (以下簡稱“政法委”)。1951年11月4日，政務院政治法律委員會主任董必武指出:“大行政區(qū)及省的政法委員會，應即按照政務院關于省以上成立政法委員會的指示，迅速成立”⑤《董必武政治法律文集》，第200頁。。此后，大區(qū)政權組織如華北行政委員會、華東軍政委員會、中南軍政委員會、西南軍政委員會、西北軍政委員會都設立了政治法律委員會⑥參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》附卷一 (上)，中共黨史出版社，2000年，第193、214、230、245、258頁。。1952年11月，中央人民政府決定將大行政區(qū)人民政府或軍政委員會一律改為行政委員會。原屬于大行政區(qū)人民政府或軍政委員會的政治法律分委員會仍然保留，改為行政委員會的政治法律委員會。⑦參見《建國以來重要文獻選編》第3冊，中央文獻出版社，1992年，第421—422頁。至1952年司法改革期間，省級以上政府，都建立了政治法律委會員。董必武指出:“縣一級設立政法聯(lián)合辦公室的工作沒有做 (已經(jīng)請示過周總理，可以不做)。”⑧《董必武政治法律文集》，第301—302頁。1953年10月20日，政務院批準了江西省關于專、市、縣級人民政府組織政法聯(lián)合辦公室的請示，并建議各基層政權也建立類似的機構，實現(xiàn)黨委對政法工作的統(tǒng)一領導⑨參見《政務院、華北行政委員會等單位關于組織政法聯(lián)合辦公室問題、迅速清理積案和做好軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置等問題的指示》，北京市檔案館藏，檔案號014－002－00075。。

作為政府性質(zhì)的政治法律委員會被賦予聯(lián)系與指導公、檢、法機關的重要職責，這是由當時行政權、司法權不分的政治格局造成的。1954年憲法頒布之前，司法機關基本設置在政府之內(nèi)，這為行政機關內(nèi)部的政治法律委員會指導司法機關 (法院、檢察院)提供了便利。

這一時期，中共通過在政治法律委員會內(nèi)設立分黨組，實現(xiàn)對政治法律委員會的領導。

在中央，1949年11月9日，“政務院之政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會4個系統(tǒng)，設4個分黨組”①《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷，中共黨史出版社，2000年，第82頁。。政治法律委員會分黨組干事會，須將業(yè)務情況及時報告給政務院黨組干事會，以獲得政務院黨組干事會的指示。不僅如此，政務院政治法律委員會還必須及時向中共中央請示與報告。這是在中央層面，中共強化對政法工作領導的開始。在地方，如天津市，“1951年3月14日，在市政法委員會中建立分黨組，受市政府黨組領導”②《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷，第250頁。。

在尚未成立政治法律委員會、政法聯(lián)合辦公室的基層政權中，中共一般通過兩種方式實現(xiàn)對政法工作的領導。其一，中共政法黨組。1952年7月，中共廈門市人民政府黨組之下成立政法分黨組，加強對政法三機關的政治領導。③《廈門政法志》，廈門大學出版社，1997年，第136頁。其二，中共黨委政法口。政法工作接受黨委的歸口領導。例如，“建國初期，由武昌縣縣委副書記、縣長王秀生兼公安局長，并分管政法工作”④《江夏政法專輯》，1996年，第190頁。。

從上觀之，1954年憲法頒布之前，中共對政法工作的領導呈現(xiàn)全方位的特點，既有外部的統(tǒng)一領導，也有對各政法機關實施內(nèi)部的領導，這是基于對政法工作的重要性所做的選擇。

(2)初創(chuàng)階段 (1955年至1966年)。1954年憲法規(guī)定行政、司法機關分別對國家立法機關負責，并規(guī)定法院“獨立進行審判，只服從法律”。倘若保留指導司法機關的政府政治法律委員會，將與新憲法精神產(chǎn)生沖突，其撤銷不可避免。

在中央。1954年9月，根據(jù)《中華人民共和國國務院組織法》，國務院對原政務院的組織機構進行較大的調(diào)整。財經(jīng)、文教、人民監(jiān)察委員會被撤銷，政治法律委員會即告結束。⑤參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》附卷一 (上)，第72頁。政治法律委員會的分黨組也隨機構的撤銷而被撤銷。政治法律委員會的部分職能由隨后成立的國務院第一辦公室行使。1959年6月，該辦公室被撤銷，設立國務院政法辦公室。但在1960年12月國務院工作部門設置圖中，政法辦公室已不復存在。⑥參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》附卷一 (上)，第148、183頁。

在地方。1954年6月19日，中央人民政府委員會公布《關于撤銷大區(qū)一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》。11月，6個大區(qū)的行政委員會全部撤銷，⑦《中國共產(chǎn)黨組織史資料》附卷一 (上)，第191、192頁。設在大區(qū)行政委員會內(nèi)部的政治法律委員會自然皆被撤銷。省、市、縣一級人民政府內(nèi)部的政治法律委員會亦被撤銷。

