檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的空間及路徑選擇

文◎劉紹軍汪世領(lǐng)彭國(guó)強(qiáng)

檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的空間及路徑選擇

文◎劉紹軍*汪世領(lǐng)*彭國(guó)強(qiáng)*

檢察權(quán)與行政權(quán)是在我國(guó)憲政體制下兩種不同性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力，相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)。兩種獨(dú)立的國(guó)家公權(quán)力聯(lián)接的節(jié)點(diǎn)就是“監(jiān)督”?！皼](méi)有對(duì)行政行為的法律監(jiān)督，就不是完整意義上的法律監(jiān)督權(quán)?！保?］檢察權(quán)本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。行政權(quán)是執(zhí)行國(guó)家法律實(shí)施的權(quán)力，具有擴(kuò)張性、膨脹性。在當(dāng)今，行政權(quán)往往伴隨一個(gè)人從“搖籃到墳?zāi)埂保菀桩惢癁榍址腹駲?quán)利、國(guó)家利益和社會(huì)利益的行為。因此，為保障法律正確實(shí)施，保障行政權(quán)在法治軌道運(yùn)行需要檢察監(jiān)督。

一、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的基本特征

第一，單向性。在我國(guó)憲政框架下，檢察權(quán)與行政權(quán)本質(zhì)屬性決定監(jiān)督的單向性特征，即檢察權(quán)獨(dú)立行使，監(jiān)督行政權(quán)合法性運(yùn)行，但不受行政權(quán)的制約與約束。第二，程序性。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不具有實(shí)體上處分，只是通過(guò)檢察建議、抗訴、行政公訴等形式啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序，通過(guò)其它公權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)行實(shí)體處分，糾正不當(dāng)或違法的行政行為，防止行政權(quán)偏離法治的軌道。第三，主動(dòng)性。檢察官作為“法的守護(hù)人”角色，在保持客觀公正的情況下，可以不經(jīng)當(dāng)事人的申訴，直接主動(dòng)去監(jiān)督并糾正行政權(quán)的濫用等行為。第四，公益性。檢察官是國(guó)家利益、社會(huì)利益的代表，“社會(huì)公益性是檢察權(quán)賴以生存、發(fā)展的內(nèi)容”。［2］檢察官在不違反私法自治的原則下，運(yùn)用檢察權(quán)監(jiān)督并防止行政權(quán)損害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為。

二、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的空間范圍及表現(xiàn)形式

（一）在行政訴訟中的檢察監(jiān)督

《行政訴訟法》第64條規(guī)定，行政抗訴是檢察權(quán)監(jiān)督審判權(quán)是否合法行使的一項(xiàng)制度，監(jiān)督對(duì)象是生效的行政判決、裁定是否違反法律規(guī)定。但它是否對(duì)行政行為（行政權(quán)）也進(jìn)行了監(jiān)督在學(xué)術(shù)界則有不同的見(jiàn)解，一種意見(jiàn)認(rèn)為行政抗訴是檢察權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的基本形式之一，另一種意見(jiàn)認(rèn)為行政抗訴是檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，不是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。筆者贊成第二種意見(jiàn)，理由是：行政判決是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法的一種判斷，是國(guó)家審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約。檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的裁判提起抗訴，是針對(duì)原裁判認(rèn)定的事實(shí)、適用的法律及法定程序是否正確合法提起的抗訴，檢察機(jī)關(guān)具有這項(xiàng)程序的權(quán)力，目的是啟動(dòng)再審程序，并不實(shí)質(zhì)審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為合法性（行政權(quán)的運(yùn)用）。因此，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中并不對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是我國(guó)司法實(shí)踐中一項(xiàng)創(chuàng)新，是檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)一種表現(xiàn)形式。其法律依據(jù)是《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《憲法》是根本法，具有最高法律效力，是判斷一切違法行為的最高標(biāo)準(zhǔn)；其歷史淵源是我國(guó)御史制度和列寧的一般監(jiān)督權(quán)的思想，御史監(jiān)督包括對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力的監(jiān)督，“也是一項(xiàng)沒(méi)有實(shí)體性決定權(quán)的程序性權(quán)力”。［3］列寧一般監(jiān)督權(quán)的思想在我國(guó)1954年《憲法》第81條中有充分的體現(xiàn)。那么，在實(shí)踐中行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具體表現(xiàn)形式如下：