政治法律委員會撤銷之后，除個別基層還存有中共政法口或政法小組，中央、省、市級政權中，隨著政府性質(zhì)的政治法律委員會及設在其內(nèi)的中共黨組的撤銷，中共對政法工作的統(tǒng)一領導出現(xiàn)了真空。在臺灣國民黨當局揚言“反攻大陸”，大陸“鎮(zhèn)反”后多年未有的反革命組織活動又重新出現(xiàn)的背景下，中共希望通過在黨內(nèi)設立某類組織，實現(xiàn)對公、檢、法等政法機關強有力的統(tǒng)一領導。

1955年10月《中共中央批準中央組織部1955年8月1日給中央的工作報告》建議:“中央及省委和大城市的市委在可能時，應設立政法工作部。”⑧《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第9卷，中共黨史出版社，2000年，第341頁。其間成立的有中共天津市委政法工作部、內(nèi)蒙古自治區(qū)委政法部等⑨參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷，第248、312頁。。1958年6月10日，中共中央發(fā)布《關于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，該通知要求大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分，各小組直接隸屬于中央政治局和書記處。政法小組歷任組長依次為:彭真、羅瑞卿、謝富治。①《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷，第70頁。在地方，絕大多數(shù)的省份建立了省委政法部或政法領導小組。至此，中共實現(xiàn)了對政法機關的統(tǒng)一領導。

(3)撤銷階段 (1966年至1976年)。“文化大革命”初期，政法工作受到嚴重破壞。中央政法工作領導小組被撤銷。②參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第6卷，中共黨史出版社，2000年，第78頁。在地方，如北京市、黑龍江省、浙江省、安徽省、河南省、廣東省、陜西省、甘肅省的政法小組 (領導小組)亦被撤銷③參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第6卷，第136、208、238、248、289、320、388、398頁。，部分省份取而代之的是革命委員會政法組?！拔幕蟾锩焙笃?，部分省、市如北京市、天津市、江西省、青海省等逐漸恢復中共政法小組。④參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第6卷，第141、149、275、413頁。

(4)恢復階段 (1976年至1978年)?！拔幕蟾锩苯Y束后，各地公、檢、法機關的建設及國家法制建設離不開中共的領導與統(tǒng)籌，在此背景下，各地中共政法小組逐漸恢復。

在中央，1978年6月，中共中央決定成立政法小組，組長由紀登奎擔任，副組長由黃火青、趙蒼璧擔任⑤《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，中共黨史出版社，2000年，第237頁。。在地方，北京市、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江西省、安徽省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)等，均在“文化大革命”結束后重新恢復中共政法小組⑥參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第364、425、484、522、555、587頁，以及《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (下)，中共黨史出版社，2000年，第617、747、697、773、807、836、867、901、935、1004、1036、1100、1130、1163、1188頁。;雖然有些地方?jīng)]有恢復中共政法小組，但恢復了黨委“政法口”。例如，1978年，山西省省直機關分為辦公廳、黨群、工交、財貿(mào)及政法共11個口⑦參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第436頁。除山西省外，還有上海政法口 (1977．1—1981．10)、江蘇省政法口領導小組 (1977．6—1980．4)。參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (下)，第617、647頁。。

2．改革開放之后 (1979年至今)

(1)快速發(fā)展階段 (1979年至1988年)。1980年1月24日，中共中央發(fā)出《關于成立中央政法委員會的通知》。中央決定:彭真、黃火青、江華、趙蒼璧、程子華、魏文伯、武新宇、黃玉昆、劉復之為中央政法委員會委員;彭真任書記，劉復之任秘書長。⑧《中國共產(chǎn)黨新時期歷史大事記》，中共黨史出版社，2009年，第27頁。中央政法委員會在中央領導下，研究處理全國政法工作中的重大問題⑨參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第238頁。。對于這段歷史，劉復之回憶道:“中央政法委員會給中央當參謀，調(diào)查研究，提出意見，提出工作計劃;做組織工作;做秘書工作，承辦中央交辦的事情。不是一級機構，不要太大”⑩《劉復之回憶錄》，中央文獻出版社，2010年，第306頁。。中央政法委一經(jīng)成立，便著手組織政法機關加快審理林彪、江青兩個反革命集團案件的工作。3月17日，時任中央政法委書記的彭真任“兩案”審判指導委員會主任，統(tǒng)一領導對林彪、江青反革命集團的審判工作。?參見田酉如:《彭真?zhèn)髀浴?，人民出版社?007年，第341、343頁。

在地方，“文化大革命”后期已恢復的省、市、縣級中共政法小組、政法口，此時紛紛改名或建制為“中共政法委員會”。 “文化大革命”后期未恢復設立政法小組的省、市、縣級政權均在此時建立中共政法委員會。