1.檢察建議。檢察建議是人民檢察院履行監(jiān)督職責(zé)的一種形式，要求消除妨礙法律正確實(shí)施的情況，主要針對(duì)在行政機(jī)關(guān)對(duì)某一行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法時(shí)不當(dāng)或非法行使權(quán)力產(chǎn)生的一些共性問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，檢察建議發(fā)出的前提是，當(dāng)事人一般不能通過(guò)申訴、復(fù)議、訴訟等其他途徑解決行政權(quán)侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益及公民合法權(quán)益問(wèn)題。比如，《山東省檢察機(jī)關(guān)集中開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點(diǎn)專項(xiàng)工作實(shí)施方案》中，對(duì)涉農(nóng)、土地資源、環(huán)保、社會(huì)保障等領(lǐng)域違反社會(huì)公益行政不作為、亂作為，要求通過(guò)督促起訴、檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。

2.提起行政公訴。行政公訴是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。該種方式在有的地方已進(jìn)行了成功的實(shí)踐。比如，河南省宜陽(yáng)縣檢察院以原告的身份對(duì)該縣工商局違規(guī)收取300余家企業(yè)合同鑒證費(fèi)提起訴訟，縣法院依法支持了檢察院的訴訟主張。［4］

三、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑選擇

從立法與檢察實(shí)踐中來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有建立檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)制度，沒(méi)有統(tǒng)一立法程序，但我們可以借鑒兩大法系中檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我國(guó)本土文化資源，創(chuàng)建檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)具體制度，使我們有章可循，為以后的立法完善提供一種新思路。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)具體制度主要內(nèi)容就是行政執(zhí)法領(lǐng)域的檢察建議程序與行政公訴運(yùn)行程序以及二者程序如何銜接問(wèn)題。

（一）域外的做法

1.瑞典議會(huì)監(jiān)察員。它是在《憲法》保障前提下監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)）的不當(dāng)或違法行為。議會(huì)監(jiān)察員受理公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的申訴，有調(diào)查權(quán)、視察權(quán)、建議權(quán)甚至提起紀(jì)律處分特別報(bào)告，但無(wú)權(quán)推翻行政機(jī)關(guān)的決定，申訴人如果對(duì)處理結(jié)果不滿，可尋求司法手段。議會(huì)監(jiān)察員制度與我國(guó)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)特征有相似性，都有《憲法》保障，且具有程序性、單向性、主動(dòng)性、公益性等特征，但我國(guó)法律提出檢察建議程序中并沒(méi)有調(diào)查權(quán)、報(bào)告權(quán)等權(quán)力，應(yīng)當(dāng)加以借鑒。

2.域外行政公訴。在美國(guó)，聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)和檢察官都有權(quán)決定并參與涉及到社會(huì)公益任何行政案件，但要求必須先行調(diào)查，然后才能提起訴訟。德國(guó)1960年頒布《德國(guó)法院法》專門確立公益代表人制度，即各級(jí)檢察官作為公益代表人參與各級(jí)行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。英國(guó)也有類似的制度，英國(guó)檢察總長(zhǎng)在提起行政公訴時(shí)，還可以申請(qǐng)對(duì)一般違法行政行為禁止令判決。

總而言之不管英美法系檢察總長(zhǎng)理論，還是大陸法系公益代表人制度，檢察官?gòu)墓怖娉霭l(fā)，監(jiān)督制約行政權(quán)，體現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力的憲政精神，我國(guó)也不應(yīng)例外。

（二）行政公訴前置程序——檢察建議程序

檢察建議是以軟性約束的形式監(jiān)督行政權(quán)，其實(shí)質(zhì)是提醒行政機(jī)關(guān)對(duì)行政決定重新進(jìn)行審慎的考量。檢察建議的效力只是引起一定的程序，即接受檢察建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)作出處理，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。行政機(jī)關(guān)置若罔聞，不作出處理的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益考量后，可以作出是否提起行政公訴的決定。［5］筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是檢察建議運(yùn)行程序的核心問(wèn)題，檢察官行使調(diào)查權(quán)，向行政執(zhí)法單位和有關(guān)公民調(diào)查取證，不得拒絕。檢察官只有取得了第一手資料才能對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)合法性作出全面客觀的判斷，增強(qiáng)檢察建議的說(shuō)服力。若不賦予調(diào)查權(quán)，難以取得監(jiān)督的證據(jù)材料，人民檢察院的法律監(jiān)督就會(huì)變得蒼白無(wú)力。賦予調(diào)查權(quán)也為后續(xù)行政公訴程序提供證據(jù)材料，為檢察官正確作出行政公訴提供事實(shí)依據(jù)。

（三）行政公訴程序［6］

當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議等方式不足以阻止違法行為的情況下，才能用公訴權(quán)抗衡。因此，檢察機(jī)關(guān)的行政公訴權(quán)具有強(qiáng)制性的特征，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的檢察建議等柔性行為而言，公訴權(quán)是作為強(qiáng)制性啟動(dòng)行政訴訟司法審查程序的一種訴訟活動(dòng)。它與檢察建議程序的關(guān)系，從司法權(quán)本質(zhì)角度來(lái)看，公訴權(quán)介入行政訴訟的深度和廣度應(yīng)該是最后的，它不僅不排斥其他一切對(duì)行政違法進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)的可能渠道和手段，還為檢察建議等手段提供優(yōu)先適用的空間。

行政公訴是一個(gè)程序繁瑣、期間較長(zhǎng)的過(guò)程，為避免違法行政行為的進(jìn)一步實(shí)施可能給國(guó)家和社會(huì)公共利益帶來(lái)無(wú)法挽回的重大損失，仿照英國(guó)行政公訴制度中的禁止令程序，在將來(lái)的立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定訴前臨時(shí)禁令程序。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)、公益社團(tuán)甚至公民個(gè)人的申請(qǐng)，由法院審查決定迅即暫停該行政行為，是一種必要的訴前救濟(jì)措施和制度安排，以達(dá)到防止行政權(quán)濫用的目的。在整個(gè)行政公訴運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)是必不可少的一環(huán)。

1.行政公訴具體運(yùn)行程序。

（1）行政公訴范圍。在目前的情況下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限干預(yù)原則，我們可將違反國(guó)家有關(guān)法律，侵犯社會(huì)公共利益或某些涉及公民重大利益損害的案件納入行政公訴范圍，具體而言：（a）造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失或國(guó)有資產(chǎn)流失的重大行政違法行為。國(guó)家財(cái)產(chǎn)事關(guān)國(guó)家利益，諸如稅務(wù)機(jī)關(guān)不收或少收稅等行為將給國(guó)家造成損失。（b）造成嚴(yán)重環(huán)境污染或資源破壞的行政作為與不作為。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)污染環(huán)境和破壞資源的行為置之不理；有的甚至濫用職權(quán)，對(duì)不符合資質(zhì)的單位和個(gè)人濫發(fā)行政許可等，只顧眼前利益，忘記長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，極有可能導(dǎo)致資源環(huán)境危機(jī)的案件。（c）擾亂市場(chǎng)秩序與宏觀經(jīng)濟(jì)管理秩序的重大行政違法行為。對(duì)于基于地方保護(hù)主義或是部門利益擾亂市場(chǎng)秩序或是違反《會(huì)計(jì)法》、《金融法》等妨害國(guó)家宏觀調(diào)控的行為，行政機(jī)關(guān)不處罰或本身就是實(shí)行者，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)行政公訴。（d）造成公共利益損失的部分抽象行政行為。抽象行政行為涉及對(duì)象的不確定性決定了客觀存在的公共利益性，而行政機(jī)關(guān)大部分的違法行為都以內(nèi)部規(guī)范性文件為依據(jù)，使其具有合法的“外衣”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法抽象行政行為提起行政公訴，應(yīng)嚴(yán)格限制范圍，主要是行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件。（e）其他侵害公共利益或重大侵民的行政案件。比如政府違法占用處理公共設(shè)施，土地開(kāi)發(fā)中的不合理利用等問(wèn)題；或案件標(biāo)的較大、涉及人數(shù)較多、爭(zhēng)議較大、案情復(fù)雜的具有重大社會(huì)影響的行政案件；或不法行政行為雖侵犯?jìng)€(gè)體利益，但后果十分嚴(yán)重，受害人由于種種原因不能自行起訴而請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)援助的行政案件等等。