中央、省、市、縣級政權統(tǒng)一建立中共政法委的主要原因是出于維護社會秩序的需要。“文化大革命”滋生了一大批打砸搶犯罪分子?！拔幕蟾锩苯Y束之后，社會影響極壞的惡性案件接連發(fā)生，嚴重妨害了人民群眾的正常工作和生活。社會治安的惡化引起了中央的高度重視。1983年8月，《中共中央關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》要求:“各級政法委員會和政法公安機關，應當成為各級黨委和政府領導這場斗爭的強有力的參謀、助手和辦事機構，在各級黨委和政府的統(tǒng)一指揮下，具體地執(zhí)行各項戰(zhàn)斗任務”①《中共中央關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》，中發(fā)〔1983〕31號，1983年8月25日。。根據(jù)中央的精神，各地政法委一俟建立，便投入到打擊各種刑事犯罪的運動中。如襄陽政法委于1983年6月成立，8月19日至11月，便著手開展“嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動第一戰(zhàn)役第一仗”，“嚴打”一直持續(xù)到1986年②政協(xié)襄樊市襄陽區(qū)委文史委員會、中共襄樊市襄陽區(qū)委政法委員會合編: 《襄陽政法史 (1948．10—2003．6)》，2003年，第39—40頁。。在這個過程中，政法委的制度化進程加快，辦事機構逐步建立起來，作用日益凸顯，各級政法委成為“黨委的一個工作部門”③參見《三中全會以來重要文獻選編》下冊，人民出版社，1982年，第1104頁。，職能得到了擴展。

(2)短暫波折階段 (1988年至1990年)。1988年前后，按照黨政分開、政企分開的原則，開展了各級國家機構改革。1988年5月，中央下文決定撤銷中央政法委員會，成立中央政法領導小組。中央政法領導小組的職能是指導和協(xié)調(diào)政法方面的工作④《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第238頁。，一般不開政法工作會議，不發(fā)文件。部分省、市黨委政法委亦撤銷，但省級以下的多數(shù)黨委政法委并未撤銷。例如，北京市宣武區(qū)委政法委員會未被正式撤銷，但辦事機構和人員大幅減少，只留1名干部負責指導和協(xié)調(diào)政法方面的工作⑤參見中共北京市宣武區(qū)委黨史資料征集辦公室編:《北京宣武改革開放30年專題文集》(上)，中央文獻出版社，2008年，第360頁。。事實上，政法委的撤銷只是短暫的。1988年至1989年，全國各地出現(xiàn)不同程度的動亂。剛剛擔任了中共中央總書記的江澤民指出:“政治體制改革的目的，是為了加強和改善黨的領導，決不是削弱和淡化黨的領導?！雹蕖妒笠詠碇匾墨I選編》 (中)，人民出版社，1991年，第581—582頁。在此背景下，各級黨委政法委的撤銷便因此擱淺。

(3)鞏固完善階段 (1990年至今)。1990年3月，中共中央決定恢復中央政法委員會⑦《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第238頁。。1990年4月2日，中共中央發(fā)出《關于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》:“各地黨委政法領導機構的名稱統(tǒng)一為政法委員會，并加強必要的建設”;還規(guī)定，“各地黨委政法委員會的職責任務，可以參照中央政法委員會的職責任務，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委確定”⑧《十三大以來重要文獻選編》(中)，第1006頁。。中央的精神得到各地的響應，各地政法委于1990年左右恢復。1995年6月7日，中共中央明確指出:“各級黨委政法委員會是黨領導政法工作的職能部門，擔負著十分重要的職責，任務日益繁重，必須從各方面加強工作，充分發(fā)揮其職能作用”⑨參見林中梁:《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，第33頁。。2006年，中共中央再次重申:“各級黨委政法委是黨領導、管理政法工作的職能部門和重要組織形式”⑩。迄今為止，各級政法委無論在自身建設，還是在各項工作、職能作用上，普遍得到加強，名稱、職責、人員編制及內(nèi)部機構設置上逐漸規(guī)范。

二、歷史演變的主要特征

政法委從“協(xié)調(diào)、指導”政法機關的機構發(fā)展到“領導”政法機關的機構，從非制度化的中共“政法口”到制度化的中共政法委;從無辦事機構的中共政法小組到有辦事機構的中共政法委，其發(fā)展呈現(xiàn)制度化的趨勢。

1．機構職能擴展與重新調(diào)整

改革開放之前，無論是政治法律委員會還是中共政法小組，機構職能較少。1951年5月11日，彭真指出，政治法律委員會的任務是:“負責指導與聯(lián)系民政、公安、司法、檢署、法院、監(jiān)委等機關的工作，并處理相互間的組織與工作關系”?。地方亦是如此。浙江省政府政治法律委員會的職能是“指導政法各部門的業(yè)務工作”?。中共政法小組成立之后，其職能由指導與聯(lián)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I導”政法機關。部分地方的政法小組或政法部開始了協(xié)管政法干部的探索。例如，河北省于1956年1月設立了政法部，其職能主要是分管對應的政府部門的干部①參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷，第260頁。。

改革開放之后，各級黨委政法委職能變化體現(xiàn)在三個方面。

變化之一，新增參謀、維穩(wěn)、社會管理創(chuàng)新職能。1980年初，政法機關尚未恢復元氣，此起彼伏的“嚴打”斗爭缺乏領頭者，各級政法委制定詳細的“嚴打”策略，在法律與政策適用方面，提出針對性建議，為同級黨委決策提供參考，此后衍生出政法委對重大問題進行信息收集、傳達、調(diào)查研究等制度，政法委由此成為同級黨委的得力參謀與助手。1995年中共中央明確規(guī)定各級黨委政法委員會的主要職責之一是“組織協(xié)調(diào)指導維護社會穩(wěn)定的工作”②參見林中梁:《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，第178頁。，此后逐漸形成了政法委 (或綜治委)牽頭協(xié)調(diào)，政法機關、政府職能部門共同參與，社會各方整體聯(lián)動的維穩(wěn)機制。近年來，各級政法委還承擔了流動人口服務管理、社會矛盾排查化解、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織服務管理、社會治安防控體系建設等領域的社會管理創(chuàng)新職責。

變化之二，協(xié)管、監(jiān)督職能增強。80年代各級中共政法委普遍成立之后，政法委協(xié)助黨委管理政法機關領導干部的做法日益制度化。主要有三類方式:一是由黨委政法委員會組織考察，提出政法部門領導干部任免意見并征求黨委組織部意見后報黨委審批;二是由黨委組織部和黨委政法委員會共同組織考察提出任免意見，報黨委審批;三是由黨委組織部考察提出任免意見，征求黨委政法委員會意見后報黨委審批。受法官專業(yè)能力不足、地方或部門保護主義的不利影響，執(zhí)法不嚴、司法腐敗的現(xiàn)象屢禁不止。90年代開始，中共試圖通過賦予和強化黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權來解決這些問題。1998年中共中央政法委員會《關于加強黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》頒布以后，各級中共政法委的執(zhí)法監(jiān)督工作呈全面鋪開之勢，執(zhí)法監(jiān)督逐漸成為各級政法委的一項基本職能和重要工作內(nèi)容。

變化之三，協(xié)調(diào)職能重新調(diào)整。1979年中共中央取消黨委審批案件的制度后，在要求法院應就重要事項向黨委請示報告的同時，為加強和改善中共對司法的領導，1982年中共中央書記處又進一步作出決定，要求黨委不要討論具體案件，但對于案情疑難、爭議較大的案件，可由政法委員會協(xié)調(diào)各方面意見，最后還是由人民法院依法判決③參見《江華司法文集》，人民法院出版社，1989年，第276頁。。目前，縣級以上的政法委只能在涉軍或重大、敏感、疑難或者社會關注度較高的案件上發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，對法院受理的大部分民事、刑事案件，一般不予以協(xié)調(diào)。

2．內(nèi)設機構增多、差異性逐漸明顯

改革開放之前，無論是政府性質(zhì)的政治法律委員會還是中共政法小組或政法部，內(nèi)設機構均較少。政務院政治法律委員會成立之初，下設辦公廳、參事室、人事處④參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》附卷一 (上)，第76頁。。地方政治法律委員會的內(nèi)設機構亦較少，例如浙江省政治法律委員會設辦公室，辦公室內(nèi)設秘書組、檢查組和政策研究組⑤《浙江省人民政府政治法律委員會》，浙江省檔案館藏，檔案號J157。。1956年至1980年，中共政法小組存在時期，內(nèi)設機構和人員比較少。改革開放以后，隨著政法委職能的擴展，其內(nèi)設機構呈現(xiàn)兩大變化。

變化之一，從橫向來看，各地政法委的內(nèi)設機構數(shù)量呈增長趨勢。例如，1983年8月濟南市政法委成立之初，內(nèi)設3個機構，分別為秘書科、政工科、調(diào)研室。1996年11月，內(nèi)設機構5個，分別為辦公室、調(diào)研宣傳處、執(zhí)法監(jiān)查處、干部處，市綜治辦設立綜合處。2001年，機關內(nèi)設機構增至6個，分別為內(nèi)設辦公室、調(diào)研宣傳處、執(zhí)法督查處、政治部;市社會治安綜合治理辦公室內(nèi)設綜合處、矛盾排查指導處。⑥《濟南政法委志 (1948—2001)》，2002年，第11、22、33頁。總的來看，內(nèi)設機構的增長呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。先是辦公室、研究室、政治部(處)、執(zhí)法監(jiān)督室，隨后是維穩(wěn)辦公室、隊伍建設指導室、610辦公室等等。另外根據(jù)工作的需要，政法委還與其他機關合署辦公，這些機關的辦公室一般設置在政法委機構之中。例如，1991年3月，中央社會治安綜合治理委員會辦公室設在中央政法委員會①參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第238頁。。在地方，如廣東省委政法委機關與省委維穩(wěn)辦、省社會治安綜合治理委員會辦公室、省防范和處理邪教問題辦公室、省禁毒委員會辦公室合署辦公，同時還承擔省加強信訪和維護社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)領導小組辦公室部分工作②《省委政法委機關合署內(nèi)設機構》，廣東政法網(wǎng)，2009 年11 月 28 日，http://www．gdzf．org．cn/wzzn/200911/t20091128_71740．htm。。