（2）立案。這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟案件行使檢察權(quán)的起點(diǎn)。一般而言，只有公益確實(shí)受到違法行政行為危害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益，無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行《行政訴訟法》提起訴訟，檢察院才可考慮是否立案，同時(shí)還應(yīng)具備以下條件:（a）存在嚴(yán)重行政違法行為，并且這些違法行政行為造成的危害后果或社會(huì)影響是嚴(yán)重的，危害公共利益。（b）屬于檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的管轄范圍。（c）具有由檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公訴人提起行政公訴的必要。

（3）行政公訴案件的審查。內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:（a）行政違法事實(shí)。（b）行政對(duì)象的權(quán)益是否確實(shí)受到侵害。（c）確認(rèn)行政違法行為的證據(jù)是否確實(shí)、充分。（d）審查是否符合提起行政公訴的條件。對(duì)于決定提起行政公訴的案件，由檢察官制作行政起訴書(shū)，代表人民檢察院向人民法院提起行政訴訟；對(duì)于不符合提起行政公訴的案件，則視情況作出不起訴、或撤銷案件的決定。

（4）庭前及庭中程序。此程序主要是指檢察機(jī)關(guān)在提起行政公訴后，參與法庭行政訴訟審判程序的過(guò)程。此程序按先后依次為:（a）調(diào)閱涉案卷宗。（b）調(diào)查和核實(shí)有關(guān)證據(jù)，制作行政起訴書(shū)。（c）以公訴人的身份出庭參與訴訟。其中包括宣讀行政起訴書(shū);出示書(shū)證、物證和視聽(tīng)資料；宣讀鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)報(bào)告；對(duì)出示的證據(jù)進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)證；發(fā)表出庭意見(jiàn)并進(jìn)行必要的辯論。（d）同時(shí)對(duì)法庭審判過(guò)程是否合法履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（5）審判程序終結(jié)后果。主要是指對(duì)行政公訴案件裁判結(jié)果是否承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題。如果人民法院的裁判支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，撤銷或變更了行政行為，則其判決的法律后果主要由被告行政主體承擔(dān)。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)還可以根據(jù)行政公訴過(guò)程中了解和掌握的情況，就完善相關(guān)的行政過(guò)程中管理、追究有關(guān)責(zé)任人的行政或法律責(zé)任以及防范類似情況的發(fā)生，向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)，提出責(zé)任追究檢察建議，這類似于瑞典議會(huì)行政監(jiān)察員制度的紀(jì)律處分報(bào)告。對(duì)嚴(yán)重失職者，可向職務(wù)犯罪偵查部門移交相關(guān)案件線索。

如果法院駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，對(duì)于一審裁判，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民法院提出抗訴，同時(shí)將抗訴書(shū)抄送上一級(jí)人民檢察院。上級(jí)人民檢察院如果認(rèn)為抗訴不當(dāng)，可以向同級(jí)人民法院撤回抗訴。對(duì)于生效終審判決，法院駁回檢察院公訴請(qǐng)求，是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性確認(rèn)。因而并不存在判決后果需要承擔(dān)的問(wèn)題。同時(shí)，由于檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家利益或公共利益起訴的，根據(jù)檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，它是一項(xiàng)程序性的權(quán)利，其提請(qǐng)法院?jiǎn)?dòng)行政審判程序，對(duì)可能存在問(wèn)題的行政行為進(jìn)行審查的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，可以認(rèn)為已經(jīng)履行了法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，理應(yīng)尊重和接受人民法院的終審判決。

2.行政公訴保障措施。首先，訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。行政公益訴訟不是為了個(gè)人利益進(jìn)行的訴訟，而是為了公共利益，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)任何費(fèi)用。其次，訴訟時(shí)效。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴最終目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴案件不應(yīng)受到訴訟時(shí)效的限制。

注釋：

［1］張智輝、謝鵬程：《現(xiàn)代檢察制度的法理基礎(chǔ)—關(guān)于當(dāng)前檢察理論研究學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)的對(duì)話》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期。

［2］洪浩：《檢察權(quán)論》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第89頁(yè)。

［3］孫謙主編：《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第57頁(yè)。

［4］田凱：《論行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督》，載《中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，第682頁(yè)。

［5］參見(jiàn)胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，載《行政法研究》2012年第2期。

［6］參見(jiàn)孫謙：《設(shè)置行政公訴的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

*山東省曹縣人民檢察院［274400］