變化之二，從縱向來看，中央與地方政法委的內(nèi)設機構差異性逐漸明顯。從數(shù)量上來看，中央、省一級，因為工作范圍大，任務重，內(nèi)設機構較多。從性質(zhì)上來看，各個地方政法委根據(jù)實際需要，內(nèi)設機構不盡相同。易發(fā)生走私的城市，如深圳政法委設立了打擊走私辦公室;鐵路沿線的重要地區(qū)，如山西長治市政法委設立了鐵路護路聯(lián)防辦公室;流動人口較多的地方，如北京市宣武區(qū)政法委設立了區(qū)流動人口和出租房屋管理委員會辦公室。按照規(guī)定，“各級黨委工作部門的內(nèi)設機構由黨委決定，上級以至中央的部委不得干預”③林中梁:《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，第53頁。。這樣，地方黨委實際上擁有了較大的自主權，這是不同級別黨委政法委內(nèi)設機構差異較為明顯的重要原因。

3．組成人員增多、分類愈細

改革開放之前，以政府政治法律委員會為例，人員組成分為三大類:

第一類是政治法律委員會的領導。在中央，一般設主任一名，副主任若干名。1949年，董必武擔任首屆政治法律委員會主任;副主任是:彭真、張奚若、陳紹禹 (王明)、彭澤民、羅榮桓、吳溉之、張志讓、李六如、藍公武、羅瑞卿。④參見《中國共產(chǎn)黨組織史資料》附卷一 (上)，第76頁。在地方，主任與副主任還兼任其他部門的職務。以北京市政治法律委員會為例，主任是張友漁，時任北京市人民政府副市長;副主任是王斐然，時任北京市人民法院院長⑤《北京市政法委員會主任、副主任名單和啟用印信的報告》，北京市檔案館藏，檔案號014－001－00001。。

第二類是政治法律委員會委員。在中央，1949年，政務院政治法律委員會成立之初，委員有20名左右，民主黨派、無黨派人士較多。在地方，“專署同縣設政法聯(lián)合辦公室，是否要民主人士參加，則看具體情況” 從北京市來看，1953年北京市政治法律委員會的組成人員就包括了中共、民主黨派、無黨派以及各團體的人士⑦《北京市政法委員會主任、副主任名單和啟用印信的報告》，北京市檔案館藏，檔案號014－001－00001。。

第三類是政治法律委員會機關工作人員。在中央，周恩來指出，“政務院及其所屬機構工作人員由三部分人組成:一是長期參加革命工作的老同志，二是前國民黨政府的舊職員，三是在舊社會里被埋沒的知識分子和新教育出來的學生”⑧《周恩來年譜 (1949—1976)》上卷，中央文獻出版社，2007年，第7頁。。作為政務院的所屬機構——政務院政治法律委員會，其工作人員自然由上述三部分人組成。在地方，如北京市政治法律委員會的干部“大部分是從各行政部門調(diào)來，對政法理論知識和業(yè)務知識都很缺乏”⑨《北京市政法委員會主任、副主任名單和啟用印信的報告》，北京市檔案館藏，檔案號014－001－00001。。由于中共認為政治法律委員會之類的政法機關，是人民民主專政的機關，政治清白、可靠是錄用的大前提，而大凡受過高等教育者，其家庭出身難免受到政治審查的羈絆，受此條件的限制，地方政法委機關中擁有初中或小學文化學歷的工作人員占絕大多數(shù)。

改革開放以后，中共政法委的組成人員增加至五類:

第一類是政法委書記與副書記。中央政法委一般設書記一名，副書記二名，秘書長一名。地方政法委一般設書記一名，副書記二至三名，其中或設常務副書記一名。

第二類是政法委委員。政法委委員一般包括黨委分管政法工作的負責人即政法委書記，政府分管政法工作的負責同志，法院、檢察院、公安部門、國家安全部門、司法行政部門的主要負責同志，人民解放軍的有關負責同志、主持政法委機關工作的負責同志 (如秘書長)。其中，政府分管政法工作的負責人必須是政法委委員。早在1990年，中共中央就明確規(guī)定:“各級政法委員會都要有同級人民政府負責人中的一位副職參加”①《十三大以來重要文獻選編》(中)，第1006頁。。其他部門的負責人是否納入政法委委員之中，中央未做統(tǒng)一規(guī)定，各地方的做法不一樣。有些地方包括民族宗教、民政部門的負責人，如1981年，宣武區(qū)委政法委主要由區(qū)公安、檢察、法院、司法行政、民族宗教、民政等部門的負責人組成②參見《北京宣武改革開放30年專題文集》 (上)，第359頁。;1997年，深圳政法委吸收了武警指揮部指揮長為政法委委員③參見張政錦，劉傅海主編:《深圳政法年鑒1998》，海天出版社，1998年，第1頁。。

第三類是政法委機關人員。機關工作者是指黨委、人大、政協(xié)、人民團體中除工勤人員以外具有行政編制的工作人員。1993年中共中央組織部發(fā)文規(guī)定，中央、地方政法委員會機關參照試行《國家公務員暫行條例》④參見中國共產(chǎn)黨中央委員會組織部:《中國共產(chǎn)黨機關參照試行〈國家公務員暫行條例〉實施方案》(1993年12月8日)。。

第四類是政法委聘用人員。例如，濟南市政法委“聘請了部分原市級領導和原政法部門等老同志為特邀執(zhí)法監(jiān)督員，企業(yè)界、新聞界、律師界、教育界等知名人士為執(zhí)法監(jiān)督員，并頒發(fā)執(zhí)法監(jiān)督員證書”⑤中共濟南市政法委員會: 《濟南政法委志 (2002—2009)》，2010年，第91頁。。聘用的執(zhí)法監(jiān)督員不占政法委行政編制。

第五類是其他人員。主要是工勤人員 (行政附屬編制)，例如:深圳市政法委總編制人員為34名 (不含書記，其中行政編制30名，附屬編制4名)。

改革開放之后政法委組成人員呈現(xiàn)新的特點:

特點之一，來源更加集中。改革開放之前，軍人、工人、店員、農(nóng)民皆有可能進入政治法律委員會工作。80年代，鄧小平認為，政法工作與軍隊干部的特長較為接近⑥參見《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第286頁。，有相當數(shù)量的部隊轉(zhuǎn)業(yè)干部就職于各級政法委。原政法機關的工作人員也可能調(diào)入政法委，如深圳市政法委，“人員基本上是從公安和其它政法部門選調(diào)的業(yè)務骨干” 近年來，中共日益重視依法治國，要求各級政法部門“在同等條件下要優(yōu)先考錄政法院校畢業(yè)生”⑧《十五大以來重要文獻選編》 (中)，人民出版社，2001年，第824頁。，所以除軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、原政法機關工作人員外，政法院校畢業(yè)生亦是目前政法委工作人員的來源之一。

特點之二，人數(shù)逐漸增多。每一次新增職能，便帶來人數(shù)的擴張。中央政法委人數(shù)呈增長趨勢。1990年，中央政法委員會恢復之初，機關行政編制30人;1994年3月，內(nèi)設辦公室、研究室兩個職能局和中央社會治安綜合治理委員會，行政編制為38人;1994年11月，中央政法委機關增設隊伍建設指導室，行政編制由38人調(diào)整為50人。⑨《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第7卷 (上)，第238—239頁。地方亦是如此，例如濟南市政法委機關編制總額從2002年的32人增加至2009年的46人⑩參見《濟南政法委志 (2002—2009)》，第39—44頁。。

特點之三，素質(zhì)逐漸提升。各級政法委通過招錄大學畢業(yè)生，或以各種形式的在職進修，提升了人員的學歷與專業(yè)素質(zhì)。例如濟南市政法委，“2002年以來，有35人 (次)參加了中央政法委、中國法學會和省委政法委、省市委黨校以及市直各部委組織的各類培訓。42名在職干部職工全部達到大專以上學歷，其中本科學歷占73%，研究生占14%。2名同志通過了全國司法資格考試”?《濟南政法委志 (2002—2009)》，第197頁。。

特點之四，政法委書記的身份變化較大。

年4月2日，中共中央明確規(guī)定，“政法委員會書記要由同級黨委中的一位常委或副書記擔任”①《十三大以來重要文獻選編》(中)，第1006頁。。1995年9月19日，中央政法委在下發(fā)的《關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》中明確規(guī)定:地方各級黨委政法委員會書記，一般應由一名黨委常委擔任。近些年的趨勢是，從2007年開始，特別是2010年底以來，省級黨委副書記兼任政法委書記的規(guī)模明顯擴大。此外，由于公安部門在歷次“嚴打”“專項整治”工作中，發(fā)揮主力軍的作用，所以政法委書記兼任公安部門主要負責人的情形較為普遍，然而，此模式卻引發(fā)了諸多問題，2010年4月，中共中央組織部下發(fā)文件，要求省級政法委書記不兼任公安廳 (局)長。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年10月，省委政法委書記還在兼任同級公安廳 (局)長的省份已經(jīng)只剩下9個。②劉惠生:《十一個省級黨委完成換屆》，法制網(wǎng)，2011年11月22日，http://www．legaldaily．com．cn/zmbm/content/2011－11/22/content_3112759．htm。

三、政法委與當代中國政治發(fā)展

中共政法委制度不是超越時間和空間的獨立實體，它深深地嵌入在中國政治歷史環(huán)境之中，研究中共政法委制度，對于當代中國政治發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1．中共民主執(zhí)政理念的變遷與政法委的歷史沉浮

1951年，中共領導人彭真指出: “黨的領導是方針、政策的領導，具體工作由政府部門、公安機關做”③彭真:《論新中國的政法工作》，第52頁。。無論是政治法律委員會黨組，還是黨委內(nèi)部分管政法工作的“政法口”，都不能直接干預各政法機關的工作。然而，“由于當時鞏固政權、恢復經(jīng)濟和改造社會的任務十分繁重，需要在各個方面加強黨的領導，所以在一元化領導方式下黨政不分、以黨代政的問題并未得到很好的解決”④《中國共產(chǎn)黨歷史》第2卷上冊，中共黨史出版社，2011年，第175頁。。例如，北京市政法委員會政法組曾經(jīng)直接介入政法機關的工作，甚至具體涉及量刑輕重的問題⑤“張××干涉其女兒婚姻自由案的量刑問題。決定:張××在貫徹婚姻法運動之后，以活埋威脅其女兒，干涉婚姻自由，性質(zhì)惡劣，可判處張××徒刑一年，但不能認定為預謀殺人或殺人未遂”?！侗本┦姓ㄎ瘑T會第十八次至三十七次聯(lián)合辦公紀要》，北京市檔案館藏，檔案號014－001－00004。。1958年中共成立各級政法小組之后，黨政不分的情形愈加嚴重。當時，中共的一些領導人覺察到了黨政關系中的這種不妥之處，要求“把應由黨委各部門辦的業(yè)務工作交給黨委各部門去辦，把應由政府辦的工作交給政府去辦，不要包辦代替，并取消分管書記的名義”⑥《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第9卷，中共黨史出版社，2000年，第885頁。。但是，由于當時特定的政治形勢，這些正確的思想未能得到貫徹。政法小組最終陷入全面包辦政法工作、直接干預司法工作的窠臼中不能自拔。

改革開放以后，以黨政分開為主要內(nèi)容的政治體制改革被提上議事日程。中共十二大提出黨政分工的設想，各地雖然恢復了黨委政法委，雖然與改革開放之前成立的中共政法小組一樣，都是黨委分口管理政法工作的機構，但是，政法委的地位被重新認識，領導方式由直接變?yōu)殚g接，集中于管方針、政策，管干部、管思想政治工作，而不是事事包辦。中共十三大提出:“各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委”⑦《十三大以來重要文獻選編》(上)，第37頁。，中共各級黨委開始逐步撤銷與同級政府部門“對口”重疊的政法委員會，進行了黨政職能分開的初步探索。80年代末，中共從強調(diào)黨政分開的思路轉(zhuǎn)為強調(diào)規(guī)范黨政關系，改善黨的領導方式與執(zhí)政方式的思路。在此背景下，黨委政法委不僅沒有被全面撤銷，而且得到了全面加強，但出現(xiàn)了兩個重要變化:一是為了避免重蹈黨政不分的老路，1999年中央下文強調(diào):“各級政法委員會的書記，一般不得兼任同級其他政法部門的領導職務”⑧《十五大以來重要文獻選編》(中)，第829頁。;二是為了改進黨對政法工作的領導，契合中共對黨政關系認識新理念，中共重新定義政法委的工作內(nèi)容與運作邏輯。各級黨委政法委的工作是政策性的工作，不代替政法部門依法行使職權;它是宏觀的組織領導和協(xié)調(diào)，是總體性的、綜合性的，不代替各部門的具體工作。

馬奇、奧爾森指出:“意圖的轉(zhuǎn)變對于研究制度變遷具有特別重要的意義。”①〔美〕詹姆斯·G．馬奇、約翰·P．奧爾森著，張偉譯:《重新發(fā)現(xiàn)制度》，讀書·新知·生活三聯(lián)書店，2011年，第66頁。政法委的建立、短暫撤銷到恢復的曲折歷史以及自身運作邏輯的轉(zhuǎn)變，既與一定時期政治精英的主觀認識有關，更重要的是與執(zhí)政黨對政治發(fā)展的構想與設計密切相關，可以預想的是，中共民主執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變勢必激活政法委制度變遷的程序。

2．中共政策治理的傳統(tǒng)與政法委的制度化

新中國成立之初，舊法悉數(shù)被廢除，立法機構尚未建立，無法可循的現(xiàn)象比較突出，政策成為治國安邦的重要依據(jù)。中共中央關于政法工作的政策與指示，在縱向上依靠各級政府政治法律委員會逐級傳達至下級政府政治法律委員會，并由下級政府政治法律委員會制定具體的落實計劃。如中央提出政法工作為經(jīng)濟建設服務的政策精神，隨后，政務院政治法律委員會提出在工礦區(qū)、城區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)建立為經(jīng)濟服務的政法基點建議，各級地方政治法律委員會積極響應并落實，北京市“擬在市人民政府政治法律委員會統(tǒng)一領導和政法系統(tǒng)各單位配合下，集中力量，統(tǒng)一步驟，于一九五四年內(nèi)逐步在本市工礦區(qū)、城區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)建立政治工作的三個基點”②《市府政法委員會關于1954年建立政法工作基點方案向中央政法委員會的報告》，北京市檔案館藏，檔案號002－006－00066。。在橫向上，1951年11月4日，董必武要求政法委員會“負責各部門的互通聲氣，互相幫助的工作”③《董必武政治法律文集》，第200頁。，以便統(tǒng)一政法各部門的思想和行動，合力完成中共階段性的中心任務。中共政法小組成立以后相當長時間里，主要靠政策治理，甚至靠接連不斷地搞運動來治理，并一度成為治國方式的選擇和實踐。傳達中央政法政策精神，統(tǒng)一政法各部門的思想和行動以及協(xié)調(diào)政法機關合力完成中共階段性中心任務，由中共政法小組承擔。

改革開放之后，企業(yè)改制與破產(chǎn)等問題引發(fā)的矛盾十分突出，征地拆遷等引發(fā)的社會矛盾、群體性事件處于高位運行狀態(tài)，由于政策具有靈活性、高效率的特點，遂成為治理特殊、棘手問題的主要手段之一。從縱向來看，各級中共政法委扮演了政法政策“上情下達”、信息“下情上達”的角色，如中共中央關于集中力量打擊嚴重經(jīng)濟、刑事犯罪、處理群體性事件、社會治安綜合治理的相關政策決定，通過各級政法委傳達與部署，實現(xiàn)了政法工作的“縱向一體化”，提高了政法工作效率。其中的方式有，召開年度政法工作會議，專題性工作會議，下發(fā)指導性文件或者定期召開有關領導的會議，政法委由此成為中共中央關于全局性政法工作的政策與指示落實的組織保證。從橫向上來看，中共政法委扮演了“以黨領政”的角色，連接和活絡了各個政法部門之間的權力縫隙，在一定程度上打破各個政法部門各自為政、難以協(xié)調(diào)的壁壘。由于政法委可有效解決政法機關配合不協(xié)調(diào)，信息交流不暢通，不能形成解決矛盾糾紛、信訪隱患和不穩(wěn)定因素排查的整體合力問題，是故成為中共治理經(jīng)驗的重要組成部分。

3．司法權的獨特性與政法委對執(zhí)法、司法機關的統(tǒng)一領導

中共設置黨委政法委 (政法口)是向蘇共學習的結果。蘇共對政法工作的領導有兩個重要制度:一是對口管理制度，即各級黨委內(nèi)部設立與政府對口管理的組織，這一做法為中共所借鑒。據(jù)記載:中共于1953年11月發(fā)出《關于加強干部管理工作的決定》，提出在中央及各級黨委原有的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部的基礎上，逐步增設政法等新的工作部門，“這是采用蘇聯(lián)的辦法，實行黨與政府對口設部的開端”④《中國共產(chǎn)黨歷史》第2卷上冊，第259頁。。二是通過蘇共的相關機構實現(xiàn)對司法機關的監(jiān)督。列寧指出， “總檢察長、最高法庭和司法人民委員部部務委員會”，要受蘇共的三個機關——中央組織局、中央政治局和中央監(jiān)察委員會的“最密切的監(jiān)督”⑤參見《列寧全集》第43卷，人民出版社，1987年，第196—197頁。。中共也借鑒了這一制度，所不同的是，設立了既領導司法機關 (法院、檢察院)又領導執(zhí)法機關 (公安、司法行政等部門)的中共機構——政法委?？梢哉f，中共對蘇共領導政法機關的制度有照搬，但也有創(chuàng)造發(fā)展。

從理論上看，司法權與行政權有著本質(zhì)的區(qū)別，執(zhí)政黨對司法權的領導與對行政權的領導也應有所區(qū)別。執(zhí)政黨對行政權的領導比較容易理清思路，然而，由于司法權具有被動性、中立性、獨立性等特點，執(zhí)政黨對司法權的領導成為最難處理的關系。當代中國先有政黨、后有政府的歷史情形，以及執(zhí)法、司法機關要圍繞黨的中心任務齊心協(xié)力合作的政治現(xiàn)實，使得中共政法委無論是對執(zhí)法機關還是對司法機關仍具有強大的支配力量。區(qū)分執(zhí)政黨對執(zhí)法、司法機關的領導方式，理清執(zhí)政黨與司法之間關系的限度，建立什么樣的體制和通過什么樣的途徑在實現(xiàn)中共對司法工作領導的同時，避免對具體司法過程的干預，從而實現(xiàn)審判權和檢察權的獨立行使和司法公正，這成為當代中國必須解決好的重大理論和實踐問題。